競爭還是“栽培”？當代中國政治精英的晉升邏輯 | 文化縱橫_風聞

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《文化縱橫》2019年12月新刊上市

✪ 黃信豪 | 台灣師範大學

**《文化縱橫》微信：**whzh_21bcr

**【導讀】**對於中國這個超大規模的政治體而言，良善的幹部培養與選拔機制是國家治理體系的重要組成部分。本文認為，當代中國幹部選拔體系具有“績效導向”的規範基礎，但也具有較強的“栽培”性質。後備幹部制度和幹部交流制度具有典型的“栽培”意味。在年齡限制以及時間壓力之下，幹部考核、績效管理與晉升機制可能會對施政規劃產生影響，同時也可能會影響幹部工作士氣。此外，幹部考核機制也對幹部創新意識與地方認同產生較大影響。面向未來，如何激勵領導幹部負責任地做好長期施政規劃，如何建立更加科學的考核機制，以及如何強化領導幹部對地方的認同感，將是國家治理體系與治理能力現代化的重要課題。文章原載《文化縱橫》2015年第5期，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

▍績效對政治精英的晉升重要嗎？

一國官僚精英的選拔、晉升模式，對其政治發展方向、體制運作情況以及公共決策質量扮演決定性角色。早在20世紀初期，政治社會學者如Mosca、Pareto等人便主張存在一個穩定、有效的精英選拔與流動機制，讓精英羣體能夠持續“更新”，將是一國政體能穩定運行的關鍵。

從宏觀視角觀之，官僚精英集體特徵將反映出一國政治體制所彰顯的價值取向與文化；從微觀方面來看，個別官員的晉升機制則突顯政治體制運作的基本原則；從學理上觀之，我們期待官員的仕途發展應高度取決於個人的治理績效、表現。

當治理績效成為晉升機制的主要標準，官員在政治激勵的影響下，將有動機產出良善治理，兩者呈現良性循環；相反地，若官員政權治理的表現對其晉升機會影響甚微，那麼，官僚將沒有動力去產出良善治理，國家整體公共治理與政策質量也將日益低落。當然，官員仕途發展是一個時序跨度極長的過程，治理表現、記錄是長期累積的；而不同時空環境、不同崗位官員也有不同的“政績”評量標準。以中國為例，20世紀90年代招商引資、經濟成長率等經濟發展指標一直是衡量地方官員表現的重要標準，但近期維穩、環保等不同面向已開始受到重視；此外，專業部門（如交通、水利、農業等）的官員有其特定的績效衡量指標，但地方官員則被預期應有綜理全局的能力。

在西方國家，官員晉升機會與治理表現的關聯性在一定程度上是成立的：對民選官員來説，在定期改選下他們為贏得選舉必須讓民眾滿意其表現；在選票壓力下，他們任命各部門官員也必須考慮民眾評價。然而，在中國，這項關聯性表現得並不那麼直接。

首先，中國是一個一黨執政的國家，中央到地方各級黨政機關缺少定期更替行政權的可能。因此，黨必須在制度上提供激勵各級領導幹部、官員產出善治的機制，並隨着時空環境來不斷地更新評估標準；其次，官場不具政治問責的傳統。一般來説，除非涉案或健康不佳，否則鮮少出現官員降職或撤職的情況。這意味着政績平平的精英大多仍可確保享有原級待遇，並在原級職務直到“屆齡”；最後，近年來執政黨開始重視幹部問責，如強調幹部的“三嚴三實”、“能上能下”等。但細究其內容，可以發現相關規定並非“激勵機制”，而是按反腐倡廉原則強調幹部的個人操守、作為，以及解決問責、職務調整的“能下”問題。這些規定或許有助於規範、制止領導幹部的貪腐行為，但並不能確保官僚精英產出良善治理。

▍競爭還是“栽培”：中國政治精英的晉升邏輯

從集體來看，官僚精英是社會階層中的一個集合體；從個體來看，仕途發展是個人在政治階層中一系列晉升/未晉升的集合，社會流動的理論範式或許可以作為理解中國幹部晉升機制的起點。當然，現實的流動型態不會全然屬於這兩者中的一個，但帶入這兩項流動範式對理解中國官僚精英的政治激勵來源相當有幫助。

