宋才發教授發表：《中國共產黨推進國家治理現代化的基本內涵及法治舉措》論文_風聞

中俄資訊網編者按：堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是關係黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，並就這個重大問題做出重大決策。2020年1月1日出版的《求是》雜誌，發表習近平總書記重要文章《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化》，對此進行了深入的闡述。為了深入學習和全面貫徹黨的十九屆四中全會精神，深刻領會習近平總書記重要文章的精神實質，中共廣西壯族自治區黨委宣傳部、廣西壯族自治區社會科學界聯合會，在《廣西社會科學》雜誌2019年第11期開闢“中共治國理政研究”欄目，發表宋才發教授《中國共產黨推進國家治理現代化的基本內涵及法治舉措》論文。

資料圖：宋才發教授系中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師。

    【中國共產黨推進國家治理現代化的基本內涵及法治舉措】

    黨的領導是國家治理現代化的顯著特徵，執政的中國共產黨一直致力於提升國家治理體系和治理能力水平，並採取一系列措施推進國家治理現代化。本文探索中國共產黨推進國家治理現代化的基本內涵及法治舉措。

    一、中國共產黨推進國家治理現代化的歷史嬗變

    （一）中國法治體系是在特定背景下提出並構建的。文明國度的法治本質是依法治理，體現人類追求公平正義的基本訴求。執政的中國共產黨治國理政的基本形式是推行法治，基本目標是實現“有法可依、有法必依、執法必嚴和違法必究”。早在1935—1948年的延安時期，中國共產黨在局部執政的條件下，就以土地政策的調整為主線，形成了與新民主主義革命相適應的法規政策，用法律的形式把抗日根據地的經濟關係和經濟活動固定下來，創造性地構建了新民主主義的“經濟法制體系”，如土地法規、農林法規、税收法規、財政管理法規、金融法規、合作社法規和工商貿易法規，等等[1]。在1949年黨的七屆二中全會上，毛澤東莊嚴地宣佈“黨的工作重心由鄉村轉移到了城市”[2]，標誌着長期土地革命戰爭和抗日戰爭勝利結束，共產黨人開始武裝進駐城市，人民政權進入在城市合法重建的歷史階段。1949年9月27日通過的《中央人民政府組織法》，第18條規定：“政務院設政治法律委員會”，其擔負的職責和“任務是負責指導內務部、公安部、司法部、法制委員會、民族事務委員會的工作，並受主席毛澤東和總理周恩來的委託，指導與聯繫最高人民法院、最高人民檢察署和人民監察委員會” [3]。“政治法律委員會”的政治地位和權力配置，實質上就類似於1980年1月24日成立的“中央政法委員會”。按照《中央人民政府組織法》的規定，當時的“政法委是個指導機構，又是一個議事和執行機關”[4]。這段歷史經驗表明“黨管政法”工作，“實際上是通過探索性的組織機制、運作技術，在黨政關係、黨法關係和其他關係的均衡互動中實現的。”[5]然而，從中華人民共和國成立到中共十一屆三中全會之前，治理國家的主要手段不是法律，而是“中共中央文件”規定的政策，國家頒佈的法律只有《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國婚姻法》（試行），幾十年主要依賴“兩部法律治天下”。十一屆三中全會果斷地結束了以階級鬥爭為綱的“文化大革命”，社會治理和國家治理開始由“人治”走向“法治”，國家法治建設和法治發展進入新的歷史時期。黨的十五大率先提出“依法治國，建設社會主義國家”的理論。隨後經過黨的十六大、十七大的繼續發展，形成了“中國特色社會主義法律體系”。黨的十八大以來，根據國內外形勢發展的需要和法治建設存在的現實問題，中共中央做出了“全面推進依法治國”的決定。在十八屆三中全會上，中國共產黨做出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”[6]的科學表述。十八屆四中全會確定“社會主義法治國家和中國特色社會主義法治體系”，是“全面推進依法治國”的“總目標”和“總抓手”。法治體系的構建和法律規範由“文本”變為“現實”，需要經過法律實施的一系列實踐過程。其中絕大多數法律規範變為社會現實的過程，必須依賴政府的行政執法系統來完成，只有部分較為專門的法律規範，屬於抑或由司法系統來完成[7]。中國法治政府、法治社會和法治體系還處於建設階段，各種關係的調適和調整模式尚未最終定型。實事求是地説，中國政治體系、政府體系和法治體系的構建和完善，由於傳統文化、歷史背景和基本國情的不同，中國政治體系、政府體系和法治體系與西方國家有較大的差異，形成了獨具中國特色和政治優勢的黨政體制。在中國法治體系中各自獨擋一面的“五個分體系” ，是構成完整法治體系大廈的“五大支柱”。法治體系是涵蓋法律規範的規則之治，內涵不僅包括“硬法之治”，也包括“軟法之治”，還包括硬法與軟法相結合的“混合之治”。良法是善治的基礎、前提和路徑，完備的法治體系是法治國家的基本標誌，也是“全面推進依法治國”的重要基礎。

