包剛升:政治危機何以形成：一項基於自由政體學説的理論分析_風聞

編者按

自由政體學説竟然缺少一套關於政治僵局與政治危機的理論。本文的目標是試圖在自由政體學説的理論框架內為解釋、防範和克服政治僵局與政治危機提供一種可能的理論嘗試。作者指出自由政體的核心規則有可能遭遇三種典型的政治僵局：政治共同體的解體、名義的最高統治權衝突和實質的最高統治權衝突。但自由政體並非對危機束手無策，他們克服危機的理論資源包括國家理論、制度理論、法治理論、政體防衞理論與緊急狀態理論等。編輯部特推此文，以饗讀者。

作者簡介

包剛升，復旦大學國際關係與公共事務學院，副教授。

研究方向：比較政治、民主轉型、新政治經濟學、中國改革與轉型

儘管自由民主政體有時會遭遇政治僵局與政治危機，但出乎意料的是，自由政體學説竟然缺少一套關於政治僵局與政治危機的理論。自由政體學説把自由協商和多數決定作為核心的政治決策規則，但這種規則有可能遭遇三種典型的政治僵局：政治共同體的解體、名義的最高統治權衝突和實質的最高統治權衝突。如果一個陷入政治僵局的自由政體同時還需要應對經濟危機、政治叛亂或外部戰爭等政治壓力時，就可能出現整體性的政治危機或政體危機。然而，實際上，自由政體學説擁有防範和克服政治危機的豐富理論資源，包括國家理論、制度理論、法治理論、政體防衞理論與緊急狀態理論等。藉助這些理論資源，自由政體應該有能力來預防、克服可能的政治僵局與政治危機。

“政治僵局”（political deadlock）在自由主義政治理論中幾乎被忽視，這一現象是出人意料的。儘管政治僵局並不常見，但政治僵局一旦出現便構成了考驗現有政體和政治運作的關鍵時刻。如何處置政治僵局和由此引發的政治危機，以及能否為此提供解決方案，將在很大程度上決定下一個政治均衡點。所以，自由主義作為一種意識形態和政體學説，倘若不能在理論上為處置政治僵局與政治危機提供一個有效的理論框架，無疑是一種缺憾。本文作者認為，缺少一種關於政治僵局與政治危機的理論構成了自由政體學説的軟肋。當政治僵局與政治危機到來時，如果自由主義政治理論無法提供一種有效的詮釋框架和解決方案，就不得不把政治僵局與政治危機的理論處置權拱手讓給了秉承其他理論的思想家−比如像卡爾·施米特這樣通常被視為反自由主義的公法學家。

克林頓·羅斯特（Clinton Rossiter）假設，曾經領導美國內戰的亞伯拉罕·林肯如果身處第二次世界大戰時期，他很可能會問：“一個民主國家是否能夠打贏一場總體戰爭，並且在戰爭之後仍然是一個民主國家？”類似地，我們則可以這樣可以追問：“一個自由民主政體能否克服一次政治僵局或一場政治危機，並且在解決政治僵局或政治危機之後仍然是一個自由民主政體？”本文的目標是試圖在自由政體學説的理論框架內為解釋、防範和克服政治僵局與政治危機提供一種可能的理論嘗試。

一、政治危機理論的缺失

自啓蒙運動以來，自由主義逐漸成為西方社會的主流理論。本文從兩個視角來理解自由主義：一是把自由主義作為一種意識形態主張，二是把自由主義作為一種政體學説−這裏的自由政體，也等同於一般意義上的自由民主政體。意識形態意義上的自由主義，強調的是自由主義的價值理念與政治原則，並主張在制度和政策上落實這些理念與原則；政體學説意義上的自由主義主張按照特定的政治原則來構建一種“政體”（political regime），其目標是實踐自由主義的價值理念。綜合來看，作為一種政治理論，自由主義認為，一個社會或政治共同體是由自利且理性的個人構成的，國家的目的在於保障公民個體的自由與權利，統治應該基於被治者的同意，個人通過政治參與、經由自由協商與多數決定規則來確定如何行使政治權力以及如何制定公共政策，以實現基於個人權利與利益基礎上的共同體福祉。扼要地説，自由主義作為一種政體學説包含了如下主要元素。

第一，作為起點的個人主義。自由主義以個人為本位而非以羣體為本位，認為個人的自由與權利具有優先性，羣體的主要價值也在於捍衞個人自由及改善個人的福利狀況。同時，自由主義把個人視為自利而理性的行為者，個人也是其自身利益的最好判斷者，國家或羣體無權亦不應隨意干涉個人的行為與選擇。在集體主義者看來，個人主義當然具有某種負面色彩，但弗里德里希·馮·哈耶克認為，只有依據個人主義原則構建的社會才是合理的。他這樣説：“真個人主義首先是一種社會理論，亦即一種旨在理解各種決定着人類社會生活的力量的努力；其次，它才是一套從這種社會觀念中衍生出來的政治準則。”

第二，消極國家觀。自由政體學説認為，人類組成政治社會或創立國家的目的是為了保障每個公民的生命權、自由權和財產權。因而，國家的主要角色是保護。為了實現這一目標，一方面國家要有能力提供必要的法律與秩序，另一方面政治權力本身要受制約。一般認為，自由政體下的國家觀乃是一種消極意義上的國家觀，國家的目標主要僅限於提供必要的保護。從歷史發展的次序上看，歐洲民族國家的興起要先於啓蒙運動，所以，後來以啓蒙運動為標誌的知識界潮流更多地強調通過限制國家範圍、約束國家權力來保障公民的自由與權利。這樣，憲政、法治、民主與分權制衡就成為實現這一政治目標的主要原則。

第三，多元主義國家理論。自由政體學説將國家視為一個“中立國家”，國家是一個各種多元利益主體進行政治競爭與互相博弈的舞台。政治權力的獲取與公共政策的制定，正是在這樣一個多元競爭的政治過程中完成的。國家既然是中立的，它本身並沒有任何偏向性。與其他國家理論相比，自由政體學説既不會主張國家是階級統治的工具，又不會贊同國家是政治精英基於抽象國家利益實現某種政治意志的工具，也不會認為國家本身是一個自利的政治行為者。既然國家是多元利益競爭的中立舞台，一個隨之而來的推論是國家之內沒有敵人，而只有利益與觀念各不相同的個人與利益集團。這些個人與利益集團儘管存有利益與觀念上的分殊且彼此競爭，但他們之間並非政治上的敵我關係。

第四，自由協商與多數決定作為主要的政治決策規則。自由政體學説既主張“統治應該基於被治者的同意”，又承認每個人具有不同的利益與觀念乃是很自然的事情，那麼這種條件下他們應該如何決定公共事務呢？通常，自由協商與多數決定被視為主要的政治決策規則，以此來決定一個政治共同體如何決定政治權力的獲取和公共政策的制定。政治權力的獲取是政治生活的核心問題，涉及到一個政治共同體最高統治權的歸屬問題。而公共政策的制定，也是政治生活的重要問題，涉及到一個政治共同體的施政綱領問題。與威權政體更多強調自上而下的政治決策規則不同，自由政體把自由協商和多數決定作為主要的政治決策規則。這意味着，最高統治權歸屬與公共政策制定等基本問題，在很大程度上取決於自由協商與多數決定的機制能否有效運轉。從這個意義上説，自由協商與多數決定是自由政體的基本政治規則。當然，這裏的另一個理論與制度預設是，自由政體下的多數決定不應該侵犯少數人的自由與權利。