從學理上來看，社會流動有“贊助式流動”（sponsored mobility）與“競爭式流動”（contest mobility）這兩種典型。 贊助式流動認為個人職業生涯的發展取決於早期挑選：既有精英會挑選屬意的接班者，接着對他們進行有計劃的培育。因此，在職業生涯早期被選中者，將得到贊助並進入到與未中選者截然不同的晉升管道與栽培路徑中。在這樣的選拔機制下，個別官僚的仕途發展將是連續性的，最關鍵的因素為是否得到挑選/贊助。當然，在不同社會環境裏，精英挑選的條件、因素不盡相同，但相似的是在較偏向贊助式流動的幹部選拔機制中，主要影響個人晉升機會的將會是諸如個人條件、背景與社會關係等固定、長期的穩定因素。

相比之下，競爭式流動則主張個人在不同階段、層級的晉升機會是全面開放、獨立的，且唯有前一回合的贏家才能參加下一回合的競爭。在全然開放、強調競爭的流動體系中，精英的晉升機會在各階段、層級中是彼此毫無關聯的。換句話説，對某一層級官員來説，由於他/她已是上一回合競爭的贏家，影響其未來晉升機會的將是如當前表現的實時性因素，而不是早期的表現或其他固定因素。從這個角度來看，強調地方領導人仕途發展來自其促進經濟表現影響的“晉升錦標賽”觀點，便是基於競爭式流動觀點。

除了地區間在促進經濟成長上的相互競爭，亦有其他實證研究發現，地方領導人與前任領導人在經濟表現、對中央税收貢獻等方面的對比，也影響了其仕途發展。按上述流動典型的討論，若官僚精英的晉升機會較大程度取決於個人實時性的治理績效、表現，則應較符合“競爭式流動”型態；反之，若存在早期挑選的影響且其作用較大，則偏向“贊助式流動”型態。

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那麼，中國官僚精英晉升機制為何？從《黨政領導幹部選拔任用工作條例》來看，我們可以找到些許相符於“競爭性流動”的規範。如第二章的選拔任用條件，《條例》提及擔任縣處級以上領導職務幹部所需的工作經驗與時間；黨政領導幹部應當逐級提拔等。這些規範意指領導幹部應在各層級累積工作經驗、接受能力考核與測試，邏輯上應符合績效取向的政治激勵原則。然而，現有的“年齡界線”，卻隱含着另一項流動典型的邏輯——贊助式流動。

一般來説，正科級、正處級、正廳級領導崗位不再提拔的年齡分別為年滿40、50、55歲；而副部級、正部級、正（副）國級的退休年齡分別為60、65與70歲。正由於現有選拔制度中各層級存在嚴格的年齡限制，使得精英官僚選拔機制應具明確的“栽培”性質。可以預期的是，層級愈高的領導幹部通常愈需要人事穩定（即較長的任職時間），因而在相同層級中，愈年輕的幹部在晉升上愈有優勢（即通稱的官齡、部齡）。我們如何預期某領導幹部一方面年紀輕，另一方面在各層級又具有豐富領導經驗甚至治理表現、紀錄良好？從社會流動的角度來看，這兩者顯然具有邏輯上的衝突。

為解決上述的流動邏輯衝突，現有的官僚精英選拔機制在考慮績效表現之外，也存在栽培、贊助成分，從而符合工作歷練與治理績效以及年齡界線的要求。從流動觀點來看，中國官僚精英的晉升模式應是“贊助式流動”與“競爭式流動”的結合：首先，應有部分幹部得到挑選，進入到如贊助式流動主張的被栽培晉升管道中；其次，並非所有受挑選者都能得到晉升機會，他們或將被安排在重要職務歷練，累積工作經驗與接受考核；最終，只有那些通過考核者方能夠向上晉升，突顯競爭式流動的績效取向性質。近年來，亦有實證研究以中央委員為例，證實幹部晉升的“栽培”機制，分析指出在中委會中，年齡較低、具有中央跨部門或地方一把手經驗等因素可顯著增加中央委員的晉升機會。