    （二）法治體系是國家治理現代化的重要依託。現代國家建設都要經歷政權與制度的構建、制度整合國家、經濟社會充分發展和國家治理現代化四個歷史發展階段，中國當下正處於“國家治理現代化”的發展階段。治國理政務必遵從國家性質的基本要求，從國情實際出發才行。中國特色社會主義道路是國家治理現代化必須遵循的基本框架。由傳統國家走向現代國家，是人類文明發展的必然選擇和必經階段，法治是推進國家治理現代化必須面對的一個重大問題。法律是治國之重器，無論是治理一個國家抑或治理一個社會，最根本的是要立規矩和守規矩。法治興則國興，法治強則國強。自改革開放以來，中國共產黨把“依法治國”確定為治國理政的基本方略，把“依法執政”確定為治國理政的基本方式，法治成為國家治理現代化的重要依託。國家法治體系是國家治理體系的骨幹工程，“法治體系建設”是“全面推進依法治國，建設社會主義法治國家”的總抓手。中國共產黨要保證國家統一、政令統一和市場統一，必須秉持公平公正這根法律準繩，用好用足社會主義法治這個法治保障。“在法律面前人人平等”不是一句標語口號，任何人都沒有超越憲法和法律的特權，絕對不允許任何人以任何形式以權壓法、徇私枉法和以言代法。“依法治國”和“以德治國”相結合，是當下中國法治的鮮明特點。重視發揮道德對人的教化作用，促使道德體系同社會主義法律規範相銜接、相促進，使社會主義法治成為良法善治，有利於實現法治和德治“兩手抓、兩手都過硬”。在每一種法治模式當中，實質上都藴含着一種“政治邏輯”。中國建設中國特色社會主義法治體系，本質上是執政黨在政治上樹立自信、保持定力的真實體現。要建設社會主義法治體系、建設法治國家，就必須處理好政治與法治、改革與法治、依法治國和依規治黨、依法治國和以德治國的關係，不斷推進國家治理現代化進程。

    （三）黨的領導是國家治理現代化的顯著特徵。中國共產黨在建黨初期篳路藍縷、風雨兼程，歷盡磨難、初心不改、不辱使命；始終以建黨引領興國、以強黨引領強國，不遺餘力地推進中國特色社會主義進入新時代。執政黨一旦失去使命意識和責任意識，必定會走向衰落直至滅亡，蘇聯共產黨放棄理想和目標，導致亡黨亡國就是極為深刻的歷史教訓。經過長期發展，中國共產黨從初創時期的50多名黨員，發展到現在擁有9000多萬黨員，還有遍佈全國的461萬個基層黨組織，已形成了一個“包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內的嚴密組織體系”[8]。中國共產黨在引領國家和社會發展進程中，有效地發揮了政治主心骨作用，形成了具有中國特色的“中國之治”。中華人民共和國成立70多年來，中國共產黨帶領人民克服了無數艱難險阻，應對了人世遭逢的風險挑戰，創造了一大批“中國奇蹟”，如“兩彈一星”問世，三峽大壩建成、青藏鐵路修通，天宮、蛟龍、天眼、悟空、墨子、大飛機等重大科技成果相繼問世[9]。黨的領導是中國特色社會主義制度的“最大優勢”，也是實現國家法治現代化的根本和關鍵。當下“中國之治”的核心問題，是必須堅持和維護黨中央權威和集中統一領導。為此就需要以制度保證全黨在重大問題上統一意志，形成一系列維護黨中央權威和集中統一領導的政治制度和政治規矩，在新的歷史起點上發揮好“黨的領導”這個最大優勢。然而在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，時不時冒出“是黨大還是法大”這樣似是而非的論調，這是一個地地道道的“偽命題”抑或“政治陷阱”。中國的法是中國共產黨正確主張同人民意願相統一的結晶，儘管中國共產黨領導立法、執法和司法活動，在各種政治組織中發揮領導作用；但是黨始終是在憲法和法律的範圍內活動，黨和法、黨的領導和依法治國是高度一致的。全面推進“依法治國”“建設社會主義法治國家”，需要通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關依法開展工作，推進黨的領導常規化、制度化、法治化，確保全面依法治國、國家治理現代化的正確方向不動搖。國家政治制度是社會賴以存續的基本結構，中國共產黨的“政治主張”“政治認知能力”，從根本上決定了國家道路選擇和制度安排，各種利益關係的制度安排是政治制度的集中體現。每當改革遇到棘手問題的時候，總有人把問題歸咎於“黨的領導”和“政治制度”，最典型的就是把“腐敗現形”，歸咎於中國共產黨的“領導制度”和“國家體制”。這種認識問題的方式和歸咎問題的方法是極不科學的。腐敗問題不只是中國今天有，在國民黨統治時期照樣有，像美國這樣標榜為“典型民主”的國家同樣有。其實中國共產黨領導下的國家制度，就其本質而言是與腐敗水火不相容的，中國共產黨也從來不迴避腐敗問題，正在通過自身的努力消除腐敗滋生的土壤和温牀。十九大以來中國共產黨反腐敗的力度和堅持不懈的決心，就是最好地回答和證明。問題的根源出在“政治認知力”上，人們往往把領導制度和政治制度當作問題的原因，總是企圖通過“否定製度”的途徑去解決社會問題，其結局必然是南轅北轍、一敗塗地。從制度分類來説，國家制度由政治制度、經濟制度、文化制度和生態文明制度等制度體系組成，政治制度處於關鍵環節。從制度重要性的程度來説，國家制度由其根本制度、基本制度、重要制度和具體制度組成。改革最主要的任務和目標，是改革那些與經濟社會發展不相適應的具體制度，社會主義根本制度經過實踐檢驗是正確的，不能隨便改、更不能亂改。任何國家一旦在根本制度、政治制度上發生混亂，那麼，涉及國家和公民的一切權力和權利都將無從談起，隨之會引起經濟權力、軍事權力和意識形態權力的潰敗，必然導致這個國家政治權力的終結和社會的人亡政息。正確地處理好執政黨和法治的關係，是推進國家治理現代化的核心問題。

