周力：因修憲引發的俄羅斯政壇變動_風聞

2020年1月15日莫斯科時間16時30分，即北京時間21時30分，俄羅斯政壇爆出特大新聞，總理梅德維傑夫宣佈他領導的政府即刻全體辭職。事發突然，事態重大，立即引起俄羅斯全國以至全世界的廣泛關注。

事情起因於普京總統在國情諮文中宣佈將進行修憲。根據俄羅斯聯邦憲法第84條規定，國家元首每年須向議會上下兩院發表一次正式演講，即國情諮文，主要闡述他對一年來國內形勢發展變化的看法，以及對內對外政策調整的主要方面。國情諮文對俄羅斯未來一年的發展具有很強的指導意義。而當前俄羅斯社會各界對國情諮文格外關注的問題，就是總統對修改憲法持何種態度。2019年，俄羅斯國家杜馬主席瓦洛金（普京的親密戰友）曾專門撰文，提出應就修憲問題展開討論。他認為修憲最核心的環節，就是要把政府組閣的權力從總統手中轉到議會手中。這個想法在俄羅斯議會內的四大黨派及社會上引起強烈的共鳴。普京當時未作明確表態，而梅德維傑夫則第一個站出來表示反對。

現在讓我們根據俄羅斯公開報道的材料，按照時間順序，還原一下事態發展的全過程，相信會加深我們對俄羅斯政壇變化情況的瞭解。

場景一

2020年1月15日莫斯科時間13時15分（以下均為莫斯科時間），普京在莫斯科市中心的俄羅斯工商會大廳向俄羅斯聯邦議會上下兩院的所有議員及政府全體成員宣讀一年一度的總統國情諮文。

普京在國情諮文的最後部分用了相當篇幅談及完善俄羅斯國家現行政治體制問題，其中多處涉及修改憲法。這些話將對未來俄羅斯形勢的發展產生極其重要的影響。為使我們的理解更加準確，我把普京有關涉及修憲問題最主要的內容逐句引用如下：

現在有許多政治社會團體提出要通過一部新憲法的問題。我想借這個機會就此作出回答。我認為沒有必要搞一部新的憲法。1993年憲法的潛力還遠遠沒有用盡。憲法制度中規定的那些最根本的原則，如人權與自由，我希望還會有許多個10年，都將依然是俄羅斯社會牢固的價值觀基礎。與此同時，也聽到了對憲法作出修改的呼聲。我認為可以在這裏表明我的立場，即提出有關憲法修正的一系列建議以供討論。我認為這樣做是完全有依據的，因為它對俄羅斯作為一個法治社會國家的下一步發展至關重要。法治國家的最高價值觀，就是實現公民的自由與權利，實現人的尊嚴和人的福祉。

第一，俄羅斯應該也只能作為主權國家而存在。我國人民享有的主權應是無條件的。我們已經為此做了許多。我們恢復了國家的統一；結束了國家政權的某些職能被寡頭集團實際篡奪的狀況。俄羅斯是作為這樣一個國家重返國際政治中的，即她的意見再也不能被無視。我們建立起了強大的國家儲備，加倍地提高了我們國家的可持續性、國家捍衞公民社會權利的能力以及國家經濟可以免受任何外部的壓力。所以我認為，對基本法作出某些修改的時機已經到來了。修憲可以更直接地保障俄羅斯憲法在我國的法律空間內佔據優先的地位。那這意味着什麼呢？這就意味着國際立法和條約，以及國際組織的決定，只有在它們不限制俄羅斯公民的權利和自由、不違背俄羅斯憲法的情況下，才能在俄羅斯境內生效。