第五，自由而繁榮的政治願景。基於上述要素，自由政體學説預期一個政治共同體能夠成為“自由而繁榮的國度”：公民享有充分的自由，政治統治基於法治原則，統治權與公共政策取決於自由協商與多數決定的政治規則，少數人的權利得到充分保護，最終這一政治共同體能夠實現自由與繁榮。這也是自由政體學説設想的國家治理的理想狀態。

正如經濟學家設想的“完全市場”（perfect market）模型——那裏擁有完全信息和零交易成本，並最終能實現資源分配效率上的帕累托最優，自由政體學説設想的是一個理想的政治市場模型−這是一個幾乎沒有政治摩擦力的世界，沒有政治上的敵我關係，沒有人與人之間不可解決的政治衝突，政治家和普通公民均能遵守遊戲規則，所有人樂意通過自由協商與多數決定來作出政治決定並使這些決定得到執行。這幾乎是一個政治上的完全市場模型。但是，經驗告訴我們，政治市場並非一個零交易成本的世界。由此，自由政體學説設想中的理想化的政治世界未必能夠實現和諧的運轉，並最終實現自由與繁榮的政治願景。

特別是，在自由政體學説下，自由協商與多數決定是解決政治權力獲取與公共政策制定的核心政治機制。這一政治機制能否解決一個共同體政治權力的有效獲取或最高統治權的歸屬問題呢？如果自由協商與多數決定不能解決這一問題，該政治共同體就有可能陷入政治僵局。政治僵局往往意味着一個政治共同體的政治權力或最高統治權處於某種程度的癱瘓狀態。此時，如果該國同時還面臨國際和國內社會的其他重大挑戰−比如，國際上的外交爭端甚至是戰爭威脅，國內社會的嚴重經濟危機或政治叛亂，這一政治共同體就有可能陷入一場整體性的政治危機，此時往往也是這一自由政體生死存亡的關頭。

對一個自由政體而言，政治僵局以及由此導致的政體危機儘管並不常見，卻是非常重要的政治時刻。首先，從經驗上看，政治僵局與政治危機是自由政體不得不面對的嚴重政治問題，一旦出現就必須要去處置。政治危機是一個自由政體日常政治之外的“非常政治”，但這種非常政治常常是一個政治共同體政治生活的一部分。其次，政治僵局與政治危機一旦出現，自由政體能否提供有效的解決方案，往往影響着現有政體的穩定性和存續性。如果現有的自由政體不能為正在面臨的政治僵局與政治危機提供有效的解決方案，人們就有可能在現有政體之外尋求替代性的解決方案。這樣，自由政體在此種危機時刻就有被人們拋棄的風險。所以，能否恰當地處置政治僵局與政治危機，也考驗着自由政體是否擁有維繫自身存續的政治手段。再次，政治僵局與政治危機的解決方案，往往還為下一個政治均衡點提供新的起點。按照“關鍵節點”（critical junctures）的分析視角，很多國家的政治演進都遵循“長期均衡−短期波動−長期均衡”的模式。在一個自由政體下，長期均衡的被打破和短期波動的到來，往往是政治僵局與政治危機引發的。這一政治僵局與政治危機被解決以後，該國政治又將進入一個新的長期均衡過程。因此，政治僵局與政治危機是一個政治共同體所面臨的關鍵節點，往往是塑造着下一個長期政治均衡的重大關頭。

儘管政治僵局與政治危機非常重要，但現有的自由政體學説卻缺少一個與此有關的理論，這容易導致理論上的無力和實踐上的困境。從邏輯上説，政治僵局與政治危機的出現，並不符合自由政體學説的理論預設−自利且理性的個人經由自由協商與多數決定的政治規則能夠達成理想的政治均衡。但政治僵局與政治危機的出現，本身就説明自由政體學説的理論預設過於理想化。實際上，自由政體學説所設想的理想化的完全政治市場模型，在真實的政治世界中並不存在。本文作者認為，缺少一種關於政治僵局與政治危機的理論構成了自由主義政治學説的軟肋。既然政治僵局與政治危機時有發生，若不能提供一整套與此有關的理論，自由主義就無法成為一個完整的政體學説。

二、從政治僵局到政體危機的邏輯

在政治實踐中，任何一種能夠存續的政體都要滿足兩個基本條件：一是能夠在最低限度上運轉起來；二是能夠實現最低限度的統治或治理。這種最低限度的統治或治理，包括提供基本的政治權威，提供基本的安全、秩序與法律，以及提供某些必需的公共品。自由政體下的國家也必須要滿足這兩個基本條件。唯有如此，這種政體下的國家才能履行國家的基本功能以及維繫這種政體本身。

如果考慮到實際的情境，從現代國家的基本功能出發，一個自由政體下國家往往被期待扮演三種類型的政治角色：第一，霍布斯國家。這是托馬斯·霍布斯意義上的利維坦。國家的功能是提供政治權威以控制衝突，提供必要的法律與秩序以防止“人與人的戰爭狀態”。從這個意義上説，國家獲得某種最低限度的權威與強制力是必需的。沒有這種最低限度的權威與強制力，國家將無法控制重大的衝突，或無法提供基本的安全與秩序。

第二，洛克國家。這是約翰·洛克意義上的國家。國家的功能是提供保護，或用洛克的話來説是保障政治社會每一成員的“生命權、自由權與財產權”。為了實現這種保護，政治權力本身需要受到制約，需要遵循某種程度上的憲法規則、法治與分權的原則。對洛克意義上的國家來説，法律往往扮演着更為重要的角色，它不僅是約束公民個體的基本規則，而且是約束政治權力與政府行為的基本規則。

第三，凱恩斯國家。這是約翰·梅納德·凱恩斯意義上的國家。這種類型的國家被期待實現更為寬泛的政治經濟目標，包括了促進經濟增長、維持經濟穩定與實現充分就業等。從廣義上説，我們可以把不同類型的干預型國家、“發展型國家”（developmental state）、福利國家等都視為凱恩斯國家的某種類似物或變形，即國家需要通過更多政府幹預來實現更加多樣化的政治經濟目標。

霍布斯國家是任何國家都需要扮演的角色，否則這個社會就陷入某種程度的內戰狀態。洛克國家則是自由政體下的國家必須扮演的角色，為公民自由與權利提供確定的保障是自由國家的獨特特徵。此外，考慮到20世紀以降，發達工業社會的日益複雜化對國家功能的新要求，以及廣大發展中國家在全球體系中主動尋求某種“有規劃的發展”的新期待，現代國家還被普遍賦予了某種干預者的角色−自由政體下的國家實際上也不例外。這一觀點儘管遭到自由至上論者與古典自由主義者的批評，但廣義的凱恩斯國家已經成為20世紀後半葉以來多數社會對國家角色的普遍預期。

對一個自由政體來説，無論國家需要扮演何種政治角色，首要問題是要解決政治權力分配或最高統治權的問題，而自由協商與多數決定的政治規則又是決定自由政體下政治權力獲取的主要機制，那麼，自由協商與多數決定能否解決一個政治共同體政治權力分配或最高統治問題呢？過去，經典的自由政體學説很少從理論層面考慮這個問題，但從經驗來看，自由協商和多數決定的政治規則完全有可能導致政治僵局。這樣，它就無法有效解決政治權力分配或最高統治權的問題。根據各國的政治經驗，在自由政體下，由此導致的政治僵局主要有三種不同的情形。

