特朗普、中國和世衞組織為新冠病毒鬥爭劃定戰線 - 彭博社

居民在武漢的江灘公園裏散步，1月27日。

攝影師：Stringer/Getty Images AsiaPac在2月中旬，一個國際醫學專家團隊匯聚到北京，以瞭解更多關於新型冠狀病毒的信息。該團隊由世界衞生組織派遣，經過與中國政府關於其組成和議程的微妙談判，成員包括一些流行病學和病毒學領域的頂尖專家，他們來自國家衞生研究院、香港大學和德國國家傳染病中心等機構。他們將與一組中國科學家同行，並負責撰寫關於病毒性質及其在世界上人口最多國家傳播情況的聯合報告。

在旅行的第一天，非中國成員聚集在一起討論他們所謂的參考條款——他們在訪問醫院和研究機構時打算了解的主題。那是2月16日，距離武漢醫生李文亮因試圖警告同事一種危險的新病原體正在傳播而受到地方官員訓斥後，自己也感染病毒去世已經過去了一週多。李的去世在中國引起了巨大新聞，激發了社交媒體上的憤怒和廣泛的國際報道。但在疫情初期，武漢——當時的病毒中心——是否壓制了警告，並不在該團隊的任務範圍內。“這沒有幫助，”新加坡國立大學的傳染病專家戴爾·費舍爾在一次採訪中表示，“我們的任務確實需要集中在收集技術信息和告知世界其他地方。參考條款反映了我們非常希望向前看，而不是關注過去。”

雖然這個決定無疑對科學家們來説是合理的，但它也是一個例子，説明在世界衞生組織試圖協調應對一個世紀以來最嚴重的疫情時，它面臨着前所未有的政治挑戰——根源於對其與中國的關係的擔憂。本週，特朗普政府加大了對該組織的攻擊，威脅要 永久削減其資金，並在世界衞生組織未進行全面改革的情況下重新考慮美國的成員資格。雖然這些要求看起來像是試圖轉移對美國在遏制冠狀病毒方面自身失敗的注意，但白宮並不是唯一提出擔憂的：澳大利亞和加拿大也呼籲對疫情的起源及世界衞生組織的應對進行調查。

世界衞生組織的國際管理機構本週批准了對疫情應對的獨立審查計劃，包括該組織的角色。總幹事譚德塞，前埃塞俄比亞衞生官員，也是首位非醫生擔任此職務的人，表示歡迎這種審查。

中國國家主席習近平於2020年1月28日在北京會見世界衞生組織總幹事譚德塞。攝影：新華社/新華社即使在特朗普威脅世界衞生組織之際，中國國家主席習近平——在經濟崛起的同時大幅擴大了對多邊機構的影響——也表示支持該機構。在週一的 演講中，他承諾在兩年內提供20億美元幫助抗擊病毒，並表示中國將在疫苗開發完成後使其普遍可用。在世界衞生組織的中間，週三晚些時候，美國與中國的裂痕再次加深，當特朗普暗示習近平是“對美國和歐洲進行虛假信息和宣傳攻擊”的幕後黑手時。

雖然它的名字可能暗示世衞組織提供護理，但其關鍵功能，特別是在疫情爆發時，是傳遞信息——儘可能多地瞭解現場發生的事情，並指導世界其他地方如何反應。但其批評者質疑，在冠狀病毒大流行的早期幾周，這一使命是否因過度順從北京希望世界聽到的聲音而受到損害。如果這是真的，那將是一個更大、眾所周知的問題的症狀：世衞組織在沒有成員國批准的情況下幾乎沒有行動空間。

毫無疑問，該組織做了大量寶貴的工作。它的履歷包括一長串成功案例，從幾乎根除脊髓灰質炎到2003年成功控制嚴重急性呼吸綜合症。在當前危機中，世衞組織正在組織努力，為發展中國家提供防護裝備，並與包括歐洲委員會在內的合作伙伴共同加快疫苗和藥物的開發。對其在新冠疫情中的行動進行審查，並不應為美國和英國等國在應對病毒準備方面的不足辯護。但在一個在可預見的未來將更加警惕傳染病威脅的世界中，一些專家呼籲對世衞組織的權力和協議進行審查。