第二，我建議在憲法層面，要強化對擔任保衞國家安全和維護國家主權要職的那些人的責任要求。這些要人包括：各聯邦主體的行政長官、聯邦委員會的成員、國家杜馬的議員、政府總理和副總理及聯邦各部的部長、其他聯邦機關的領導人以及所有的法官。這些人不能擁有外國國籍，不能持有可在其他國家領土上居留的證件或可以常住的任何其他證件。國家公職部門存在的意義和使命，恰恰就在於獻身。選擇這條道路的人，自己首先要定下心來，即他必須把自己的生命同俄羅斯聯繫在一起，同我們的人民聯繫在一起。在這個問題上容不得半點含糊。還有一些更硬性的要求，要對謀求總統職務的人提出來。我建議要強化在俄羅斯境內居住年限不得少於25年這一要求。他同樣須不擁有外國國籍和在其他國家居留的許可，而且不僅是在參選時刻，在此以前的任何時候都不允許。

我還知道，我國社會上還在討論憲法上這樣一個條款，即同一個人，不得擔任兩個以上任期的俄羅斯總統職務。我不認為這是個原則問題，我同意這一點。我已經説過，我們的任務，就是保證生活的高標準，為每一個人在國家的領土上的發展提供各種機會。國家項目，以及我們所有的發展計劃，都旨在實現這一目的。

俄羅斯社會越來越成熟，越來越有責任心和使命感。國家的主要政治力量，儘管對解決我們面臨的各項任務所持的方法不同，但都是愛國的，都代表了自己的支持者和選民們的利益。你們都清楚，在國家杜馬，實際上我們同所有黨團的領袖都是定期會面的。我認為，聯邦議會要準備在政府組成問題上承擔更多的責任（掌聲）。這是期待已久的掌聲。我現在想，你們還有可能再鼓一次掌，聽我説出來後會再鼓掌。如果説要對政府組成承擔更多的責任，那麼就意味着，要我們自己對政府奉行的政策承擔更多的責任。我主張這樣提出問題，而且我也完全贊成這樣提出問題。

那麼現在的情況怎麼樣呢？根據俄羅斯聯邦憲法第111條和112條，總統只需獲得國家杜馬對俄羅斯政府總理提名的同意，就可以自己任命內閣總理和副總理及各部部長。我建議改變這個程序，即委託給國家杜馬的，不只是同意，而且還要批准俄羅斯政府總理的候選人，然後再根據總理的提名，批准所有的副總理和聯邦各部部長。總統在此情況下，必須逐一任命他們的職務，也就是説，總統已經無權將議會核准過的相應職務的候選人剔除掉（掌聲）。所有這些，就是對政治體制作出的非常嚴肅的改變。但是我要重申，鑑於我國主要的政治組織、政黨組織變得日漸成熟，以及公民社會的威望所在，我認為這些建議將被證明是正確的。這也將提高國家議會的作用和意義，提高國家杜馬和各議會政黨的作用和意義，提高政府總理以及內閣成員的自主意識和責任感，使政權的代表機構和執行機構相互間的互動更有成效，更有內容。我認為這些建議將被證明是正確的。這也將提高國家議會的作用和意義，提高國家杜馬和各議會政黨的作用和意義，提高政府總理以及內閣成員的自主意識和責任感，使政權和代表機構和執行機構間的互動更有成果，更有內容。

尊敬的同事們，我想再強調一下，我深信，我們這樣一個擁有遼闊領土、複雜民族地區設置、多樣化文化歷史傳統的國家，以議會制共和國這樣的形式，是不可能實現正常發展的，甚至都不可能穩定存在下去。俄羅斯應該仍然是一個強大的總統制共和國。因此，毫無疑問必須保留總統確定政府工作任務和優先方向的權力，就象總統擁有解除政府總理、副總理及各部部長職務的權力一樣，假如他們沒有履行好自己的職責或者失去信任的話。不僅如此，總統還應保留直接領導武裝力量和整個護法系統的權力。只是在這種情況下，我認為還有必要為保障各權力分支實現更多的平衡，再邁出一步。

修憲須經全社會廣泛參與討論。對所有擬修改的內容，都將舉行全民投票（意義不同於全民公投），根據結果再做最終決定。

普京接下來還講述了修憲中涉及到的有關司法問題及其他問題，限於篇幅，不在這裏一一引用。

場景二

1月15日15時10分，普京宣讀國情諮文之後，即返回克里姆林宮辦公室同總理梅德維傑夫舉行工作會見。俄羅斯總統網站只用這樣一句話來加以説明：兩人"討論了國家元首在國情諮文中提出的倡議以及與落實這些想法相關的一些問題"。