自由政體的第一種政治僵局是政治共同體的解體，這是指部分地區或社會集團提出明確的分離主義要求，並使國家領土在事實上處於分裂狀態。在此種情形下，即便原先的自由政體尚能運轉，但此時的最高統治權只能在部分地區發生效力，而在分離主義的地區已經不被承認了。按照霍布斯的見解，這樣的政治共同體實際上已經處在某種程度的內戰狀態。既然政治共同體面臨解體的威脅，原先國家意義上的最高統治權已同樣面臨瓦解的風險。如果説受到政治共同體解體威脅的威權政體會毫不猶豫地考慮採用武力解決，那麼自由政體在處置這類問題時往往會遇到更大的難題。因為分離主義地區的政治主張反映的要麼是該地區民選政府的主張，要麼是該地區相當比例選民的政治要求。儘管這種政治要求或政治行動可能是違憲的，但它卻擁有地區性的民意支持。如果説自由協商與多數決定是自由政體下處置政治分歧與政治衝突的主要規則，那麼這一機制在處理分離主義問題上是很無力的。從歷史經驗看，面對分離主義運動的挑戰，如果不採用武力解決或以武力作為主要的政治威懾手段，那麼原先的政治共同體通常是難以維繫的。

赫伯特·科茨岑爾特（Herbert Kitschelt）認為，自由民主政體下的“政治分歧”（political cleavages）主要圍繞三個問題而產生：“參與者是誰？集體選擇的規則是什麼？參與者應當如何被賦予資源？”其中，第一個問題就關係到“公民權”（citizenship）的問題，即誰是一個確定的政治共同體的一員？科茨岑爾特認為：“族羣、種族和地區共同身份上的政治分歧……主要關注公民權問題上的不同看法。”這意味着，在一個自由民主政體內部，不同地區、族羣、宗教集團完全有可能在政治認同上存在嚴重的分歧。這種政治分歧加劇的可能後果，就是地區分離主義的政治要求。在《民主轉型與鞏固的問題》一書中，胡安·林茨（Juan Linz）及其合作者認為，民主政體或民主方式有時很難解決共同體成員的身份問題。這一觀點也在某種程度上回應了羅伯特·達爾（Robert Dahl）在20世紀70年代早期的主張，即競爭性政體在亞文化多元主義分裂程度高的社會中更難維繫，分離主義就是一種可能政治結果。

這裏討論的邏輯跟本文作者的觀點比較一致，即僅僅依靠自由政體下政治決策的主要機制−自由協商與多數決定的規則，可能難以有效解決政治共同體解體的威脅。一旦面臨共同體解體的危機，絕大多數情況下，要麼以共同體解體作為結局，要麼只能訴諸其他政治手段−特別是武力解決的手段−來解決共同體面臨的解體威脅。但無論是共同體的解體，還是用武力方式來解決政治共同體解體的危機，都有可能給原先國家的自由政體帶來致命的風險。一般來説，共同體的最終解體，除了捷克斯洛伐克這樣的少數例外，都意味着嚴重的政治衝突、甚至是武力衝突，而用武力手段解決共同體的解體危機，也突破了自由政體解決政治分歧和衝突的慣常方式。總體上，這兩種情形導致的結果都有着重大的不確定性。

從19世紀到20世紀，有不少自由政體都經歷了政治共同體解體威脅的情形。一個重要的案例是19世紀60年代的美國。美國曆史上存在着南方的蓄奴州和北方的自由州，但圍繞領土西擴後是否允許新增州蓄奴的問題，兩者之間的政治分歧日益加大。最後，1861年，南部蓄奴州宣佈脱離美利堅合眾國，成立獨立的南部聯邦。這樣，美國就陷入了一場國家分裂的危機，而這一危機完全無法通過自由協商與多數決定的政治機制來解決。另一個案例是20世紀30年代的西班牙。1936年，西班牙出現軍事政變以後，反叛的軍隊同時還獲得了不少政治力量的支持，並控制了西班牙的部分地區，最後演變為以共和政府為一方、以反叛軍隊與政治集團為另一方的西班牙內戰。由此看來，當時西班牙國內政治中的嚴重分歧和地區分裂，難以通過自由協商與多數決定的方式來解決，直至演變為一場需要通過武力來解決的全國性政治危機。與美國原先自由政體下的中央政府最終贏得內戰並維繫了原有政權的自由政體框架不同，西班牙內戰的結果是軍方領導的反叛力量戰勝了共和政體下的中央政府，並終結了原先的自由民主政體。

自由政體的第二種政治僵局是無法有效解決最高統治權的問題，或者説自由協商與多數決定的政治規則無法就最高政治權力的獲取與分配達成決議。在總統制下，這通常是指無法在既有規則下產生合宜的總統人選；在議會制下，這通常是指無法在既有規則下產生擁有議會多數支持的內閣，也就是所謂懸浮議會的情形。自由政體下的主權固然屬於人民，但主權或最高統治權總是需要一個載體來代表，並實際行使相應的政治權力−它可以是一個機構，比如立法機關、行政機關或內閣，也可以是一個人，比如總統或首相、總理。但是，如果自由協商與多數決定在既有規則下無法產生實權總統、總理或內閣，這一政體就會面臨政治僵局或最高統治權的危機。此外，如果現有總統、內閣遭到議會彈劾或不信任投票，或者遭到政治抗爭運動的驅逐，而新總統或內閣又無法產生，這種情形下也會出現政治僵局。在這些情況下，自由政體都會面臨政治僵局。

中國古人的觀念是：“國不可一日無君。”這裏的君，當然是君主、是皇帝。但是，轉換到現代政治的語境下，這裏的君可以是指現代政治意義上的主權代表者或統治者。按照托馬斯·霍布斯的理論模型，如果一個社會沒有解決統治或統治者的問題，那這個社會就處於某種程度的內戰狀態。在現代政治生活中，儘管較少國家會真正處於內戰狀態，但最高統治權懸空的情形下，至少這種政治上的“內戰邏輯”是可能存在的。當然，對現代國家而言，即便政治系統處於懸空狀態，但勤勉施政的官僚系統往往在為社會提供着統治的有效性與穩定性。由此看來，政治與行政的兩分是現代國家的一項重要政治制度安排。但即便如此，倘若最高統治權的懸空問題長期得不到解決，這樣的社會就可能處在巨大的政治風險之中，尤其是面臨國內外嚴峻的政治挑戰時。

比利時是發達的工業民主國家，但目前其自由民主政體運轉狀況不能令人滿意。一個關鍵問題是，該國的議會政黨數量過多，缺少具有主導性的主要政黨。這樣，在議會制條件下，就容易導致組閣的重大困難。從2010年到2011年，比利時最長有541天時間無法組建內閣。換句話説，比利時有541天時間沒有中央統治機構。這種情況之所以沒有導致更嚴重的政治危機，是因為該國經濟相對發達、社會相對和諧，也沒有面臨國內外的重大政治經濟挑戰。若非如此，比利時恐怕早已釀成嚴重的政治危機。比利時的案例揭示，自由協商與多數決定的政治規則並沒有保證該國能夠擁有一個有效的政治領導機構。這是政治僵局的一種典型情形。烏克蘭最近的政治危機則是另一個案例，該國前總統維克多·亞努科維奇在2013年末至2014年初的國內政治危機中遭到驅逐。他被迫出走之後，該國儘管產生了代理總統的人選，但實際上該國的最高統治權就處於懸浮狀態。沒有人擁有足夠的程序上或實質上的政治權威來代表烏克蘭國家。這樣，當該國克里米亞地區宣佈獨立時，該國中央政府竟然無力採取有效的政治行動來應對這一領土分裂的危機。烏克蘭的案例也揭示，該國在自由協商與多數決定的政治規則下所產生的政治權威已經失效，無力處置領土分裂的政治挑戰。

