墨西哥能源改革的困局與反思

編者按：墨西哥一直被認為是“浮在油海上的國家”，曾是世界第五大石油生產國。然而，近年來墨西哥全球競爭力不斷減弱，油氣行業陷入連年不景氣的怪圈。與之相對的是，12月6日，墨西哥國家石油公司在墨西哥東南部發現巨型油藏，其探明儲量、概算儲量和可能儲量達到5億桶，是30多年來最大的發現。這能否刺激墨西哥2013年以來的慘淡的能源改革？墨西哥能源改革困局能給我們帶來哪些反思與啓示？

呂建中 中國石油經濟技術研究院副院長

2013年，墨西哥革命制度黨總統上台，啓動了大刀闊斧的能源(主要是油氣)市場化改革，從修改憲法、政企分開、機構調整到市場開放、礦權招標等，致力於打破壟斷、開放引資、提高石油產量、振興國民經濟、增加財政收入、擴大國內就業，其聲勢和力度都很大，一度吸引了世界的目光，被視為油氣領域市場化改革的風向標。幾年過去了，墨西哥的石油產量繼續大幅度下降，國家石油工業陷入更加嚴重的債務危機。2019年，革命制度黨總統黯然下台，取而代之的左翼國家復興運動黨總統重提石油改革，然而已沒有了上一輪的熱烈反響。墨西哥的能源改革由熱變冷，漸漸悄無聲息。不久前，筆者受邀赴墨西哥參加能源論壇，並有機會拜訪了國家油氣主管部門、多家石油公司及智庫機構，到中資企業調研交流，瞭解油氣改革進展及投資環境方面的情況，形成了一些初步認識和思考。

油氣市場化改革曾被寄予厚望

墨西哥地大物博、能源礦產資源豐富、歷史文化源遠流長，且地緣政治地位重要，被視為“美國的後花園”，也被稱為“浮在油海上的國家”。墨西哥曾是世界第五大石油生產國、美國原油進口第二大來源國，最高年產量曾接近2億噸，石油是國民經濟的重要支柱和財政收入的主要來源。但是，近十幾年來，墨西哥石油產量持續大幅度下降。特別是2004年至2012年期間，日產量水平下降了40%，目前的年產量僅有1億多噸。與此同時，墨西哥下游煉油能力嚴重不足，不得不從美國大量進口成品油，後來又大量進口天然氣，形成了對美國嚴重的油品和天然氣進口依賴。

墨西哥是世界上最早推行資源國有化的國家，也是對油氣行業實行國有壟斷持續時間最長的國家。早在1938年，當時的墨西哥政府就將美、英、荷等國17家跨國石油公司的資產收歸國有，建立了國家控股的一體化石油公司，即墨西哥國家石油公司(PEMEX)，從此開始全面控制國內油氣生產、煉油化工及加油站等，併成為全球第七大石油公司。PEMEX一直扮演着雙重角色，既是一家石油公司，又被政府賦予行業管理職能，是名副其實的政企合一企業。這些年來，儘管公司年收入高達千億美元，但由於税賦過高，貢獻了30%至40%(目前仍佔20%)的國家財政收入，對勘探開發的再投入嚴重不足，導致石油產量持續下降、公司負債累累。歷史上曾多次嘗試改革，幾經反覆，皆因受到各種干擾，收效甚微，導致油氣行業陷入長年不景氣的怪圈。

2013年，墨西哥啓動大規模油氣市場化改革，致力於結束PEMEX長達70年的壟斷地位，吸引外國資本和技術進入，為油氣行業發展注入活力。按照改革者的設想，計劃用5年時間將國內的原油、天然氣產量從每天250萬桶和57億立方英尺恢復至350萬桶(約10年前的水平)和80億立方英尺。通過擴大石油出口、吸納更多就業，帶動國民經濟復甦。歷經多年資源主導之累的世界石油工業，對墨西哥市場化改革十分關注並充滿期待，希望以此開啓全球能源格局調整的新里程。