場景三

1月15日16時30分，俄羅斯總統網站全文發佈了普京趕赴俄羅斯政府大廈會見俄羅斯政府全體成員整個過程的視頻與講話內容。會見時間很短，只有4分28秒。普京到場後，全體政府成員起立歡迎。普京坐在長條會議桌中間，揮手讓大家坐下。

普京：尊敬的同事們，大家好！剛才我同德米特里o阿納托里耶維奇（指梅德維傑夫）非常詳細地討論了我對聯邦會議發表的國情諮文中提到和確定的那些問題。正如你們看到的，為了順利落實我們先前的計劃，以及現在向社會提出要搞的東西，存在的問題還是相當多的。我們需要做許多事情，其中也包括從組織上對我們的工作作出相應的安排。

梅德維傑夫：尊敬的符拉基米爾o符拉基米洛維奇（指普京），尊敬的同事們！我們大家都是俄羅斯總統國情諮文的見證者。符拉基米爾o符拉基米洛維奇作為總統，不僅指出了我國在未來一年要做的各項最重要也是最優先要考慮的工作，而且還點明瞭要對俄羅斯聯邦憲法作出一系列根本性修改的問題。對憲法作出修改，如果經討論後很可能會被通過的話，那麼它就不僅涉及到對憲法一系列具體條款的修改，而且還涉及到整個政權的平衡問題，即執行權力、立法權力和司法權力相互間如何實現平衡的問題。很顯然，在這種情況下，我們作為俄羅斯聯邦政府，應該為我國的總統就此作出的一切必要決定提供機會。所以説在這種條件下，我認為，正確的做法是，根據俄羅斯聯邦憲法第117條款，俄羅斯政府現在就應全體辭職。

梅德維傑夫：我，毫無疑問要對所有參加本屆政府工作的人表示感謝。接下來的決定，要由國家總統親自作出。

普京：尊敬的德米特里·阿納托里耶維奇，尊敬的同事們！我也想向你們表示感謝，感謝你們在我們這一階段共同工作中所做的一切。我對已經取得的成果表示滿意。當然，也不是所有的問題都解決了，而且問題也不是永遠都能夠得到全部解決的。我希望我同你們近期還要見面，我要同你們每一個人都見面。我請你們在新政府組成之前繼續履行職責。至於説到我同德米特里o阿納托里耶維奇一起開展的工作，我們現在要説的是，德米特里o阿納托里耶維奇曾經是我們國家的元首，是俄羅斯聯邦的總統，而且他實際上有8年的時間在領導着政府。這大概是俄羅斯當代歷史中任職期限最長的了。

普京：我們（指普京和梅德維傑夫）已經説好了。你們也都知道，總統團隊是很耀眼的，還有政府團隊。儘管説總統要對我們所有的事情都負責，但總統團隊，首先關注的是安全問題、國防能力問題及其他一些問題。德米特里·阿納托里耶維奇一直在主管這些問題。從提高我們的國防能力和安全來説，我認為他可以做這個事情，並且就請他將來主管這一類問題一事徵詢了他的意見。我認為可以這樣來考慮，我會很快請他擔任安全會議副主席的職務。大家都知道，安全會議的主席是總統。如果因此需要對現行法律和規範性文件作出修改的話，那我馬上就會去做，並請求議員們支持我。請法律專家們作出相應的評價。這應該比較簡單。再一次向你們表示衷心的感謝。我們很快會再見面。感謝你們所做的工作。

梅德維傑夫：謝謝！

整個會見過程中，普京表情放鬆；梅德維傑夫稍感嚴肅，但並不緊張、無措；在場的其他所有人員，沒有人説一句話。

場景四

1月15日19時10分，俄羅斯總統網站發表了普京會見俄羅斯聯邦税收局局長米哈依爾·米舒斯京的消息。消息稿只有兩句話，一句是普京同米舒斯京舉行了工作會見，並提議他就任政府總理。另一句是在徵得米的同意後，總統決定將米舒斯京作為總理候選人提交國家杜馬審議。總統新聞局隨後將這一消息對外發布。