自由政體的第三種政治僵局是儘管存在名義的最高統治權，但最高統治權事實上形同虛設、無力踐行統治國家的職責。這裏的常見情形是，與最高統治權有關的高層權力陷於互相沖突和對抗的狀態，比如最高的立法權與最高的行政權處於嚴重的對抗狀態。這將是一個無力採取有效政治行動的最高統治權，名不副實。從經驗上看，這種局面的造成往往還跟該國的政黨體制有關−要麼是碎片化的政黨體制，即缺乏有效的主導政黨或政黨聯盟；要麼是主要政黨之間處於敵對狀態，只有政治對抗而沒有政治合作。這樣，最高統治權就可能形同虛設了。任何自由政體都強調某種程度的分權制衡體制，但分權制衡可能的負面效應是導致不同政治權力之間互相拆台，最終致使最高統治權陷入癱瘓境地。

早在19世紀晚期，英國憲法學家瓦爾特·白芝浩（Walter Bagehot）就討論過這一問題。他認為，當自由政體下的政治制度安排存在嚴重缺陷時，政治系統有可能因為內部的互相沖突而陷於癱瘓。特別是，他比較關注總統制條件下行政權與立法權之間的衝突。他説：“開化時代的實質是，行政部門需要立法部門給予不斷的立法協助……如果那些不得不履行這些職責的人同時不是不得不進行立法的人，那麼兩班人馬之間必定會發生爭吵……行政機構因得不到它所需要的立法而癱瘓，而立法機構則無須對自己的行為擔負責任而在道義上被敗壞；行政機構由於不能執行它已決定的事項而變得名不副實，立法機構則因自行其是、作出讓他人（而不是它自身）承擔責任的決定而變得缺乏道義感。”在他看來，行政部門與立法部門的互相沖突有可能使政治系統陷入癱瘓狀態。此外，這種政治癱瘓不僅會讓行政部門缺少政治能力，而且還會使立法部門喪失道德力量。

白芝浩還認為，當行政權與立法權分開設置、互不統屬的時候，立法部門的成員是天然地傾向於成為反對派。他説：“總統會受制於國會。每一個立法機構的成員的自然傾向是表明他們的立場。他們希望那些值得稱讚或者值得譴責的願望得到滿足；希望提出一些他們認為最有利於鞏固福利的措施；希望在重大事件中人們都能感受到他們的意志。所有這些混合的動機使他們對行政機構持反對態度。如果他們給予支持的話，他們具體表達就是他人的目的；如果他們進行攻擊的話，他們就是在提出自己的意願。擊敗對手，他們就是老大；支持對手，他們就成了從屬物。”不得不説，白芝浩的政治觀察是非常敏鋭的，而他指出的問題恰恰是自由政體下才會出現的政治狀況。由於這種制度安排對反對力量的激勵，立法權與行政權更有可能互相對抗，從而陷入僵局。就此而言，白芝浩比胡安·林茨提前了100多年論述了總統制條件下行政機關與立法機關的政治衝突有可能帶來的危害。當然，林茨之後，當代比較政治學又就此問題展開了一場歷時漫長的學術論戰，甚至至今並未完全平息。

舉例來説，德國魏瑪共和國的末期就出現了行政權與立法權嚴重對抗的情形。當時，德國的政府形式是半總統制。這種體制下，總統提名總理人選，但是總理和內閣需要得到魏瑪議會的多數支持。而當時的魏瑪議會政黨林立，沒有一個主要政黨或政黨聯盟能夠贏得議會的多數支持。這樣，魏瑪共和國的最後幾年就不得不依靠總統任命的內閣進行統治，但這些總理與內閣在議會只能得到很低的支持率，希特勒上台之前的最後三屆內閣在議會支持率甚至不到10%。這種情形下，行政權與立法權處於嚴重的割裂狀態，行政權不僅毫無政治能力，而且慢慢就喪失了合法性。最終，魏瑪共和體制走向了嚴重的政治僵局與全面的政治危機。20世紀70年代的智利也遭遇了類似問題。1970年，總統阿連德以36.2%的選票當選為智利總統，隨後這位雄心勃勃的總統試圖對智利實行“社會主義革命”。但這一政治綱領遭到國會多數議員的強烈反對。這樣，總統與國會的政治關係就陷入嚴重對抗和劇烈衝突的境地。當阿連德試圖拋開與國會的政治合作，想要以單方面的總統命令方式來治理國家後，他的合法性也隨之迅速喪失。1973年9月11日，軍事政變隨即發生，智利的自由政體最終被顛覆了。這場軍事政變的前提是，智利總統制下行政權與立法權之間的嚴重分歧和劇烈衝突，使該國的高層政治已經陷入僵局。

綜上所述，自由協商與多數決定的政治機制可能無法排除三種潛在的政治僵局：政治共同體解體的風險，名義的最高統治權僵局和實質的最高統治權僵局。實際上，能否以自由協商與多數規則來解決自由政體的最高統治權問題，始終存在着相當的不確定性。與威權政體相比，自由政體不僅允許而且鼓勵政治上的多元力量、制衡力量與反對力量，自由政體甚至還存在着對反對力量的激勵機制，自由政體的相當一部分制度安排鼓勵的不是合作而是對抗。當制衡力量與反對力量過於強大時，自由政體能否有效解決最高統治權的問題就存在相當的風險。確實，在某些政治條件下，自由政體下更容易形成反對的多數，更不容易形成執政的多數，這就完全可能陷入無法有效解決最高統治權的政治僵局。

當一個自由政體面臨這種最高統治權的政治僵局，如果它同時沒有遭遇到來自國內外的其他重大挑戰，那麼通常不會導致大的政治問題。但是，如果這個國家同時還遭遇其他的政治挑戰，該國有可能陷入整體性的政治危機。反過來説，如果一個自由政體沒有面臨政治僵局或最高統治權的危機，那麼無論它面對國際政治還是國內社會的重大威脅時，它或多或少都有意願和有能力去應對這些挑戰。儘管這樣的政體未必能很好地處置這種挑戰，但無疑有着應付國內外重大挑戰的強烈意願，以及或高或低的政治能力。但如果一個自由政體在面對國內外的重大挑戰的同時，面臨着政治僵局或最高統治權危機，那麼這一政治體就容易陷入整體性的政治危機或全面性的“政體危機”（regime crisis）。

這裏的國內外重大挑戰有着不同的情形：一是國際層面的，二是國內層面的。國際層面主要是重大的外交爭端（比如領土爭端）、潛在的戰爭威脅甚至是戰爭。毫無疑問，戰爭構成了國際層面政治挑戰的最高形式，特別是一場處在不利地位的戰爭。國內層面既有政治上的，又有經濟上的。前者包括嚴重的羣體衝突、政治革命的威脅、秩序失控的可能以及叛亂，其中武裝叛亂大約是國內層面最嚴峻的政治挑戰。後者包括經濟大蕭條、高通貨膨脹、大規模失業危機等等，其中經濟大蕭條往往是國內經濟困境的集中呈現。相應的，這種國內外的危機對一個自由政體的政治能力提出了更高的要求。倘若無力應付這些重大挑戰，該政體很可能陷入一場整體性的政治危機。