墨西哥的能源改革生不逢時，恰好趕上北美頁岩油氣革命興起和國際油價暴跌。5年來，改革成效並不盡如人意，國內原油產量繼續下降，已從2013年的每天250萬桶降到2018年的不足180萬桶水平。2019年新一屆政府執政後，明確表達了對前期改革的不滿，又提出了新的改革思路和目標，計劃到2025年將原油產量恢復到每天240萬桶左右(上一輪改革前的水平)。對此，各方面反應消極，顯得信心不足。

推進改革步履艱難、功敗垂成

墨西哥的油氣改革，着眼於打破行業壟斷，其中針對PEMEX的改革佔了改革方案的大部分。政府的意圖很明確，既要繼續控制PEMEX，又要向外國或私營投資者開放勘探開發權，允許市場競爭。但問題是，墨西哥的憲法規定，所有的能源活動都必須由國有機構來實施。因此，油氣改革必須從修訂憲法入手。

2013年至2014年，墨西哥通過對憲法中若干條款的修訂，明確規定所有地下油氣資源仍為國家所有，但允許私營企業(包括境內的外國公司)進入油氣領域參與符合法律規定的有關活動，包括允許參與勘探、生產、煉製、加工、存儲、運輸和銷售等。同時，油氣改革涉及的二級法案共九大領域約20項，既有新立法，也有對原有法律條款的修訂。這些法律涉及市場準入、許可證發放、取消補貼、打破壟斷、開放終端銷售、劃定投標區塊、規定投標程序、合作商業模式、税制改革、環保標準、監管程序、社會責任等。

為確保改革的順利實施，墨西哥政府改組設立了相關機構，包括國家油氣委員會(簡稱CNH)、能源部(簡稱SENER)、財政部(簡稱SHCP)、能源監管委員會(簡稱CRE)、國家天然氣控制中心(簡稱Cenegas)、國家石油行業工業安全和環境保護局等，明確了各自的職責分工。同時，成立了墨西哥石油基金(簡稱FMP)，作為一種公共信託，負責統一接收和管理改革後政府獲得的礦權出讓、權益分配等收入。

墨西哥的能源改革從修改完善法律法規入手，使各項改革有法可依、有章可循。但是，任何改革都會涉及利益格局的調整，容易產生新的利益衝突和矛盾，包括油氣行業內部的利益重新分配以及不同政治集團的博弈。過多過細的法律法規和過多的機構、職責分工，使改革陷入無窮無盡的程序及推諉、扯皮之中。因擔心改革可能造成利益分配不公平，各方面的積極性不太高，工作效率也十分低下，充滿着各種不確定性因素，導致外國投資者淺嘗輒止、駐足觀望。

據介紹，截至2018年，政府共拍賣出107個油氣礦權、吸引了73家公司，但普遍未能按照合同約定進行投資開發，新增產能十分有限。加之PEMEX的產量繼續下降，2019年10月已降到每天166萬桶，公司債務增至近1000億美元，嚴重影響了政府的財政收入，石油基金也被政府拿去大半填補財政赤字。這樣一來，PEMEX的投入更加不足，產量很有可能繼續下降，收入必然大幅減少，難免陷入一種惡性循環局面。

關注中國改革經驗和“三桶油”模式

墨西哥油氣改革的直接動因是扭轉產量下滑不利局面，挖掘墨西哥灣深水及陸上頁岩油氣潛力。因此，改革的着力點主要集中在如何成功吸引外來投資和先進技術，特別是深水鑽井、頁岩氣開發技術等方面。美國EIA的一份研究報告曾指出，如果資金和技術跟不上，墨西哥最早將於2020年成為石油淨進口國。墨西哥能源部長也表示，墨西哥需要至少6400億美元的資金，才有望將原油產量提高到每天300萬桶的水平。

在墨西哥之前，英國、挪威、巴西、秘魯、哥倫比亞等油氣資源國都進行了能源市場化改革，普遍的做法是放鬆政府管制、打破壟斷、公司私有化、礦權招標出讓、引入國際合同條款和規則等。墨西哥的改革方案，借鑑了這些國家的做法。但是，由於墨西哥政府對石油財政嚴重依賴，PEMEX在國民經濟特別是國家財政中地位特殊，國家不敢放鬆管控，使改革陷入“放”與“控”的糾纏之中。再加上又滲透了過多的政治因素，進一步加劇了改革的左右搖擺。