現年53歲的米舒斯京生於莫斯科，1992年獲莫斯科機牀工具學院研究生學歷，2010年在俄羅斯政府國民經濟學院獲經濟學博士學位。米舒斯京從政後，歷任俄聯邦國家税務局副局長、聯邦房地產土地註冊局負責人、聯邦特別經濟區管理局局長等職。2008年，米舒斯京下海擔任俄羅斯聯合金融集團總裁，負責資產管理和私募股權。2010年重又擔任聯邦税務局局長。米舒斯京在俄羅斯政壇名不見經傳，個人表現低調，媒體此前對他的報道不多。

場景五

1月15日19時15分，普京簽署了一份總統令，內容如下：

1、根據俄羅斯聯邦憲法第85條及第117條第二部分，宣佈俄羅斯聯邦政府辭職；2、要求梅德維傑夫臨時代理總理職責；3、責成俄羅斯政府代行職責，直到俄羅斯聯邦新政府組成；4、本命令自簽署之時起生效。

場景六

1月15日22時，普京簽署了《關於起草俄羅斯聯邦憲法修正案的工作小組》的命令。內容如下：

1、成立起草俄羅斯聯邦憲法修正案的工作小組；2、批准工作小組成員；3、本命令自簽署之時起生效。

小組成員名單共有75位。其中包括俄羅斯議會上院（聯邦委員會）和下院（國家杜馬）憲法和法律委員會、國際事務委員會、預算和税收委員會、自然資源委員會、信息委員會等的主席、法律界權威人士、個別共和國的總統和州的行政長官、工會和婦女組織領導人、工商界領導人等等。值得注意的是，俄現所有黨派（包括執政黨-統一俄羅斯黨）領導人均未被吸收進這個小組。

場景七

1、1月15日19時30分，俄共中央主席久加諾夫就梅德維傑夫率政府全體成員辭職一事對媒體發表評論，“政府下台，組建新的內閣，這個想法早就有了”。“我們很早就提出要改變方針，組建能實現國家利益的新政府”。1月16日一早，久加諾夫又表示，經研究，俄共議員團對總統提名米舒斯京擔任政府總理建議的立場是，既不支持也不反對，將投棄權票。

2、1月16日9時45分，執政的統一俄羅斯黨總委員會書記圖爾恰克發表講話，表示該黨和該黨在國家杜馬的議會黨團全體成員堅決支持普京總統提名米舒斯京為總理候選人的建議，並稱統一俄羅斯黨在杜馬擁有憲法多數（即三分之二票數），米舒斯京當選總理不會成為問題；統俄黨今後將積極配合新一屆政府開展工作。

3、1月16日12時33分，俄羅斯自由民主黨主席日裏諾夫斯基表示，自民黨議會黨團多數人贊成米舒斯京擔任政府總理，“他給我的印象很好。他是工程師出身。我們一直希望由工程師而不是由政工人員來管理國家。”

4、1月16日12時51分，俄羅斯公正俄羅斯黨主席米羅諾夫通報，該黨議員團內部以多數票的形式通過了支持米舒斯京擔任俄羅斯政府總理的決定，“我很高興我們終於出現了一位沒有黨派背景的政府總理，米舒斯京是一位真正幹事的職業官員，我們將同以米舒斯京為首的政府開展合作”。

5、1月16日14時，應國家杜馬主席瓦洛金的邀請，米舒斯京到杜馬與議會的四大議會黨團議員們見面。統一俄羅斯黨、俄共、公俄黨和自由民主黨的領袖分別重申了本黨所持的基本立場。