總之，當自由協商與多數規則的機制不能奏效時，自由政體下的國家不能扮演其應該扮演的角色、不能履行其應該履行的職責，就可能會導致政治僵局。當一個自由政體面臨上述的政治僵局或最高統治權危機時，它就會變得極其脆弱。倘若這個國家沒有面臨其他的國際政治危機或國內社會危機，這一政體或許還能苟延殘喘、勉強度日。但是，倘若這個國家同時面臨着其他國際或國內危機，這一政體的垮台幾乎是難以避免的。綜合上述分析，本文已經解剖了一個自由政體從政治僵局走向政治危機的基本邏輯，如圖1所示。 對這樣的國家，國內外的重大危機本身就是對其自由民主政體的重大考驗。約瑟夫·熊彼特深諳此道，他曾經這樣寫道：“這些情況可以概括為如下一句話：在困難時期，民主方法將處於不利地位。事實上，一切類型的民主政治一致承諾存在某種形式，在那種形式下，放棄由競爭產生領導，採取壟斷性的領導是合理的。在古代羅馬，憲法規定在緊急時期授予一個非選舉產生的職位以這樣的壟斷領導權。這個職位的任職者稱作magister populi或獨裁者。我們知道，實際上所有憲法都有同樣規定，美國自己的憲法規定：美國總統在某種情況下將取得一種權力，使他實質上成為古羅馬那種獨裁者，不管二者在法律意義上和具體細節上的差異有多大。如果壟斷受到有效的限制，或者限於一個明確的時間（如古羅馬最早實施的那樣），或者限於明確的短期緊急狀態的時限，那末競爭領導權的民主原則只是暫時中斷。如果壟斷不論在法律上還是在事實上都沒有時間的限制−民主原則蕩然無存，我們就處於現代意義的獨裁統治之下了。”他對於美國政治的描述未必嚴格符合實際的情形，但是他對於民主政體可能無力應付重大困境的判斷卻有着深刻的洞見。

從歷史經驗來看，當一個自由政體陷入政治僵局同時又遭遇國內外的重大政治挑戰時，可能會遵循這樣的政治邏輯展開完整的政治過程：第一，自由政體的政治僵局與政治癱瘓；第二，整體性政治危機的出現；第三，替代性政治解決方案的出現。如果一個自由政體真的按照這樣的邏輯展開其政治進程，就正好符合卡爾·施米特對自由主義政治理論的批評。在施米特看來，自由主義理論是非政治化的，也是無力處置政治危機，這就給其他各種攻擊自由主義的政治理論留下了空間。在卡爾·施米特看來，“政治統一體在本質上乃是具有決定性的統治體”，這裏的決定性是指主權的政治決斷。進一步説，“國家不僅是統治體，而且是決定性統一體，這一點取決於政治的性質”。這裏所説的政治的性質，就與施米特對政治是“區分敵我”的強調有關。施米特當然對自由主義政治理論持批評態度。他説：“多元化理論要麼是一種通過社會組織的聯邦制來達到國家統一的國家理論，要麼是一種令國家解體或爭論不休的理論。”這樣，自由主義政治理論實際上是“一個完整的非軍事化、非政治化的概念體系”——在施米特看來，這在政治上無疑是幼稚的。

毋庸置疑，施米特的批評對自由主義政治理論或多元主義國家理論有過分簡單化的傾向，但是他提出的問題不僅在邏輯上而且在經驗上都是需要重視的。自由主義政治理論能否有效地響應施米特的挑戰呢？如果不能，這就是自由主義理論的失敗。所以，無論是熊彼特友善的擔憂，還是施米特惡意的攻擊，自由政體學説能否恰到好處地面對這些政治問題，能否有效地防範與克服政治僵局與政治危機，卻是非常重要的。自由主義政治理論不僅應該有一套關於政治僵局與政治危機的理論，而且還應該就政治僵局與政治危機提供一套有説服力的戰略框架與解決方案。

三、自由政體學説的理論資源

正如上文業已指出的，防範和克服政治僵局與政治危機，應該成為自由政體學説的重要議題。如同自由政體學説總是考慮如何防範國家權力一樣，它也需要考慮如何防範政治僵局與政治危機。從學術上講，學界應該把政治僵局、最高統治權的難題和整體性政治危機的可能納入自由政體學説的研究議程，但自由政體學説過去幾乎完全忽略了這樣的重要議題。儘管如此，自由主義政治理論對於政治僵局與政治危機並非束手無策。實際上，自由主義政治理論是一個內容相當龐雜的理論體系。過去，由於英美的政治經驗，學界通常更強調其中的一部分理論資源，即強調限制國家和分權制衡學説，卻忽視另一部分理論資源，即包括塑造有效國家與政府效能在內的、可能有助於防範政治僵局與政治危機的理論資源。如果放寬理論視野，就會發現自由主義及其有相關的理論傳統中包含着大量可以解釋、防範和克服政治僵局與政治危機的理論資源。

從邏輯上説，就應對政治僵局與政治危機而言，一種全面系統的理論思考應該包括幾個層次的問題。

第一，如何防止政治僵局與政治危機？對一個自由政體而言，只有能夠有效地防範政治僵局與政治危機，才能提高維繫自身政體的可能性。所以，防止或減少政治僵局與政治危機的發生乃是重要一環。當然，政治僵局與政治危機的發生與否，不唯獨取決於政體本身的特徵，同樣取決於該國的“社會情境”（social context）。

第二，如果政治僵局與政治危機發生，能否在自由政體的政治框架內尋求解決方案？這裏有兩種基本思路，一種思路是把政治僵局與政治危機納入自由政體日常政治的框架之內，另一種思路是把政治僵局與政治危機作為自由政體的緊急狀態或例外狀態來看待。但無論是日常政治還是例外狀態政治，這裏所考慮的都是在自由政體的政治框架內尋求政治僵局與政治危機的解決之道。

第三，如果業已發生的政治僵局與政治危機難以在現有的自由政體框架之內獲得解決方案−可行的解決方案需要打破現有自由政體的政治框架，那麼在解決政治僵局與政治危機之後，該國能否恢復原先自由政體的政治框架呢？比如，有時解決政治僵局與政治危機需要取消部分公民的基本自由權，或者需要約束和限制反對派政黨與政治家的活動空間、或者需要控制新聞媒體的自由度，這些做法顯然違背了自由政體的政治原則。如果這些做法對於解決政治僵局與政治危機確屬必要，那麼在解決政治僵局與政治危機之後，該國還能重新回到自由政體的政治軌道嗎？何種制度規則與規範有助於一個通過制度外解決方案克服政治僵局與政治危機的國家重新恢復自由政體的框架呢？

防範與克服政治僵局與政治危機的上述三層邏輯是自由政體學説必須考慮的。那麼，圍繞這裏的政治邏輯，自由主義理論傳統中有哪些解釋、防範、應付政治僵局與政治危機的理論資源呢？

第一個理論資源是自由主義的國家理論。過去有一種觀點認為，自由主義不僅沒有國家理論，而且總體上是“反國家”的，但這是對自由主義理論的誤讀。按照自由主義理論的言説邏輯，自由僅僅存在於秩序之中，沒有秩序便無自由，而秩序是以國家強制力為後盾的。因此，沒有國家，便沒有秩序，便沒有自由。過去，傳統的自由主義政治理論更強調憲政與有限政府的視角，認為只有國家權力受到有效約束才能捍衞自由，這當然沒有問題，但未充分考慮過國家能力或政府效能缺失可能不足以提供秩序與保障自由。國家既可能因為過分強大而侵害自由，又可能因為能力不足而無力保障自由。所以，有效國家應該成為自由主義政治理論的應有之義。當一個自由政體下的國家無力解決最高統治權問題、陷入政治僵局或政治危機時，它實際上已經無法成為一個有效國家，也是一個無力提供秩序和保障自由的國家。需要指出的是，這裏所講的自由主義的國家理論，並不是國家主義的理論主張。自由主義國家的基本功能是保障自由，但前提是國家必須要有保障自由的政治能力。

