土地承包長久不變，這回講清楚了

李國祥

黨的十九大提出，保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。這一精神讓廣大農民和農業經營者吃下了“定心丸”。不過，對於何為“承包關係穩定並長久不變”、承包如何“再延長三十年”等問題，仍有不同理解。

如，有的人理解中央及相關法律法規確定的“保持土地承包關係穩定並長久不變”，是對家庭承包土地制度而言的，而不是針對特定家庭承包的田地。這樣理解準確嗎？

最近發佈的《中共中央 國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》(下文簡稱《意見》)權威回答了社會關切，特別是廣大農民和基層幹部的關切，對於解決相關爭議，統一思想認識，促進農村社會和諧，推進農業農村現代化具有重大現實意義。

穩定承包地塊利大於弊

1983年我國在廣大農村普遍推行了家庭土地承包經營，這也是第一輪土地承包期的標誌性年份。按照相關規定，第一輪承包期為15年，第二、三輪承包期分別都是30年。這意味着二輪承包到期標誌性截止年份是2028年。

儘管大多數地方距離二輪承包到期還有近10年時間，但由於農業經營需要長期穩定的土地關係預期，尤其是發展現代農業，往往要對土地進行長期規劃和投資，這使得從政策上進一步講清楚何為“保持土地承包關係穩定並長久不變”，顯得更為迫切。

此次《意見》明確，所謂“保持土地承包關係穩定並長久不變”，其內涵既包含農村集體土地承包給家庭經營這一制度不變，也包括分包給某農民家庭的特定田地原則上不調整。

《意見》指出，二輪承包到期後堅持延包原則，不能將承包地打亂重分，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。也就是説，分包給某家庭的特定田地，在三輪承包期仍然屬於該家庭。農村集體與其成員的土地承包關係是否承續的判斷標準是以家庭為單位，只要這個家庭存在，即使它已經遷移到城鎮，第一輪農村集體分包的地塊也不能打亂重分。

有些農民和基層幹部可能認為，農村土地承包經營制度已經過了很多年，早期一般是根據土地質量按照人均分配的，如今家庭人口變化很大，需要在二輪承包到期後對原家庭承包的地塊作出調整。

這種重新調整的觀點有合理的成分，但是20世紀90年代中後期二輪承包期開啓時一些地方調整農民承包的地塊，曾引起了相當大的紛爭，影響了農村社會穩定和農業生產力的發展。

如今，農業生產主要靠機械，未來農業機械化水平還要提高，如果承包地到期後重分，不僅同樣會引起紛爭，還會導致地塊進一步細碎化，影響機械作業和適度規模化經營。同時，重分承包地還會導致土地權屬關係預期混亂，影響土地規模化流轉。

因此，二輪承包到期後順延土地承包關係理應包含穩定承包地塊，這一規定總體上利大於弊。按照此前土地確權登記頒證改革試點辦法，要儘可能確權確地塊到農户，這一改革成果在第三輪承包期也是有效的。

農民進城，承包地如何處理

農民進城落户了，承包地要不要保留？《意見》明確規定“現階段不得以退出土地承包權作為農民進城落户的條件”。農民進城落户，是否退出承包的集體土地，應由農民自己選擇，一方面有助於農民市民化，提高户籍城鎮化率；另一方面也給進城農民留條退路，萬一不願在城鎮生活，可以回鄉。

當然，考慮各地的實際情況，如果作為集體成員的家庭完全沒有人口存在了，這時集體可以收回發包的地塊。對於集體仍然擁有的機動地等，也可以按照土地承包法和村民自治等相關規定，對承包地進行“大穩定、小調整”。

一些農民家庭人口增加很多，而承包地又非常有限，這該怎麼辦？按照《意見》，應主要在農村土地要素流轉市場和勞動力市場上想辦法。當然，集體如果擁有未分配的承包地，在分配時也可以按照相關規定向缺地較多的家庭傾斜。

還有一些進城落户的農民，可能不再需要耕種土地，造成土地撂荒。針對這種情況，按照農村承包地“三權分置”的權能界定，村集體應行使所有權的權能，對撂荒地進行管理。

從長遠來看，對於確實不再需要承包地的已經進城的家庭，各地應積極探索，鼓勵這些原村民依法自願有償將承包地退還給集體或者轉讓給集體內需要耕地的成員。如果短期內不願有償退出承包地的，可以保留土地承包權，但應流轉經營權，從而獲得租金或者入股參與分紅，或者通過代耕託管等方式參與現代農業生產。這樣，土地承包關係既長期穩定了，又沒有浪費土地資源，還增加了承包人收益。(作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員)(刊於《半月談》2019年第23期)