“對一個國家主權的順從不能讓其他國家處於風險之中，”全球健康項目主任托馬斯·博利基（Thomas Bollyky）説，他曾是美國政府醫療問題的談判代表。“要麼世衞組織需要獲得額外的權力，並被賦予更積極主動應對疫情的能力，要麼我們就必須尋找其他設立來做這件事的實體。”但他表示，在考慮任何新方案之前，應該先充分利用改善該機構控制疫情的方法的選項。

世界衞生組織的起源幾乎可以追溯到聯合國的成立和更廣泛的戰後秩序。其1948年憲法的序言提出了一個指導性的理念：“享有最高可達到的健康標準是每個人的基本權利之一。”它繼續説道：“所有人民的健康是實現和平與安全的基礎。”

這一廣泛的使命聲明使該機構承擔了大量挑戰，從促進母嬰健康和計劃生育到免疫接種和援助難民。在其早期歷史的大部分時間裏，該組織的角色主要是顧問，這與其法律基礎相符：官方上，世界衞生組織是世界衞生大會的官僚機構，後者是一個致力於健康問題的聯合國成員國全球議會。唯一的例外是天花，在這一領域，該組織在協調消滅這一自古埃及以來一直困擾人類的嚴重疾病的努力中發揮了關鍵作用。

1966年孟加拉國一座醫療診所附屬建築旁的圖像表達了世界衞生組織消滅天花的目標。來源：CDC/史密斯收藏/Gado通過Getty Images1995年，一名微生物學家在亞特蘭大的一家設施中處理埃博拉病毒樣本。來源：CDC/法新社通過Getty Images然而，1990年代的事件顯示了在快速全球化的世界中，新出現的、較少了解的感染所帶來的危險。1995年，在現今的剛果民主共和國的基基維特發生的埃博拉疫情使數百人感染，最終導致約80%的人死亡。在世界衞生組織和其他機構的幫助下，病毒得以控制，但更致命的流行病的潛力顯而易見，該機構開始逐漸承擔更強有力的角色。2000年，它建立了全球疫情警報和響應網絡，這是一個追蹤新興疾病的健康機構聯盟。隨後，它很快有機會採取更積極的行動。當2002年SARS在中國南方出現時，北京政府的第一反應是試圖掩蓋，壓制有關該疾病的消息，並拒絕通知世界衞生組織。它在疫情開始幾個月後才得知這一情況，當時收到了一封電子郵件提示，描述了一種在短短一週內導致廣東省超過100人死亡的傳染病。到那時，SARS已經在香港傳播，並從那裏蔓延到多倫多，後者最終成為亞洲以外病例最多的地區。

當時世界衞生組織的總幹事，前挪威首相格羅·哈萊姆·布倫特蘭，發表了聯合國標準下對中國行為的尖鋭批評，稱“如果國際專家和世界衞生組織能夠在早期階段提供幫助，那將是非常有益的。”她還發布了世界衞生組織首次的旅行警告，敦促推遲前往中國部分地區以及多倫多的旅行。

患者在2003年3月31日離開加拿大多倫多的一家SARS診所時佩戴口罩。攝影師：J.P. Moczulusk/AFP通過Getty Images/AFPSARS主要侷限於少數地方，造成的死亡人數不到1000人，最終成為公共衞生的成功案例，展示了果斷行動如何防止新疾病演變為破壞經濟的流行病。但2005年試圖賦予世界衞生組織更強大權力的努力——例如，正式制裁未能報告疫情的國家——未能實現真正的改革。成員國顯然不願意給予它那種工具。如果世界衞生組織要繼續作為全球公共衞生的執法機構，就必須在有限的預算下運作。所謂的評估貢獻——自動發送給其成員的賬單——覆蓋其預算的不到20%，其餘部分則通過國家政府和比爾和梅琳達·蓋茨基金會等組織自願籌集。美國疾病控制與預防中心每年花費的金額要高得多；克利夫蘭診所也是如此。