實際上，美國聯邦黨人對此就有清醒的認識。亞歷山大·漢密爾頓早在200年前就指出了有效國家或政府效能的重要性。他説，“政府的力量是保障自由不可缺少的東西”，因此需要保證“政府的權能和效率”，“政府的能力，對於防禦國內外威脅，對於迅速而有效地執行成為一個良好政府的定義的組成部分的法律是必不可少的”。因此，在漢密爾頓看來，“每個政府都應該具有維持其存在的手段”，而強制力是有效國家的基礎。他寫道：“政府意味着有權制定法律。對法律觀念來説，主要是必須擁有制裁手段；換言之，不守法要處以刑罰或懲罰。如果不守法而不受處罰，貌似法律的決議或命令事實上只不過是勸告或建議而已……武力強制執行必然會成為人民遵守法律的唯一工具。”漢密爾頓還尤其重視行政部門的作用，認為強有力的行政部門是有效國家的關鍵。“決定行政管理是否完善的首要因素就是行政部門的強而有力。”“軟弱無力的行政部門必然造成軟弱無力的行政管理，而軟弱無力無非是管理不善的另一種説法而已；管理不善的政府，不論理論上有何種説辭，在實踐上就是個壞政府。”他甚至還總結了“使行政部門能夠強而有力”的所需條件，包括“統一”“穩定”“充分的法律支持”以及“足夠的權力”。

在當代學者中，查爾斯·蒂利比較系統地論述了國家能力與自由民主政體之間的關係。他認為，國家能力是任何一個政權的重要特徵，如果缺少國家能力，民主就不能起作用。根據國家能力強弱和民主程度高低的不同，所有國家可以被區分為四種類型，即（1）高能力不民主；（2）低能力不民主；（3）高能力民主；（4）低能力民主。在蒂利看來，民主國家的理想類型應該是“高能力民主國家”。換句話説，較高的國家能力也是一個善治的自由民主政體的條件。最近幾年，國家或有效國家問題受到學術界和公共領域的關注，跟弗朗西斯·福山的學術努力有關。福山認為：“構成一個政治秩序的是三種基本類型的制度：國家、法治與問責制的機制。”在福山的政治菜單中，第一項配置就是國家，或者説是有效國家。福山認為，有效的現代國家至少應該包含三個要素：合法地壟斷暴力，發展一套韋伯意義上的官僚制度或行政系統，以及實際運行規則實現對世襲制和庇護主義的超越。而利比亞、尼日利亞等國在政治上的關鍵問題是缺少一個有效國家，從而影響了民主政體或民主化的績效。

在自由主義政治理論中，不僅國家是必要的，而且國家能力與政府效能的概念也是必要的。而當一個自由政體處於政治僵局狀態與政治危機狀態時，國家能力與政府效能便不再起作用。從漢密爾頓到福山，他們都擔心此種條件下自由民主政體將處於不利境地。因此，自由主義的國家理論是不應該被忽視的一種理論資源，如何塑造有效國家或政府效能應該成為自由主義政治理論的一個目標，自由政體學説不應該單純地以限制國家和約束政府作為與國家問題有關的理論問題上的唯一見解。

第二個理論資源是自由主義的制度理論。這裏的制度主要是指政治制度，政治制度是政治過程中的遊戲規則，是規範政治行為者、塑造預期政治結果的激勵與約束機制。在自由主義的制度理論中，政治行為者被視為是自利的、理性的和追求效用最大化的。如果政治行為者都追求效用最大化，就可能在政治領域產生分歧與衝突。那麼，何種政治制度安排更有可能塑造預期的政治結果呢？這是自由主義的制度理論應該考慮的議題。尤其是，如果政治僵局與政治危機是可能發生的，那麼應該如何從政治制度角度對此進行反思呢？如何從政治制度安排上防範政治僵局與政治危機呢？一旦政治僵局與政治危機出現，何種政治制度安排有利於提供解決方案呢？倘若不得不進入緊急狀態、需要超越現有自由政體的框架來解決政治僵局與政治危機，那麼何種政治制度安排、規則與程序有助於該國在克服政治僵局與政治危機之後能夠重新恢復自由政體的框架呢？這些問題很重要，都與政治制度理論有關。

過去一提到自由主義的政治制度理論，學界首先考慮的是與民主、有效政府、分權制衡有關的一整套制度安排，但很少會考慮政治制度安排對有效國家和政府效能的塑造。從經驗上看，當制度安排有利於塑造有效國家與政府效能時，一個自由政體更有可能避免政治僵局與政治危機。更具體地説，正如上文已提到的，無論是對政治僵局與政治危機的防範還是解決，政治制度扮演着重要角色。此外，應對緊急狀態或例外狀態的政治制度安排，也是一個值得研究的議題。

瓦爾特·白芝浩很強調政治制度設計對於維繫自由政體的價值，他認為政治制度的設計要考慮到政治權威的塑造，而英國的制度模式兼顧了“莊嚴神聖的部分”與“簡單高效的部分”的結合。“它（英國憲法）有兩個主要優點：它包含着一個簡單有效的部分，這個部分有時候，以及在需要的時候，操作起來能夠比迄今為止人們已經嘗試過的任何政治工具都更簡單、更容易和更有效；它同時包含着歷史的、複雜的、莊嚴的和理論的部分，這部分是它從悠久的歷史中繼承下來的−這部分征服了普通大眾−它通過施加一種緩慢但無處不在的影響的方式引導其轄下臣民的行動。它的本質因其擁有現代式的簡單性所帶來的力量而顯得孔武有力；它的外觀則因其擁有一個更堂皇的時代所顯示的哥特式的莊嚴性而顯得富麗堂皇。”在白芝浩看來，最高權威的塑造是政治生活中一件極重要的事情。“霍布斯很久以前曾告訴我們，而現在所有人都明白的一點是，在每一個國家的每一個地方都必須有一個至高無上的權威，一個終局性的權力。”在比較美國總統制與英國議會制時，白芝浩認為，總統制由於最高政治權力掌握在不同機構的手中，行政部門的權力和能量遭到了削弱，從而弱化了政府能力。“簡而言之，英國憲法是在選擇一個單一的最高權威並使這個權威能夠發生作用的原則基礎上創制的；而美國憲法的原則是，擁有諸多的最高權威機構，並希望這種主體的多樣性能夠彌補其次要性。”與孟德斯鳩主要考察一般的政治原則或法律原則不同，白芝浩是深入到政治實踐過程的憲法學者與政治學者，他深入細緻地考察憲法和政治制度的實際效果其分析是着眼於政治過程的有效運作。