    （四）中國新型政黨制度創新的基本經驗。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是從中國土壤裏土生土長起來的。2018年3月習近平把它稱之為“中國新型政黨制度”[10]。中國新型政黨制度所進行的理論創造，取得了令人矚目的重大理論成就，向世界提供了可供效仿的鮮活經驗。這個巨大的理論貢獻，主要體現為黨的理論創新、實踐創新和機制創新，“政黨制度運行機制成為政黨在執政或參政過程中體現出來的一般規律和行為規範”[11]。新型政黨制度運行的重要規則是民主集中制。在“民主集中制原則”當中，“民主原則”表現為在中國共產黨領導下與參政黨的廣泛協商討論；“集中原則”體現中國共產黨具有最後決定權；“建設原則”是新型政黨制度運行機制中一個重要原則，即通常所説的“重在建設”。中國新型政黨制度建設的主要成就，藴藏着新型政黨制度建設的基本經驗：（1）中國共產黨引領“新型政黨制度”的發展方向；（2）八個民主黨派共同推動新型政黨制度優勢的發揮；（3）建設成熟定型的政黨制度，既不能簡單地套用“馬克思主義經典作家的模板”，也不能簡單地延續“中國歷史文化的母版”，只能堅持中國新型政黨制度的特色；（4）堅持和完善新型政黨制度“中國智慧”是必不可少的[12]。中國共產黨執政70年來，把推進中國特色社會主義制度建設同執政黨制度建設結合起來，促進了社會主義事業的發展進步，使黨成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。中國共產黨把馬克思主義建黨理論與中國時代特徵、社會主義建設實踐相結合，以強烈的責任擔當精神豐富和發展了馬克思主義的建黨學説，形成了特色鮮明的關於黨的建設新理論新思想和新戰略。一條路線就是一條航行的通道，一個綱領就是豎起的一面旗幟。必須始終如一地堅持黨的領導地位不動搖，堅持中國特色社會主義道路不動搖；始終如一地把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點；必須始終如一地為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，這是中國共產黨對執政經驗的基本總結。為了保持黨的旺盛的生命活力，黨在中國特色社會主義新時代，需要繼續深化幹部人事制度改革，形成一套比較規範、比較系統的幹部人事制度，把密切聯繫羣眾作為作風建設的核心問題；需要增強憂患意識、防範風險意識，全面從嚴治黨、反對腐敗、嚴防權力侵蝕，協同推進社會革命和黨的自我革命[13]。