另一起埃博拉疫情，2014年開始在西非爆發的感染激增，顯示了世界衞生組織的侷限性。當世界衞生組織宣佈這是一場“國際關注的公共衞生緊急事件”（PHEIC），即其最高警報級別時，病毒在利比里亞、塞拉利昂和幾內亞肆虐已超過半年。時任總幹事的瑪格麗特·陳承認，直到疫情嚴重時她才意識到其嚴重性——多虧了副手布魯斯·艾爾沃德發了一封電子郵件，敦促她將其作為優先事項。世界衞生組織的反應如此緩慢，以至於世界銀行行長金墉建議世界需要一個新的專門疾病應對隊伍。最終，最有效的國際反應可以説是巴拉克·奧巴馬總統的行動，他動員了疾病控制與預防中心和美國國際開發署，並得到數千名精英部隊的支持，幫助逐步控制病毒。超過11,000人因此死亡。陳承認世界衞生組織未能達到預期。“我們做出了反應，但我們的反應可能沒有與疫情的規模相匹配，”她當時對彭博新聞表示。

至少在疫情的早期階段，新型冠狀病毒並沒有什麼前所未有之處。在中國一個省級地區出現流感樣病毒並傳播給人類——可能是通過另一種動物從蝙蝠傳播——這一情景如此教科書化，以至於成為電影《傳染病》情節的一部分。目前尚不清楚病毒首次出現的確切時間，但當它在12月開始在武漢紮根時，中國的反應與SARS期間的反應有所不同，至少在表面上是如此。該市的當局在新年前夜向世界衞生組織通報了一羣因不明原因肺炎而就醫的患者，世界衞生組織次日啓動了應急響應能力。“在北京並沒有數週的中央掩蓋，儘管地方政府顯然花了太長時間才認真報告”疾病正在傳播，布倫特蘭在一封電子郵件中表示。而中國在1月12日分享了病毒的基因序列，使其他地方的科學家能夠開發自己的檢測方法並開始疫苗研究。

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中國的透明度仍然遠未完整。在1月中旬的一個較長時期內——恰逢武漢重要的共產黨會議——該市報告零新增病例，這種控制水平至少可以説是不太可能的。與政府相關的科學家和市政官員反覆表示沒有人傳人的證據，即使中國社交媒體上充斥着醫護人員被這種神秘新疾病感染的謠言。

1月14日，領導世衞組織應對工作的科學家瑪麗亞·範凱爾霍夫在日內瓦的新聞發佈會上表示，人傳人的傳播可能在有限範圍內發生，並指出考慮到其他呼吸道病原體的經驗，這種感染並不令人驚訝。但同一天，世衞組織的官方推特賬户發佈了一條信息，內容要明確得多，後來這條信息也讓該機構感到困擾：“中國當局的初步調查未發現人傳人的明確證據。”

武漢衞生應急響應小組工作人員於1月11日離開關閉的華南海鮮批發市場。攝影師：諾埃爾·塞利斯/法新社通過Getty Images來自中國大陸以外的少數幾位能夠觀察武漢情況的人對他們所被告知的內容持懷疑態度。一對台灣傳染病專家於1月12日至15日正式訪問武漢，他們被當地官員簡報，官員表示人傳染的情況至多是有限的。但“與濕市場無關”的病例數量——即首次報告冠狀病毒聚集的華南市場——“表明有不止一個來源，社區感染可能已經發生，”其中一位專家莊銀青表示。“這些跡象提醒我們應該對中國的情況保持謹慎。因此，當我們從旅行回來時，我們建議應該將病毒視為可能存在人感染。”

世界衞生組織沒有公開提出中國可能沒有提供完整信息的可能性。該組織似乎在“毫無批判地傳遞中國提供的信息，而在稍微保持距離會是個好主意，”全球健康政策中心主任J. Stephen Morrison説。