從歷史經驗來看，德國魏瑪共和國的失敗很大程度上可以歸咎於《魏瑪憲法》的錯誤設計，從容易導致行政權與立法權衝突的半總統制，到不設當選門檻的純粹比例代表制，再到關於總統權力安排的緊急狀態條款，這些制度安排一方面導致該國容易陷入政治僵局，另一方面鼓勵政治家在自由政體之外尋求解決政治僵局的政治方案。從這個視角説，希特勒上台和魏瑪體制的崩潰，不過是有缺陷的憲法與制度設計的結果。其實，早在魏瑪早期，就有政治家指出了魏瑪憲法與制度設計的缺陷，但一旦憲法開始實施，系統內部已經缺乏能夠糾正這種錯誤制度設計的力量。憲法設計與制度安排的問題，是魏瑪共和國政治悲劇的一部分。

第三個理論資源是自由主義的法治理論。在政治上，法治一般被視為約束政府行為的方式，但同時也是約束公民行為的方式。法治不僅可以約束公民的日常行為，而且可以約束公民和政治團體的政治行為。進一步説，法治也是規範公民和政治團體之間政治分歧與政治衝突的方式。在自由政體之下，人人都有權利參與政治，不同公民之間、黨派之間的利益或觀念不一致乃是一種常態。那麼，如何協調他們的政治分歧、解決他們的政治衝突呢？藉助法治的原則、用規則和程序來規範這些政治分歧是主要的方法。若能遵循法治原則來解決政治衝突，通常可以避免政治衝突的激化，從而可以降低發生政治僵局或政治危機的可能性。在政治生活中，當自由協商與多數決定的政治規則不再有效時，法治規則下的司法解決方案是又一道和平解決衝突的政治防線，以便能夠把政治分歧與衝突控制在合理的範圍之內。很多自由民主政體的經驗是，法律是重要的解決政治分歧與政治衝突的常規機制，也是避免造成政治僵局與政治危機的重要機制。對新興民主國家來説，如果政治僵局與政治危機嚴重到一定程度，而法治化或司法化的衝突解決機制不能起作用時，民主政體更容易陷入衰退或失敗。

在論述美國政治時，白芝浩認為總統制模式是存有重大缺陷的，但美國人尊崇法治的傳統在很大程度上彌補了這一制度缺憾。在論述總統制的缺點後，他緊接着説：“要不是他們崇尚法律，而迄今為止還沒有哪個民族對法律表現出瞭如此的尊崇，且遠遠超過了他們。”“要不是存在這些因素的話，美國憲法中權威的多元性可能很久以前就將它帶到了一個糟糕的方向。”換句話説，在他看來，如果沒有良好的法治傳統，美國的總統制更有可能會遭遇政治僵局或政治危機。過去的研究經常強調法治作為約束國家權力的規則的重要性，但較少考慮法治作為調節政治分歧和處置政治衝突的規則所具有的獨特價值。實際上，在自由政體運轉過程中，往往會遇到某些難以以政治協商方式解決的問題，此時法治方法與司法解決就變得非常重要。當然，這樣做的前提是，該國要有法治傳統，要有司法化解決政治問題的慣例。這種傳統自然也包括選民、政治家與政治團體對於這種司法化解決政治衝突做法的服從與尊崇。正如哈羅德·伯爾曼所言，法律只有被信仰，才會產生力量。

第四個理論資源是自由主義的政體自衞理論。要知道，自由政體一旦建成並非高枕無憂，而是需要具有某種捍衞自身、維繫自身存續的政治手段。自由政體具有巨大的優勢，但同樣存在着政治上的軟肋。歷史經驗表明，自由政體本身的存續是需要通過政治手段來捍衞的。那麼，自由政體如何保衞自身呢？在自由政體之下，完全可能存在着反自由、反自由政體的個人、政治團體、政黨和社會集團。自由政體不能坐等這些政治力量的集結，以待他們摧毀自由政體的時機出現。但是，按照自由政體的原則，不同觀念與利益的政治表達，被視為所有公民與政治團體的天然權利。這樣，兩種反對派都獲得了反對的權利與自由，一種反對派是現有政黨和政策的反對派，但他們是忠於憲法和自由政體的；一種反對派不僅是現有政黨和政策的反對派，他們也是憲法與自由政體的反對派，也就是説他們是不忠於自由政體的。那麼，自由政體是否應該寬容反自由政體的反對派呢？這是一個需要慎重對待的問題。過去，自由政體學説認為，國家之內沒有敵人，不同政治力量之間不存在敵對關係。但是，如果潛在的政治力量是自由政體的反對者呢？面對不忠誠的反對派，自由政體學説如果是一種成熟的政治理論，就必須考慮如何能夠實現自保的政治手段。

還需要提醒的是，自由政體與反自由政體的力量有時處於不對等的政治位置上。如果是自由政體，通常需要尊重哪怕是反自由的反對派的基本權利；但如果是反自由政體，爭取自由的力量是隨時會受到壓制的。這樣，自由政體就總是面臨着一種風險，反自由的力量可以利用自由政體的弱點來顛覆自由政體。考慮到每個國家都身處一定的國際政治環境之中，這個問題實際上會變得更為複雜。如果一個自由政體是容易陷入政治僵局與政治危機的，那麼在反自由政體的反對派眼中就更容易變得不堪一擊。所以，自由政體不應該坐等反自由的政治力量來藉助自由政體提供的武器、利用自由政體的弱點來反對或顛覆自由政體。從戰略和策略上講，自由政體需要擁有某種壓制反自由的反對派的政治手段，這關係到自由政體能否維繫其自身的存在。這也是政治上走向成熟的自由主義政體學説應該考慮的重要問題。

實際上，“防禦性民主”或“防衞性民主”（militant democracy）理論也已經提出了自由民主政體如何保衞自身的問題。早在20世紀30年代，面對魏瑪共和國的潰敗，德國憲法學家卡爾·羅文斯坦認為，魏瑪共和國民主失敗的重要原因是它缺少一種針對顛覆性運動的防禦機制。所以，他提出了防禦性民主的概念，這一概念主要是指民主政體本身需要擁有針對非民主行為者或非民主政黨的、防禦其顛覆民主政體的防禦性的法律手段或政治措施。實際上，二戰以後，聯邦德國《基本法》所確定的禁止反民主政黨的憲法條款，以及德國憲法法院後來對於相關憲法條款的捍衞，就是防禦性民主理論的應用。

從這個視角來看，德國魏瑪共和國覆滅的一個重要教訓是共和國缺少政體自衞理論的指引，從而在反對憲法和共和政體的不忠誠的反對派面前顯得無能為力。從阿道夫·希特勒到保羅·約瑟夫·戈培爾，他們都曾公開宣傳要藉助民主武器庫中的武器來搞垮民主。要知道，他們的政治行動並非是隱秘的，而是公開的。但即便如此，魏瑪共和國對此不僅沒有有效的對策，而且甚至沒有引起重視。在國內外挑戰的交困之際，魏瑪的自由民主政體顯得愈發脆弱。如果此時反憲法、反體制的反對派發起政治攻擊，自由政體隨時有可能陷於整體崩潰的風險。正是因為這樣的歷史教訓，二戰之後聯邦德國的法律規定了禁止法西斯主義、極端主義政黨的相關條款。這説明，與魏瑪共和國相比，二戰後的聯邦德國已經在憲法層面擁有了一種政體自衞理論的指引。這樣的做法確屬必要，而且説明德國政治階層在政治上更為成熟了。