資料圖：宋才發教授在廣西邊境地區調研，召開黨政軍有關方面負責人座談會

    二、中國共產黨推進國家治理現代化的基本內涵

    （一）國家治理現代化是社會主義現代化的重要構件。現代化是一個國家在歷史變遷過程中，經歷過的經濟、政治、文化和生態等領域的重大變革。現代化又是人類文明發展與進步的標誌，是自20世紀以來世界各國共同關注的重要話題。中國作為後發國家在追求現代化的道路上，只有把現代化的一般理論與本國實際相結合，才能夠形成具有自身特色的、體現自身特點的現代化道路。社會治理過程離不開現代化，社會治理現代化推動和構成國家治理現代化。習近平在十九屆四中全會上指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”[14]國家治理體系的支柱，主要是國家運行權力制約和監督體系、黨政關係體系、司法體系、反腐敗機制、政府處理和社會處理以及其他重大領域的治理機制，國家治理體系是一系列國家制度的集成和總和。在20世紀中期前後，中國共產黨就逐步形成了“工業、農業、國防和科學技術的現代化”理念。周恩來在1964年第三屆全國人民代表大會第一次會議上作的《政府工作報告》中，正式把“四化”表述為“全面實現農業、工業、國防和科學技術的現代化”[15]。2013年11月黨的十八屆三中全會又提出“治理體系和治理能力現代化”，應當把它理解並定義為“國家治理現代化”。要實現“國家治理現代化”的目標，需要建立健全一套完整、合法、有效的國家治理體系，形成一套比過去“更加成熟、更加定型”的制度體系。國家治理現代化既是人類政治文明發展的標誌，也是人類文明發展的動力，更是對中國過去“四個現代化”的質的提升。只有“國家治理現代化”才能與“四個現代化”相匹配，構成完整的社會主義現代化的“第五個現代化”。原來的“四個現代化”主要是從生產力和物質基礎的層面探索現代化的“硬實力”，第五個現代化突出強調了現代化的“軟實力”，國家治理現代化是當下“最大公約數”。“經國序民，正其制度” 。中國過去百來年社會起伏跌宕，近40多年來經濟快速發展，無一不與國家治理現代化息息相關。

    （二）中國共產黨致力於提升國家治理體系和治理能力水平。中國共產黨是中國人民和各民主黨派認定的執政黨，是中國最高的政治領導力量。中國共產黨是國家治理現代化的組織者和領導者，是中國特色社會主義國家治理方案和治理政策的制定者，也是中國特色社會主義國家治理價值目標的引領者，對國家治理現代化目標的實現擔負着重大的責任使命。習近平在十九大上提出要打造共建共治共享的社會治理格局，到本世紀中葉的時候，“在基本實現現代化的基礎上，再奮鬥十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。到那時，我國物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明將全面提升，實現國家治理體系和治理能力現代化，成為綜合國力和國際影響力領先的國家”[16]。中國國家治理體系和治理能力總體上是先進的，基本上能夠適應國情和社會發展的需要。這種具有政治優勢的國家制度和國家治理體系，是改革開放40多年來創造“中國奇蹟”“中國之治”的制度密碼[17]。“中國之治”的本質就是“制度之治”，包括具有完備的制度體系，以及確保制度體系得到有效實施的“實施機制”兩個方面。“制度之治”囊括了理論界通常所説的“規則化”和“規範化”要求，兩者完整的統合於國家治理體系現代化的目標之中。“規則化”應對的是國家治理體系，即是説國家治理的一切方面，都必須是有規可依、有章可循的。僅有治理體系是不夠的，規則化提供了國家治理的基本框架體系，所有制度只有按照預期的設計進行運作才行[18]。實現新時代國家治理現代化的關鍵在於進一步完善制度體系，不斷革除體制機制弊端、創新社會治理體制機制。十九屆四中全會致力於打造更加科學合理的治理體系，推動制度優勢轉化為治理效能優勢。國家治理體系原本就是一個有機統一的制度系統，從政府治理到社會治理、從中央到地方基層各個層級、各種制度安排，作為一個統一整體是密不可分的。依靠法治確立制度安排是建設中國特色社會主義的經驗總結。國家治理體系和治理能力是一個問題的兩個方面，構成相輔相成、缺一不可的有機整體。治理能力服務於國家治理體系，治理能力現代化建設和治理能力優化，有利於克服全面深化改革過程中遇到的各種阻力，增強改革的系統性、整體性和完整性，朝着全面深化改革總目標聚焦發力。治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。在國家治理體系和治理能力二者孰輕孰重的問題上，國家治理能力顯得更為重要和關鍵，因為它事關國家治理現代化的政治認知能力問題。“政治認知能力”是衡量國家治理能力的前提性指標。一個國家執政黨對於政治道路的認知，基本上就決定了這個國家對政治制度的選擇，然後才有與國家制度相適應的國家治理能力。