6、1月16日15時26分，俄羅斯國家杜馬緊急召開全體會議，審議總統提交的米舒斯京總理人選問題。投票結果，450議員中，383票贊成，41票棄權，無反對票。國家杜馬主席沃洛金隨後表示，這個結果創造了國家杜馬之最，“國家杜馬歷史上第一次出現了無人對政府總理人選投反對票的情況”。米舒斯京在會上表示，“新政府的工作計劃，就是落實好總統的國情諮文。”

場景八

1月16日16時，普京在莫斯科郊外的住地會見了起草憲法修正案的工作小組成員。總統辦公廳主任和第一副主任基裏連科參加會見。普京向小組成員們特別交代了他對修憲的一些具體想法。

普京：我想一開始就告訴你們，昨天我建議要做的修改，不是要觸動憲法中那些最根本的原則。修憲的意義，在於確保俄羅斯作為一個法治的社會取向的國家的進一步發展，在於提高我國各種制度的工作效能，在於加強公民社會、政黨組織和我國各地區在制定涉及我國發展的那些最重要決定中的作用。這裏還包括任命政府總理、副總理及各部部長的新程序。

普京：我還要再一次強調，昨天在國情諮文中不可能談得那麼深入，但我覺得，這裏的特別意義在於：俄羅斯作為總統制共和國，正在變得更加開放；議會的作用正在提高，議會同政府的相互協調也在加強。

普京：你們可以想象一下今後任命政府總理是一個什麼樣的場景。總統已經無權推翻這位候選人。接着總理不是向總統，而是向議會報告自己關於誰當副總理、誰當各部部長的建議。實際上是由議會最終批准副總理和各部部長的人選。總統在這種情況下也同樣無權推翻這些人選。毫無疑問，無論是議會還是政府，在它們的相互關係和彼此需要配合的工作中，要承擔的責任就完全是另外一種層面上的了。

普京：我認為，還有一點是極端重要的。我相信很多在座的人都會同意，俄羅斯絕大多數公民也會同意，即俄羅斯應該仍然是總統制共和國，而且總統應該保留與免除那些違法、履職不力或者失去信任的官員職務相關的重要權限。在我看來，這種行為準則是完全必要的，否則我們就完全步入議會制共和國的軌道了。從我們複雜的國家組織結構看，從多宗教、多民族以及領土十分遼闊的角度看，我認為，這對俄羅斯來説都是一種非常嚴峻的考驗。不知道結局會是什麼。因此，把兩者巧妙地結合起來，既提高議會的作用，又加強它與政府的協調，同時又保留國家元首擁有一些重大的特別權限。我覺得這樣才是合理的。

場景九

1月16日16時15分，普京簽署總統令，任命梅德維傑夫為俄羅斯安全會議副主席，同時解除他的俄羅斯政府代總理職務。命令即刻生效。

幾點印象與看法

1、普京因確認修憲而換掉政府，計劃縝密，一連串的動作銜接緊密，邏輯清晰，重點突出，有條不紊地在24小時之內完成各種必須走完的複雜程序，成功換將，無人上街鬧事，凸顯總統的真實權威和強大的控局能力。

2、修憲的實質是在保留俄總統制共和國政體的情況下，實現權力架構的再平衡，以緩解各政治黨派和社會上一些政治力量同當局長期存在的矛盾與衝突。修憲可為普京及其追隨者日後長期執政做好法律上的重要鋪墊。長遠看，修憲是普京為尋找更適合俄國情道路的一種探索。

3、更換總理，改組政府，甚至一定程度上調整國家有關經濟發展的政策和做法，有利於團結社會大多數，有利於調動各個方面的積極性，有利於增加抗擊美歐制裁和極限打壓的承受能力和耐力，不失為一招好棋。

4、國家安全會議是俄羅斯最重要最頂層的國家機構，肩負着維護俄國家安全的重任，份量絲毫不亞於政府。梅德維傑夫仍是俄政壇上不可或缺的重要人物。

5、普京支持構建多極化世界，支持國際關係民主化，普京長期執政對中國有利，對世界有利。我對普京推進俄國內政治議程應予尊重和支持。

（作者周力系中聯部前副部長，中國人民大學重陽金融研究院高級研究員、中俄人文交流研究中心主任）