▍政治精英的“栽培”：幹部如何脱穎而出？

（一）後備幹部制度

除了從流動觀點來認知中國幹部晉升機制的栽培性質，到目前為止，至少還有兩項相關制度可作為例證：一項是“後備幹部制度”。後備幹部隊伍建設最早可追溯至1980年初期鄧小平對幹部制度的期待。經過30餘年的發展，當前後備幹部的選拔標準與數量也較早期更為清晰。如《2009～2020年全國黨政領導班子後備幹部隊伍建設規劃》明確指出，中組部應重點掌握1000名左右的省部級黨政領導班子後備人選，其中近期可進領導班子的後備人選300名左右，黨政正職後備人選100名左右（所有省部級後備幹部皆是現任的地廳級官員）。

在後備幹部制度中，與“屆齡退休”最為相關的是各層級明確的年齡要求。以省部級為例，中組部歷年的文件指出，後備幹部應以45至50歲的幹部為主體，並抓緊配置45歲以下的後備幹部（如部委要有1至2名，省市區要有3至5名等）。而《規劃》也特別着重後備幹部的培養：如文中提及後備幹部應到中心城市、黨政重要部門、大型國有企業等主要領導崗位鍛鍊考驗；到艱苦的地方和完成急、難、險、重任務中鍛鍊考驗等；基層工作經驗的重要性等等。一般來説，對後備幹部的栽培、鍛鍊分為兩種型態。

**第一，**不同分口乾部有其特定的工作鍛鍊內容，如經濟類、政法類、黨羣類等，因而具有特定的職務安排；**第二，**除了專業分口外，後備幹部也被期待應培養綜理全局、多方面的治理能力，因此崗位輪換、安排分管常務工作，以及到不同單位、地區任、掛職也是常見安排方式。

（二）幹部交流制度

另一項是“幹部交流制度”。在1990年出台的《中共中央關於實行黨和國家機關領導幹部交流制度的決定》，提到幹部交流制度的目的是為了提高幹部素質、豐富經驗與提高領導水平，以及避免地域主義、排斥外來幹部的傾向。在後續的修正中（見《黨政領導幹部選拔任用工作條例》），交流制度更明確界定交流的層級（如縣級以上）、範疇（如推進地區之間、部門之間、地方與部門之間、黨政機關與國有事業單位及其他社會組織之間的幹部交流）。

▍幹部晉升體系的治理影響

不論是後備幹部制度或交流制度，皆顯示“職務安排”已成為黨培育、考核各級官員，併為其累積工作經驗的重要方式。這突顯年齡界線對幹部晉升機制的影響：由於時間壓力，且高層級領導幹部通常需要較穩定的任職時間，因而各項職務安排已成為黨在時間有限情況下考核領導幹部能力並累積幹部工作經驗的手段。那麼，這可能對公共治理質量帶來哪些影響？本文將從幹部心理、晉升機制中的“栽培”性質以及考核機制等方面進行討論。

**第一，幹部有可能將追求短期、可見之績效，而無意對施政進行長期規劃。**如前所述，在各層級年齡限制的時間壓力下，黨大多透過“職務安排”措施來累積幹部工作經驗並考核其能力。儘管官方規定除某些特殊情況，幹部“應當滿一個任期”（即五年），但領導幹部在每個層級歷練的時間其實相當有限。正省部級以下領導人（後備幹部），往往在黨的安排下透過掛職鍛鍊快速累積資歷；即使黨對省部級官員通常有較長的任職時間要求（有時甚至需要任滿兩個十年的任期），但也常常透過多省、多部門安排來鍛鍊幹部工作能力。在這樣的情況下，幹部往往無法對施政進行長期規劃，而是追求短期、可見建設與績效，這不利於各地區、各專責業務部門長久發展。