    （三）國家治理現代化是成熟定型制度體系的標準。習近平在對十九屆四中全會決定做出説明時指出，在新中國成立不久的1957年，中華人民共和國主席毛澤東就高瞻遠矚地指出：“我國的社會主義制度還剛剛建立，還沒有完全建成，還不完全鞏固。”[19]在中國共產黨和中華人民共和國的歷史上，十一屆三中全會具有劃時代意義，因為它開啓了“改革開放”和“社會主義現代化建設”的歷史新時期。黨和國家第二代領導核心鄧小平指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[20] 1992年鄧小平又在南巡講話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[21]自十八大以來，“國家制度體系建設”和“國家治理能力建設”，擺到了中國共產黨和國家各項工作的突出位置。十九屆四中全會制定了實現國家治理法治化的“行動計劃”和“目標任務書”，強調要用“各方面制度更加成熟更加定型”的方式，確保國家大政方針和未來發展方向的穩定性。國家治理體系和治理能力現代化目標的實現需要分三步進行：第一步是到2021年中國共產黨成立100週年的時候，國家制度和國家治理體系基本成熟和基本定型；第二步是到2035年的時候，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；第三步是到2049年中華人民共和國成立100週年的時候，“全面實現國家治理體系和治理能力現代化”[22]。一個國家在國際上的地位如何，無一例外都是由其綜合國力和經濟地位決定的。中國特色社會主義制度較好地把政治優勢和經濟優勢結合起來，把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，能夠“集中力量辦大事”的特點和優勢，彰顯了中國特色社會主義是“能辦大事”“辦好大事”的好制度。改革開放以來中國國民經濟快速穩健發展，創造了諸多讓世界震驚的經濟發展奇蹟。譬如，2009年成為世界第二大經濟體、貨物貿易第一大國，2015年人均GDP達到8000美元，進入了中上等收入國家行列。與此相適應，國家各項社會事業也獲得了全面發展，國際地位和國際影響力也大幅度提升[23]。2019年9月24日習近平在十九屆中央政治局第17次集體學習時指出，正是由於中國製度能夠集中力量辦大事，中國才成功地應對一系列重大風險挑戰並克服無數艱難險阻，既保障了人民利益、激發了人民的創造力，又維護了社會和諧穩定和國家的長治久安。中國特色社會主義制度是發揚民主、集中民意、傾聽民聲、合乎民意的制度，是富有效率、公平正義的制度。能夠集中力量辦大事的制度，必定是“以人民利益為中心”的制度，是能夠超越利益集團控制和影響的制度，治理能力現代化是成熟定型制度體系的重要標誌。能夠統一人們的意志、集中全國力量辦大事的制度體系，歷來是中國共產黨克敵制勝的法寶。世界各國在經濟全球化背景下的經濟實力競爭，説到底是國家治理能力的競爭，儘管西方國家總是企圖把經濟發展與國家治理能力分離開來。無論是在發達資本主義國家還是在發展中國家，國家治理能力強並不等於就必然對市場干預多。有效的國家治理必然給經濟發展提供更有利於發展的條件，也必然給民眾生活提供更加寬鬆的環境。對於像中國這樣具有傳統習慣的國家來説，提升國家治理能力水平就顯得更為重要和迫切。當美國這個世界上頭號霸權國家，肆無忌憚的單方發動對中國貿易戰的關鍵時刻，中國能否在“貿易戰持續下去”的惡劣環境中挺住，能否始終保持經濟健康穩健發展、社會和諧有序，在極大的程度上取決於中國共產黨的執政能力和國家的治理能力。