世衞組織官員表示，在閉門會議上，他們一直在敦促中國告訴他們更多信息，並且許多國家在提供感染和死亡的準確數據方面遇到了困難——這往往僅僅是因為醫院不堪重負。“我們的唯一目標是確保做出正確的決定，而不是讓某人被指責或不被指責。有時這些討論非常艱難，但總是充滿尊重，”幕僚長Bernhard Schwartlander在一次採訪中説。他表示，該機構對中國的成功之一是“從未有過閉門會議。這一點很重要。對我們和外交來説，最糟糕的情況是門關上了。”

當中國確實轉向將冠狀病毒視為全面危機時，世衞組織幾乎沒有得到警告。在1月22日晚上，在大約20名頂級顧問的會議上，關於是否將冠狀病毒提升到最高警報級別陷入僵局時，一組世衞組織官員正在Tedros的辦公室討論該怎麼辦。突然，根據一位熟悉情況的人士，一名工作人員衝進來，帶來了戲劇性的消息：中國已經 封鎖了武漢，這是最終成為 全面封鎖湖北省的第一步。在第二天的後續會議上，世衞組織總幹事Tedros表示，這還不是公共衞生緊急事件，但有潛力成為。委員會同意儘快重新召開會議。

2月25日，北京一家餐廳入口的兩名保安。攝影師：格雷格·貝克爾/法新社在那之前，泰德羅斯有一個重要的會議要參加。1月28日，他在北京會見了習近平，同行的還有施瓦特蘭德和緊急項目負責人邁克·瑞安。在他們在那裏時，世衞組織收到了關於病毒傳播超出密切接觸者的一些初步明確的信息。然而，這一消息並不是來自中國，而是來自德國，德國開始觀察到慕尼黑的一起感染聚集。在返回瑞士的飛機上，世衞組織小組決定召集該機構的高層討論是否該宣佈公共衞生緊急事件。泰德羅斯在1月30日該機構做出這一決定後對記者表示，稱讚中國的應對措施“無法用言語形容”，並表示他“毫無疑問”地離開北京，認為中國對透明度和保護世界人民的承諾是堅定的。

緊急委員會主席迪迪埃·烏辛補充説，世衞組織將密切審查其他國家實施的旅行限制——對此，習近平的政府表示強烈反對——並希望他們“重新考慮這一決定”。很快，實施旅行限制的地方名單將包括台灣、香港、澳大利亞和新西蘭，這些地方在控制疫情方面表現良好。而美國在同一時間實施的相對寬鬆的旅行限制則經歷了非常不同的情況。

然而，中國對透明度的承諾並沒有擴展到讓任何人近距離觀察其病毒應對措施。讓一個龐大的世衞組織代表團進入該國花費了超過一週的複雜討論，討論團隊成員和他們的工作內容。施瓦特蘭德表示，通常在派遣團隊之前，“你需要説服一個國家，世衞組織是來幫助的，而不是來監督你的。在這種情況下，所有國家都很緊張。”

來自世界衞生組織的流行病學家布魯斯·艾爾沃德在2月24日北京的中-世衞聯合專家組新聞發佈會上發言。攝影師：新華社/新華社該小組由艾爾沃德領導，他在2014年發出了世衞組織的埃博拉警告，以及中國國家衞生委員會的梁萬年，花費了一週多的時間在現場，訪問研究設施和醫院，並與醫生交談，儘管只有一小部分人被允許前往武漢。與泰德羅斯一樣，他們對病毒的處理方式讚不絕口。在他們的報告中，該小組寫道：“中國推出了或許是歷史上最雄心勃勃、靈活和激進的疾病控制努力”，在此過程中保護了世界。除了讚揚衞生專業人員和普通公民的努力外，他們還特別提到了中國的最高領導人。“總書記習近平親自指揮了防控工作，”報告中寫道。