**第二，“重視政績”可能影響幹部工作士氣。**在當前中國幹部任命制度中我們可以發現重視“政績”的相關規範，研究亦證實仕途發展與地方領導表現（如促進經濟發展）的關聯性。然而，這種關聯性可能來自贊助、栽培的背後主導。舉例來説，若某一官員得到上級偏愛，則他很可能被安排到經濟發展程度較高地區、業績良好企業任職，為被栽培人選“出政績”，累積晉升條件。近期的研究也證實，若地方幹部第一個領導職務便被安排到經濟發展程度較高的省份任職，則有較大的機會隨即向上晉升。正因為年齡限制帶來的時間壓力，在無法顧及所有幹部具有相同任職時間區段的情況下，“重視政績”的情況難以避免；而當“重視政績”的情況嚴重時，其也將打擊第一線領導幹部之工作士氣。

**第三，考核機制可能使幹部缺乏創新、墨守成規與重視關係建立。**如先前所提及，“掛職鍛鍊”已經成為黨累積幹部工作經驗、考核能力的重要方式。一般來説，掛職通常分為兩大類：一類是下掛，即國家機關的處長級以上幹部到地方政府掛職；另一類是上掛，即地方縣長或處長級以上幹部到國家機關掛職（另也有支持偏遠地區的掛職）。從此來看，掛職鍛鍊的目的是希望彌補領導幹部各方面（中央、地方）工作經驗的不足。通常在歷經掛職鍛鍊後（通常為一年，後延長為兩年），若組織鑑定、考核表現良好，掛職幹部將在返回派出單位後很快獲得提拔。由於鑑定考核標準各單位不一，負責的主要是掛職單位的“一把手”。在這樣的情況下，掛職幹部往往會多放心思迎合掛職單位、墨守成規，甚至與領導人建立關係，而非挖掘問題，勇於提出建言。

**第四，幹部對地方的認同感有限，心態較為消極。**對國家機關來説，由於所涉業務專業性較高，幹部由部門內提拔的情況或許較常見。但對地方幹部來説，為避免地方區域主義的形成，往往會預防個別領導幹部在同一地區任職過長，例如交流制度中以十年為規範。此外，如前所述，為讓領導幹部一方面符合年齡要求，另一方面擁有豐富的工作能力與資歷，跨地區的職務安排也已成為常見的手段。在這樣的情況下，當前官僚選拔機制難以培養領導幹部對地方的認同感，這不但會使得幹部不傾向投入真正有利地方的長期規劃，也會使幹部存有避免糾錯、不要出事的消極心態。

▍幹部選拔與晉升體系的未來

官僚精英選拔對一國的發展與公共治理、政策質量的重要性不言喻。從學理上看，我們期待官僚精英的晉升機會應高度取決於個人的治理績效、表現，兩者呈現良性循環。儘管從制度來看，中國領導幹部選拔具有明確的“績效取向”的制度規範，但從社會流動理論觀點來看，現有制度亦存有相當高成分的“栽培”性質：包括後備幹部制度與幹部交流制度等，這都是在各層級年齡限制下，為累積幹部工作經驗與考核其能力所發展出的制度安排。各項職務安排或許有利於執政黨在時間壓力下栽培、考核領導幹部，但晉升機制中有限的政治激勵，卻很可能對公共治理質量帶來負面影響。從幹部心理、晉升機制中的“栽培”性質以及考核機制來看，幹部將無意規劃長期施政計劃、重視政績影響工作士氣、墨守成規重視關係以及對地方認同感有限等，這都是現有制度可能帶來的後果。

可以理解的是，幹部選拔與晉升機制的完善是長期、不間斷的工作，也必須隨着時空環境與時俱進。改革開放以降，幹部選拔、退休制度以及其發展都標示其黨政制度的革新與進步。從本文的分析來看，如何激勵領導幹部進行長期施政規劃、客觀並擴大考核機制的評估來源以及強化各級領導幹部對地方的認同感等，或許是加強執政能力可能的努力方向。

**本文原載《文化縱橫》****2015年第5期，原題為《中國政治精英“栽培”制度的利與弊》，篇幅所限，內容有所編刪。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。