資料圖：宋才發教授在廣西邊境地區調研

    三、中國共產黨推進國家治理現代化的法治舉措

    （一）構建和完善黨內法規體系。中國共產黨的領導地位是由憲法確認的，法治是中國共產黨領導和執掌國家政權的基本方式，意味着中國共產黨必須依照憲法和法律規定治黨治國治軍，依法管理國家、治理社會、治理經濟和文化事業，這是中國共產黨治國理政的指導原則和策略方針。處在中國特色社會主義新時代，中國共產黨的領導方式已經不再是直接以黨的命令方式來指揮國家機構，也不是用黨的組織機構來替代國家機構，而是通過一系列組織方式與制度運作來實現的。法治、政治和制度被稱之為人類政治文明的三大要素，三者之間既具有各自相對的獨立性，又具有彼此互動的統一性，它們內在的運行邏輯具有天然的一體性。在這裏“法治”強調位階秩序，“政治”強調權力支配性，“制度”則強調執行的生命力。中國共產黨通過制度運作來突顯“制度優勢”，不僅可以依賴制度本身的內在慣性發揮作用，也可以利用和藉助外在的政治制度安排和法制安排，甚至還可以利用這三者的結構性融合來實現。衡量一個制度抑或制度運作方式是否科學，概不由外人説了算，要看它是否符合國情實際，是否真正管用。治國必先治黨、治黨務必從嚴、從嚴必依法度。在中國特色社會主義新時代，既要求中國共產黨依據憲法和法律治國理政，更需要中國共產黨依據黨內法規管黨治黨，把嚴明的組織紀律和法律責任挺在前面。十七屆四中全會通過的《中共中央關於加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，提出要“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，推進黨的建設科學化、制度化、規範化。”[24] 黨的十八屆四中全會通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要“形成完善的黨內法規體系”[25]。黨內法規體系是指黨的中央機關、中央各部委機關以及各省委黨委頒佈的、全部現行的黨內法規規範，是以黨章為主體、包括黨章在內的各個不同的法規部門，分類組合而成的具有內在一致性的統一體。黨內法規不僅具有法律屬性，而且具有鮮明的黨性和政治屬性；依法治理是中國共產黨治國理政和做好一切工作最基本、最主要、常態化的方式；黨內法規的內容包括綜合性法規、黨的思想建設法規、黨的組織人事建設方面的法規、黨的作風建設方面的法規、黨的反腐倡廉方面的法規、黨的民主集中制建設方面的法規、黨的軍事方面的黨內法規；黨內法規體系建設的基本路徑，是加強黨內法規的頂層設計和體系規劃、做好黨內法規的廢改立工作、適時開展黨內法規的動態清理、以及注重黨內法規與國家法律法規的有效銜接；建成完備黨內法規體系的基本標準，是必須具備內容完備性、結構科學性、形式規範性和價值公正性。十九屆四中全會前修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》，聚焦黨內法規制度建設的薄弱環節，通過構建系統完備、科學規範、運行有效的黨內法規制度體系，從制度層面強弱項、補短板，創新制度安排、強化制度保障，提升了制度體系的規範性和科學化水平。該條例作為中國共產黨黨內的“立法法”，為中國共產黨黨內法規制定提供了根本遵循。十九屆四中全會前新制定和修訂的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》和《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案審查規定》，從國家治理的實際情況出發，堅持實踐導向和問題導向，抓住了提高黨內法規執行力的關鍵問題，有效地解決了從嚴治黨、依法依規治黨的制度保障問題。

