國家油氣管網公司成立，重塑中國油氣市場格局

作者：黃曉勇 劉先雲

醖釀已久的國家石油天然氣管網集團有限公司12月9日正式掛牌成立。組建國有資本控股、投資主體多元化的油氣管網公司，標誌着我國油氣管網運營機制和油氣行業改革邁出關鍵一步。

據報道，國家油氣管網公司的發展將分三步走：第一，三大石油公司將旗下管道資產及員工剝離，轉移至新公司，再按各自管道資產的估值確定在新公司的股權比例；第二，新管網公司獲注入資產後，擬引入約50%的社會資本，資金將用於擴建管網；第三，新管網公司將尋求上市融資，加大管網投資建設力度。據瞭解，三大石油公司全資和控股的6.4兆帕及以上的原油、成品油管道原則上全部納入國家管網公司，儲氣庫和液化天然氣（LNG）接收站則部分納入國家管網公司。

油氣管網的獨立以及對第三方的公平開放，是我國油氣行業市場化改革的關鍵一步。雖然我國油氣行業的改革發展取得了很大成就，但油氣行業市場化程度依然不高，其關鍵在於管網建設滯後，且未能對第三方公平開放，管網互聯互通存在諸多障礙，油氣成本和價格核算難以理順。油氣管網運行機制的改革，還需要較長時間才能完成。國家油氣管道公司的成立，正是按照“管住中間、放開兩頭”的總體改革思路，啓動管網獨立改革，並以此推動油氣行業更大規模和全產業鏈的改革。

還原商品屬性、構建有效競爭的市場結構和市場體系是國家油氣體制改革的基本目標。國家油氣管網公司的成立和管網基礎設施的獨立，有利於打破石油石化行業的一體化壟斷，對現有的市場格局將形成很大沖擊，有利於促進油氣市場競爭、激發行業的發展活力。首先，國家油氣管網公司的設立，將有助於推動油氣管網全面互聯互通，實行輸配、輸售分離，理順油氣成本和價格核算。配氣管網具有自然壟斷屬性，繼續實行特許經營，按照“准許成本+合理收益”的模式實行政府監管，向供、用氣企業公平開放配氣服務。其次，管網對第三方的公開開放，有利於更多市場化開發的油氣資源進入輸送管道，使我國油氣供應主體日趨多元化，促進上游勘探開發和進口環節的市場化。同時，下游燃氣銷售環節的放開，將引入市場競爭機制，進一步消除民營資本進入油氣行業的障礙，用户對油氣服務將獲得更多自主選擇的機會，並形成市場化的油氣價格機制。社會資本尤其是民營企業將在油氣行業“兩頭”獲得更多投資機會。第三，管道資產的分拆、獨立和上市後，將引入更多社會資本，增加對油氣管網的投資，加快基礎設施建設的步伐，進一步增強我國油氣供給保障能力。此外，國家油氣管網公司的成立有助於統籌規劃國內油氣管網建設、減少重複投資，提升管道建設和運營效率，最終降低用户使用成本。總之，國家油氣管網公司的成立，有望重塑我國油氣行業，使上游勘探開放和進口環節，以及下游銷售環節形成開放和充分競爭的市場格局。

近年來，黨中央、國務院多次印發文件，推動我國油氣管網獨立和油氣體制改革。2017年5月，中共中央、國務院印發《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確提出分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣幹線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。2019年政府工作報告提出，“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開，將競爭性業務全面推向市場”。今年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》（簡稱“《實施意見》”）。會議強調，推動石油天然氣管網運營機制改革，要堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩定供應。

國家油氣管網公司的成立，使我國油氣體制改革邁出了堅實而關鍵的一步，但後續還有許多新的問題需要應對和解決。比如，“三桶油”的管道、儲氣庫、LNG接收站等資產的劃分與配置，以及如何折算成在國家油氣管網公司的出資比例。比如，如何協調天然氣的生產、運輸和銷售，特別是在部分進口LNG價格與終端價格倒掛、冬季局部供氣不足的背景下，如何劃定上下游企業的天然氣保供責任等，尚需進一步釐清。再比如，過往與管網公司簽訂的油氣輸送合約如何執行？在部分管網負荷能力已滿的情況下，如何確保管網對新用户的公平開放？新的國家油氣管網公司運行規則如何做到公開、公平、公正，仍然有許多待解的難題。此外，國家油氣管網公司成立後，省級管網公司的改革方向何去何從？成為國家管網公司的分公司、控股子公司，抑或獨立存在？此次改革中國際油氣管道尚未納入國家石油天然氣管網公司，國際管網與國內管網的調度系統也需磨合。

“發展起來以後的問題不會比不發展時少”。儘管這次改革面臨諸多困難和挑戰，但國家油氣管網公司的成立無疑是我國油氣體制改革的標誌性事件，將對我國油氣行業市場化改革產生深遠和積極的影響。我們要不斷地借鑑國內外經驗來完善我國油氣體制，克服改革中出現的新問題新困難，從而推動我國油氣產供銷儲體制改革的不斷深化和油氣行業的持續健康發展。（黃曉勇為中國社會科學院研究生院原院長、國際能源安全研究中心主任；劉先云為中國社會科學院研究生院經濟學博士、中誠信國際信用評級有限公司研究院副院長）