其他國家不再需要依賴世衞組織來告訴他們關於冠狀病毒的信息。他們現在在國內有大量病例可以研究——尤其是在美國，特朗普政府的混亂應對創造了 世界上最致命的疫情 的條件。儘管如此，一些官員仍在對該機構的表現提出嚴峻的問題。澳大利亞外交部長瑪麗斯·佩恩在四月表示，她的政府與美國在世衞組織相關問題上“有一些共同的擔憂”，並且這應該是國際調查 疫情起源 的主題之一，而不是組織者。衞生部長格雷格·亨特抱怨説，“我們認為，來自日內瓦的一些官員的反應並沒有幫助世界。”加拿大外交部則表示，“對危機後的行動進行評估是至關重要的。”世衞組織總幹事譚德塞表示，關於疫情應對的獨立評估，包括世衞組織的角色，將在“最早合適的時刻”啓動。本週在世界衞生大會上通過了一項授權評估的決議。

這項評估不太可能解決與美國的緊張關係，白宮已將指責世衞組織處理冠狀病毒不當作為11月總統選舉前的政治優先事項。毫無疑問，這是一個特例——沒有其他國家威脅要削減對世衞組織的資金，也沒有以如此激烈的措辭攻擊它——但作為該機構最大的捐助者和全球健康研究的中心，它幾乎無法被忽視。“我們希望並需要與美國建立強有力的科學和戰略伙伴關係，”世衞組織的瑞安説。“我們珍視這種關係。”雖然包括假定的總統候選人喬·拜登在內的民主黨人基本上為世衞組織辯護，但如果在華盛頓和更廣泛的選民中形成了世衞組織與北京關係過於密切的印象，這一立場可能會更難維持。譚德塞在四月的新聞發佈會上暗示，台灣政府——一個與美國關係密切、在兩黨中都有深厚支持的盟友，因中國壓力被排除在世衞組織活動之外——拒絕與對他進行的 種族攻擊 斷絕關係，這在美國政治圈中並沒有為他帶來好處。

美國總統唐納德·特朗普在2020年5月15日星期五於華盛頓特區白宮舉行的活動中發言。攝影師：斯特凡妮·雷諾茲/CNP世界衞生組織最近的麻煩並沒有削弱它在公共衞生領域所享有的熱情支持。儘管預算有限，它仍然提供了大量關鍵項目，其中許多在衝突地區和世界上最貧困的地方。塞內加爾達喀爾巴斯特爾研究所的主任阿馬杜·阿爾法·薩爾表示，發展中國家“需要世衞組織”。“總是有可能做得更好，但在風暴中，他們做得很好。”

重啓或替換的世衞組織將是什麼樣子也不清楚。澳大利亞總理斯科特·莫里森提議賦予世衞組織派遣專家團隊調查疾病爆發的能力，而不必事先獲得許可，這類似於武器檢查員的運作方式。這個想法，或者與世衞組織應有能力對成員國施加制裁的相關建議——這是世界貿易組織享有的權力——無疑將是最難以實施的。即使是最支持轉型世衞組織的政府，也可能對賦予其超越他們的權力感到猶豫。

施瓦特蘭德敦促成員國謹慎推進此類改革。“在沮喪的時刻，很容易説我們需要把這一切拋棄，做一些完全不同的事情，”他説。“但這可能會付出巨大的代價，因為這也可能削弱達成共識的機會。”

其他提議的改革可能更容易實現。衞生專家們長期以來一直抱怨該機構通過成員國之間的秘密投票任命地區負責人，認為這可能使他們過於依賴選舉他們的政府。也可能有可能重新調整世衞組織的預算，使其不那麼依賴自願捐款，從而提供對未來資源的更多確定性。

然而，尋求一個改進後的世衞組織——單靠它——來拯救他們免受下一個大流行影響的國家，可能是在錯誤的地方尋找解決方案。在仍在演變的冠狀病毒危機中，美國以及其他數十個政府，事後看來本可以採取更快或更果斷的行動。

尋找替罪羊，無論是在日內瓦還是中國，都是錯失要點，前世衞組織官員、現任法國健康科學研究所研究主任的瑪麗-保爾·基尼表示。“美國政府花了多長時間才看到、理解並報告存在問題？”她問道。“中國政府在最初幾周搞砸了，”但從那時起“他們分享了大量信息，不幸的是，其他國家沒有認真對待，因為他們認為這不會影響到他們。”