    （二）構建和完善行政執法體系。完善國家行政體制和行政執法體系，是上層建築適應經濟基礎的客觀要求，是構建依法行政、職責明確的政府治理體系的重要體現。國家治理體系和治理能力是一個國家制度及其執行力的集中體現，只有通過全面深化體制改革提升制度執行能力，才有條件完成國家治理現代化的任務。在過去相當長的時期內，法律目標的傳遞往往出現偏差，執法機構受到其他機構不應有的擠壓，執法人員的執法行為受到各種因素的制約。這些問題通常不是司法機構和執法機構本身能夠解決的，必須通過黨政體制改革、協調和推動才行。黨政體制的軸心是黨的領導，黨的領導主要體現為政治、思想和組織領導，即通過堅持黨的領導方式和途徑，把黨的組織、制度和價值輸入國家制度體系，再通過行政執法體系決定國家的方向、形構和命脈。中國共產黨是國家政治體系的統領者，更是推進國家治理現代化的最高政治力量，在黨政領導體制結構中，司法和執法部門需要接受黨政雙重領導。十八屆四中全會提出加大行政體制機制改革的力度，深入推進依法行政、加快建設職能科學、公開公正、守法誠信、廉潔高效的法治政府的任務。十九屆三中全會決定指出：“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革” [26]。深化機構改革作為“全面深化改革”的重要內容，對國家各個領域改革都發揮了支撐和保障作用。黨和國家機構改革的一個突出而顯著的特點，就是始終貫穿“堅持和加強黨的領導”這個原則，堅持黨的領導是社會主義改革的本質特徵。中國共產黨為國家政治體制、行政體制改革把關定向，在該改什麼、不該改什麼、怎麼改的問題上，有原則、有主張、有定力。中國奇蹟是通過中國人民勤奮努力幹出來的，法治的作用就在於給社會提供足夠的“確定性”和“可預期性”。安全是人的能力發展和社會發展的基礎，安全離不開國家法治作保障。從本質上看，確定性和可預期性就是國家以法治保障公民的人身、財產諸方面的安全。始終以符合和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標和根本尺度，確保全面改革開放和國家治理現代化的正確方向。依法治國、依法執政和依法行政三者缺一不可，必須注重改革與法治相統一、相協調，在法治的前提下推進改革、在改革中完善法治，促使改革和法治相輔相成、相互促進。譬如，《中國共產黨章程》規定了“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”的原則，以保證黨內法規體現憲法和法律的要求，促使黨內法規與國家法律的銜接與協調，因而黨內法規體系與國家法律體系具有內在的統一性。超出黨內法規效力範圍的新規制定，要在處理好與相關法律規範“立改廢”關係的同時，通過立法程序把行之有效的黨內新規上升為國家的法律法規。十九屆四中全會在強調堅持和完善黨的領導制度體系的同時，要求進一步改進黨的領導方式和執政方式，提高中國共產黨科學執政、民主執政和依法執政的水平。又譬如，行政決策是政府為完成行政任務而制定的行動方案，重大行政決策是政府必須向人民代表大會及其常委會報告的事項，這既是中國共產黨對政府重大行政決策事項的制度安排，也是中國共產黨對政府信息公開規定的監督程序。2008年開始實施的《政府信息公開條例》，對於推動政府向社會公眾公開行政執法信息、完善行政執法體系，回應人民羣眾的利益訴求發揮了重要作用。依據政府信息公開制度規定所公開的內容，都是政府所持有和具體保管的信息，公開的目的是為了滿足公眾對政府信息尤其是對政府機構和執法人員秉公執法方面信息的知情權。然而該條例實施不到10年便在黨的領導下啓動了修訂程序，表明中國共產黨和人民政府從實際出發不迴避矛盾，勇於自我革命、自我革新和自我完善，這是中國共產黨區別於其他政黨組織最鮮明的品格[27]。中國共產黨和人民政府依法執政、依法行政是人民福祉的最終體現，國家各級行政機關必須將其行政納入法治範疇，用健全的法律制度嚴實地管住“不受約束的權力”，嚴格依據法律規定行使行政權力，確保政府的一切行政工作依靠人民、服務人民。

資料圖：宋才發教授在廣西邊境地區調研

    （三）構建和完善法治監督體系。對權力進行制約監督是一個極為複雜的系統工程，完善對中國共產黨權力運行監督制約機制，健全法治監督體系屬於重大的制度設計。為此《中國共產黨黨內監督條例》第37條規定：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。”[28]這是中國共產黨推動自我監督和外部監督相結合，深化全面從嚴治黨的重要制度安排。在這個監督體系中，司法機關對黨政機關及公職人員實施監督，是國家權力監督體系中最重要的監督力量，支持和保障司法機關依法監督，是各級黨委發揮領導核心作用的題中應有之義。改革開放40多年來，國家建立起了司法和行政立體化的治理體系，尤其是多元化糾紛解決機制的建立，為社會成員相互之間的爭端提供了基本的制度渠道，為以安全穩定為核心的社會管理提供了基本安全[29]。但是有些地方政府和國家機關單位，習慣於以各種方式干預司法活動，擾亂正常的行政執法和司法程序，少數地方高官甚至以權壓法、徇私枉法，不斷製造駭人聽聞的金錢案、關係案。只有牢牢牽住嚴格執法和公正司法這個“牛鼻子”，在限制和規範權力上“出重拳、下硬功”，才能保障人民的權利、增進人民的福祉。推進國家治理現代化不僅仰賴於社會主義法治的有效實施，而且依賴嚴密的法治監督體系發揮監督作用，做到有權必有責、失職要問責，用權受監督、違法必追究，真正把“權力關進制度的籠子裏”，確保人民賦予的權力始終為人民謀利益。針對執法機構和執法人員的惰性，必須通過較為嚴格的職責考核和業績考核方式，達到敦促、激勵和懲罰的目的，考核構成了司法和執法系統內部，識別和評價工作業績的主要監督方式。針對社會上仍然存在的監督缺失和監督不力的現象，十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出要“加強對法律實施的監督。保證行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障，堅決排除對執法司法活動的干預。拓展公益訴訟案件範圍。加大對嚴重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度，嚴格刑事責任追究。”[30]人們經常談論的“黨權與國權”，實質就是“黨的領導權”和“國家權力”兩種權力。從兩種權力的性質上看，黨的領導權屬於執政黨的權力範疇，不屬於國家權力的範疇。但是憲法賦予執政黨對國家的領導權是相當廣泛的，囊括了國家權力機關、行政機關、司法機關、軍隊等一切單位和部門，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[31]任何國家任何機關、社會部門和羣眾團體，都必須自覺接受和無條件服從黨的領導。國家權力存在“私權力”和“公權力”兩種不同性質的權力，在國家行政活動中，就有公權力行政與私經濟行政之分，如國家對國有財產的權力、國家在混合制經濟中的控股權等，都是國家基於私法的地位而產生的權力[32]。從“嚴密的法治監督體系”角度看，為防止國家公權力的異化與腐敗，必須義無返顧地對國家公權力予以制約與監督，實質上就是對那些行使公權力的國家組織機構以及手中握有權力的人員進行監督。在未來的法治監督實踐中，國家“法律監督委員會”的主要功能有兩點：一是在國家權力機構中對立法權形成制約監督；二是承接全國人大常委會對“一府兩院”（包括國家監察委員會）的監督，實現監督權的一體化和監督法律實施的功能。必須加強民主監督、行政監督、司法監督、黨內監督、人大監督、社會監督和輿論監督等制度建設，包括對行使監督權的監督者的監督，防止在法治監督和反腐敗領域再度出現“燈下黑”的現象，增強法治監督的合力和法治監督的實效，形成科學有效的權力運行制約體系和監督體系。在國家權力運行的一些關鍵部位和關鍵環節，法治監督必須實施嚴厲執紀問責制度，從監督制度層面構建系統的監督體系。