第五個理論資源是自由主義的緊急狀態理論。在某些條件下，自由政體也許需要通過緊急狀態來解決當時面臨的政治危機。當外部的戰爭威脅、內部的叛亂風險或經濟危機到來時，自由政體下的行政權需要獲得更大的自由裁量權，以應付此刻的危機。在這種緊急狀態下，就如同古羅馬共和國的獨裁官制度，自由政體需要授予某個職位或某個機構擁有比日常政治狀態下更大的、甚至是超越現有憲法的政治權力，以保證可以有效地應對所面臨的重大危機。當然，這種近似於獨裁的政治權力是需要授權的，也是需要某種制約的，而不是絕對的、永久的獨裁權力。從規則上講，這種超越憲法的緊急狀態權力不能被用來反對自由政體。此外，緊急狀態還是有期限的。在該期限之後，緊急狀態權力應該被終結，該國的政治也就應該回到自由政體的正常軌道。

人類歷史上的第一個共和政體−古羅馬共和國就設計了緊急狀態權力與相應的獨裁官制度。這種緊急狀態權力主要是為內部叛亂設計的，後來也兼顧到外部戰爭的情形。“當它（元老院）認為共和國的安全面臨來自內部公民的暴力威脅時，它可以督促執政官或其他在職官員採取任何必要措施，以反擊這一威脅。”從時間週期上看，古羅馬的獨裁官制度維繫了數百年時間。一般認為，獨裁官的職位權力經歷了前後不同時期的變化，但總體而言，羅馬獨裁官的政治權力是巨大的，獨裁官不僅可以超越日常憲政體制的束縛，而且甚至一度是無須為行使這種權力的後果負責的−至少從獨裁官當時的職位規定來説是這樣的。當然，這種權力遠非絕對，他通常要受到保民官的制約，同時其任期是有限的。有學者認為，羅馬共和政體的這種緊急狀態權力設置和獨裁官制度，對於維繫羅馬共和政體本身的穩定性和有效性是至關重要的。當然，羅馬共和政體的最終失敗和向羅馬帝國的逆向轉型，某種程度上説明羅馬共和政體的緊急狀態權力或獨裁官制度實際上仍然不足以在共和政體的框架應付緊急狀態與政治危機。但是，我們同時必須看到，羅馬共和政體的存續長達數百年，這不能不説已經是人類歷史上的政治奇蹟了。

瓦爾特·白芝浩也認為，緊急狀態權力是必要的。他甚至提到，在應付緊急狀態方面，英國體制與美國體制相比更有優勢。“議會制或內閣制政體在非常危急時刻能夠體現出某種額外和特別的優勢。它具有文明可稱之為適合處理極端緊急事情的權力儲備……在內閣制下，當面臨突然的緊急情況時，這些人為了應付時局可以選擇一個統治者。”“但在總統制下，人們就不能做出這樣的事情來。美國政府自稱為享有最高主權的人民政府，但是在突發性危機面前，即在一個最需要主權決斷的時候，人們找不到擁有主權的人們。”白芝浩的這一觀點可能是存有爭議的，但他對自由政體應付緊急狀態的政治能力的強調，應該成為自由主義政體學説的有益理論資源。

卡爾·施米特的研究很大程度上都與自由民主政體下的緊急狀態有關。他認為，主權就是決定例外狀態或非常狀態。因而，緊急狀態實際上構成了施米特構建起政治與憲法理論的關鍵概念。在他看來，“在設計公眾利益或國家利益以及公共安全和公共秩序等情況下，由誰來做決斷”−這是政治的關鍵問題。所以，在緊急狀態下擁有政治決斷權力的才是真正意義上的統治者或主權者。“統治者決定是否呈現了極端的緊急情況，以及採取何種措施消除這種情況。”施米特進一步推論出自由主義政治理論所反對的結論：“他（主權者）置身於正式生效的法律秩序之外，他絕不屬於這種秩序，因為正是他來決定是否完全擱置憲法。”按照這種邏輯，拯救一個國家於緊急狀態或整體性政治危機的，不是憲法或法律，不是既有政治秩序本身的規則，而是擁有政治決斷的主權者，這一主權者擁有的是“不受限制的權力”。施米特通過對緊急狀態的分析，提出了一整套反對自由主義、多元主義的政治理論，他的理論闡述固然存在很多邏輯問題，但他的問題意識無疑是敏鋭的，即自由民主政體必須考慮如何應付隨時可能到來的緊急狀態。

很多學者都清楚地認識到，施米特對於緊急狀態的論述邏輯最後導向的不是自由民主政體的維繫，而是自由民主政體的崩塌。固然，有不少自由民主政體“死於”它自身所無法解決的問題，或者説“死於”政治僵局與政治危機，但也有大量自由民主政體完全能夠應付可能的緊急狀態。瑙邁·拉扎爾更是認為，不應該用日常狀態與緊急狀態的兩分來理解自由民主政體；相反，這是一個連續的政治光譜。即便是對於緊急狀態的處置，或者説當政府成為事實上的“危機政府”（crisis government）時，自由價值觀與自由政體的政治規則也不應該被擱置。自由民主政體完全應該把對緊急狀態的處置、把危機政府納入既有的政治制度框架。這當然是另一個政治視角。無論怎樣，拉扎爾認識到了緊急狀態與危機政府的可能性。

從歷史經驗來看，美國的內戰某種程度上就是緊急狀態。儘管美國憲法並沒有關於緊急狀態的具體規定，但美國總統這一政治職位的所有擁有的權力，在很大程度上擁有相當的靈活性來處置政治危機與緊急狀態。實際上，林肯在1861年內戰爆發時採取的很多做法是充滿爭議的，甚至被認為是違反美國憲法的，但林肯成功地帶領美國度過了歷史上最嚴重的政治危機。通常認為，林肯能夠做到這一點，也跟美國憲法條款中賦予總統的職權有關。另一個重要的案例是印度1975−1977年的緊急狀態。與美國內戰的威脅不同，印度的緊急狀態是時任總理的英迪拉·甘地啓動的。當然，她受到了自身政治地位的嚴重威脅，而且國內社會出現了大量的政治抗爭與嚴重的政治衝突。有人認為，印度的民主體制處於危險之中；但也有人認為，只是英迪拉·甘地的政治地位處於危險之中。在這一重要關頭，她宣佈印度進入緊急狀態，然後採取了一系列政治措施，包括擱置公民權利、逮捕反對黨政治家、約束新聞媒體等等。有人認為，印度民主已經出現了逆轉。但是，不久之後，英迪拉·甘地宣佈重新舉行選舉。印度經過21個月的緊急狀態，又重新回到了自由民主政體的政治軌道。有人認為，能夠迴歸與印度政治精英的理念有關，但印度憲法本身的緊急狀態條款是一種重要的政治預防機制。

實際上，自由主義理論傳統之中存在豐富的解釋、防範、克服政治僵局與政治危機的理論資源，特別是自由主義的國家理論、制度理論、法治理論、政體自衞理論與緊急狀態理論，都藴含着重大的理論價值與實踐啓示。如同上文已經論述的，這些理論資源實際上指向三個目標：第一，防止政治僵局與政治危機；第二，在自由政體框架內解決政治僵局與政治危機；第三，如果需要在自由政體之外尋求解決政治僵局與政治危機的政治方案，那麼能否在解決危機之後恢復自由政體的框架。本文的一個主要關切是，如果自由主義理論傳統中的這些資源能夠得以充分利用，人們就有更多機會來防範和克服政治僵局與政治危機，從而提高自由政體的穩定性、有效性與存續能力。

四、結論：構建關於政治危機的理論

毋庸置疑，政治僵局與政治危機構成了測試一個自由政體存續能力的關鍵時刻。但出乎意料的是，這樣重要的理論與實踐議題過去長期被忽視。自由政體學説包括了五個核心假設：個人主義的政治起點、消極的國家觀