早期的改革設計者們對市場化改革可能帶來的外國資本、技術及增產增收預期過於樂觀，而對國家石油公司PEMEX的發展前景有點悲觀，結果導致石油產量繼續下滑。新一屆政府上台以來，多次強調要進一步發揮好國家石油公司的主導作用，下決心通過深化改革，把PEMEX搞好。並希望學習中國的油氣改革經驗，借鑑“三桶油”體制模式。他們的興趣點主要是母子公司體制，母公司是國家公司，子公司是上市公司。國家控制母公司、依靠子公司吸引外國資本，同時設立多個國家公司，保持一定的市場競爭。

據瞭解，新一屆政府重置了改革的優先事項，計劃暫停新的油氣礦權拍賣。由於油氣改革寫入了憲法，已簽署的合同具有法律效力，必須嚴格執行。同時，墨西哥政府希望加強下游煉化業務，包括對現有煉廠進行改造升級，投資建設新煉廠，既增加石油附加值，又減少對進口油品的依賴。對於上一屆政府取消的燃油價格管制和補貼政策，新一屆政府試圖推翻重來，以回應社會公眾的不滿和抱怨。

思考與啓示

油氣改革關乎國家能源安全和經濟社會發展全局。改革不是要放棄或削弱國家石油公司，而是要增強其競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，繼續擔當保障國家能源安全的主力軍。在這方面，堅持公司制、一體化、國際化的改革發展戰略，是國家石油公司的普遍選擇。有了堅強的國家石油公司做“壓艙石”，油氣市場化改革才能穩妥推進。油氣改革涉及打破壟斷、放寬准入、轉換職能、放松管制等，牽一髮而動全身，需要認真做好前期研究、頂層設計，穩妥處理先後順序，所謂先“挖渠”後“放水”。通過必要的法律法規修訂、調整和完善，做到依法、合規推進改革。

縱觀世界各國的能源改革，沒有放之四海皆準的模式和經驗，各國都要從自己的實際出發，探索適合的改革之路。在油氣改革實踐中，應堅持問題導向，鼓勵探索性、創造性實踐，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，先局部試點、單兵突破，再總結經驗、協同跟進。油氣領域的改革與開放之間互為前提、相互促進。深化改革致力於擴大開放，需要建立與國際接軌的法律法規、體制機制、運行模式；反過來，再借助擴大開放倒逼油氣改革創新，使各項改革措施進一步落實、落地，尤其是要保持各項改革政策的穩定性和連續性，形成螺旋式上升的改革創新、開放發展局面。

改革是手段、發展是目的，檢驗改革是否成功，關鍵要看是否促進了發展。改革是一個艱難的過程，需要有信心，也需要有動力，更需要調動各方面的積極性、主動性和創造性。歷經5年多的墨西哥油氣改革，沒有扭轉原油產量下滑的勢頭，PEMEX的經營狀況進一步惡化，在一定程度上動搖了各方面對改革的信心，使各種政治力量、左右派別陷入無休止的爭論之中。

墨西哥油氣資源豐富，地緣政治地位重要，投資合作潛力巨大。目前，國際主要大石油公司幾乎都在墨西哥擁有油氣開採區塊，我國“三桶油”及部分民營油企也參與了一些陸上、海上油氣項目投資及工程建設、技術服務業務，但尚未形成較強的競爭力和影響力，我們需要有信心和耐心。在墨期間，筆者受邀訪問了華為墨西哥公司，瞭解到華為自2003年進入墨西哥市場以來，經過20多年艱苦奮鬥，現已紮根立足、家喻户曉，發展勢頭令人振奮。他們在運營模式、市場開發、體制機制、人員激勵、公共關係、社會責任等方面，有一些很好的做法和經驗，十分值得油氣行業學習借鑑。