    （四）發揮黨在國家治理現代化中的統籌協調作用。國家治理現代化是一項涉及黨和國家多主體、多領域的系統工程，需要各相關主體在黨的集中統一領導下，各司其職、各負其責，相互配合、協同推進，確保國家治理現代化在正確方向的指引下形成治理合力[33]。如果不發揮好黨的統籌協調作用，就無法形成“最大公約數”的羣策羣力，必然導致議而不決抑或決而不行的混亂局面。國家治理現代化道路是中國歷史發展的必然選擇，依據十九大提出的“兩步走”戰略構想，到2035年基本實現社會主義現代化。與此相適應，十九屆四中全會提出到2035年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”[34]。這其中就有一個必須如期實現的目標，即“人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。”[35]中國共產黨的集中統一領導是協調各方關係，致力於推進國家治理現代化的核心力量。人民立場是中國共產黨的根本政治立場，人民羣眾是黨的力量源泉，黨一旦失去人民的擁護和支持，無異於失去了黨執政的根基。中國共產黨的權威性事關人心向背，事關國家和民族的興衰成敗。維護黨中央的權威、加強黨的集中統一領導，是確保中央政令暢通和規範黨內政治生活的需要。必須始終堅持問政於民、問需於民、問計於民，尊重人民羣眾的首創精神，密切保持黨同人民羣眾的血肉聯繫。“打鐵還須本身硬”，有黨員幹部的好形象才會有黨的好形象，黨員幹部在人們的心目中有威信，中國共產黨在人們的心目中才能威望高。一個實際行動，往往勝過一打綱領。要在新時期發揮黨在國家治理現代化中的統籌協調作用，就必須把中國共產黨自身治理好、建設好，通過對黨員幹部從嚴管理增強黨的權威性。黨的全面領導不是抽象空洞的，它體現在國家政權機構、領導體制機制設計和制度安排之中。必須把黨的領導落實到國家治理各領域、各方面和各環節當中去。黨對國家治理現代化的統籌協調功能，主要體現在如下幾個方面：（1）國家機關上下層次之間的縱向協調；（2）國家各職能部門之間的橫向協調；（3）對國家治理和社會治理中重點難點問題的綜合協調；（4）發揮黨總攬全局、協調各方的核心領導作用。黨內法規與國家法律之間具有制度建設的銜接性，功能發揮的互補性以及價值取向的一致性。但是，也存在規範對象和要求標準不同的差異性。因而強調堅持黨的領導和發揮黨的統籌協調作用，並不意味着中國共產黨可以對國家機關和公共事務直接干預。黨對國家治理現代化統籌協調的途徑和目的，是要通過全面深化黨政領導制度改革和機構改革，優化配置部門機構、明確各部門治理責任，構建協同治理的長效機制，防止和消除體制內耗現象，優化和提高各類國家機關的工作效率。黨和國家機構職能體系是中國共產黨治國理政的載體，必須高度重視政府機構改革、行政執法體系改革與國家制度建設相配套，把黨的領導制度體系建設與深化國家機構改革有機結合起來，確保中國共產黨始終是總攬全局、協調各方的重要依託[36]。

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    ①中國法治體系的“五個分體系”是指：完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內法規體系。

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