桂華：鄉村治理需摸清“誰是農民”

改革開放以來，鄉村社會正走向不可逆的變遷過程中。高速城鎮化徹底改變了鄉村治理的社會基礎。構建現代鄉村治理體系，需要把握鄉村社會變遷趨勢，並對農民做出區分。

過去，在城鄉二元分割的視角下看待農民農村，鄉村是整體的，農民是均質化的。改革開放後的40年中，城鄉二元體系被打破，農民大規模流動，村莊邊界開放，鄉村熟人社會逐漸解體。在今天的鄉村治理中，需要面對的是分化的農民與開放的村莊。

改革開放初期，土地承包到户，農民實施家庭經營，絕大部分農民都是依賴土地生活，並在農村完成再生產活動。分散經營的農民，會遇到僅憑藉一家一户的力量“辦不好、不好辦和辦了不划算”的事情，農民必須組織起來解決這些公共事務。農民以兩種方式合作，第一種是民間互助合作，如紅白喜事上的鄰里相互幫忙，還有一種是靠基層組織，如農村集體在農業生產上的統籌經營。基於這兩類合作，村莊“共同體”被維繫，村民自治與基層組織富有活力。

當前，農民至少可以分化為三類。第一類是已經進城安居的，第二類是正在進城中的，第三類是留在村莊中的。第一類農民，利益不在村莊中，脱離農業生產活動，社會關係也脱離鄉村，他們正從鄉土社會中“拔根”。第二類農民，預期目標是在城市，但是也有可能返回鄉村。第三類農民，暫時無法進城，繼續依靠農村已有土地生活。

農民高度分化後，儘管很多人的户籍保留在農村，權利也在村莊，但卻由於利益上的不統一，他們很難達成公共事務上的合作。發達的鄉村市場，也將傳統的民間互助合作習俗替代掉。這給基層治理帶來難度。國家需從制度上解決問題。

首先，是正確定位城鄉關係。在可預見的時期內，鄉村依然會保持較大的人口體量。鄉村不僅要為不能進城的農民留下空間，還要為可能進城失敗的農民保留退路。中國正邁向民族復興，前途光明，但仍需奮鬥。城鎮化和現代化的風險需要鄉村來緩衝。當前，要引導城市資本合理合規地下鄉，避免過早“逆城市化”。有能力下鄉的往往不是真心想當“農民”。在鄉土道德出現衰落的今天，不能完全依賴返鄉精英當“鄉紳”來帶動農民。鄉村治理要靠基層組織。

其次，是提升國家資源投入效率。藉助國家資源投入來組織動員農民。通過國家與農民關係的改善，來建立強有力的基層組織。基層治理既要規範，也要保持靈活性，其中的關鍵是堅持村民自治體制，避免村級行政化，推進民主化村級治理。

再次，是合理配置鄉村權利。20%的人已經進城，50%的人正在進城路上，30%的農民繼續留在鄉村。堅持集體所有制，完善農村土地承包經營制度和集體產權制度，將進城農民的權利退出來，減少“不在村地主”，將土地生產資料向留在農村的農民配置。同時，為正在進城奮鬥的農民留有退路。鄉村改革的方向是，賦予更多權利給留村農民，減少“不在村地主”的權利。

讓留村農民擁有村莊權利和享受農業利益，嘗試讓那些已經在事實上徹底離開鄉村的人，逐步退出“農民”身份。留在鄉村和從事農業生產的人，才是真正的農民和鄉村的主人。(作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心教授)