不合邏輯的邏輯: 弱地方政府是如何形成的？ | 文化縱橫_風聞

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✪ 張雯聞 | 華南農業大學公共管理學院

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**【導讀】**近期，某省地方政府在疫情面前反應遲緩、信息封閉、貽誤時機的種種行為表現招致輿論批評。如果作進一步的思考，可以發現，個體的行為都是在制度和系統中發生的，在情緒化的責難之外，我們更有必要反思產生這些現象的宏觀結構性原因。本文試圖超越僅僅針對某些個人的批評，從整個國家機器的運作層面來理解地方政府的行為邏輯。作者指出，與廣東、江浙滬這樣的“強地方政府”不同，湖北地區的政府相對而言一直是“弱地方政府”，在行政治理體系中缺乏自由裁量權，自主判斷和行動的意識不足，習慣於接受自上而下的指揮，這或許是其行動不力的一個重要原因。文章原載“公共管理研究”，感謝授權，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

我是湖北人，準確地説，恩施州建始縣人。荊楚一省，生活着幾乎所有的親朋好友。疫情的高低起伏，分外揪心。疫情出，周市長頻繁在電視露面，他操着熟悉的鄉音，接受央視採訪。解釋百步亭事件時，説不唏噓，那一定是自我欺騙。

我大概經歷了這樣的心路歷程，一開始對武漢及湖北省政府無比信任，説可防可控就一定是這樣的。我有諸多在湖北工作的親友，大概消息來路比許多人還要在廣一些。

疫情初期，我有衞生部門工作的親戚，語氣輕鬆，叮囑我務必不要擔心，正常生活即可；也有在一線的，同濟醫院實習12月返鄉的堂妹，她倒是比官員親戚講的嚴峻些，但仍然樂觀。以至於我們討論要不要囤口罩時，告知N95口罩的價格，我倆一致決定，那就算了吧！實在太貴，應該用到這個級別口罩的機會也不大吧！

對了，還有一位在醫療相關部門工作的摯友，疫情一出，我們討論，她一句話就讓我吃了定心丸：“放心吧！全中國最好的病毒實驗室P4在武漢呢！”這個潛台詞就是，如果武漢都搞不定，那別的地方只怕更難吧！

再下來，看着風雲變幻的數字，覺得整個武漢市乃至湖北省政府都糟糕透了。是沒有吃過非典的虧嗎？怎麼可以這樣不負責任！我們廣東上升到一級戒備，湖北居然還是二級？

看看周市長的採訪，什麼！百步亭還有萬家宴！什麼！23號還有團拜會！湖北省的決策層腦袋都讓驢踢了嗎？看看廣東省政府、浙江省政府都做了什麼！我泱泱大湖北，到底做了什麼？

我是一名社會科學的研究者，長期與輿論、數字打交通，我的專業直覺告訴我，事出反常必有妖。我長期從事教育政策研究，經常與各級政府教育部門打交道。我認可中國政府官員的素質，相信他們的智慧。

雖然網絡世界充滿了各自惡毒的揣度，但我認為並沒有官員拿這種事情來賭烏紗帽。我們也看到了實際上的結果，這對他們的仕途而言有害而無益。那麼，更重要的原因可能要到我們的體制機制，尤其是整個國家機器的運作層面。

好在無論如何我們還是有靠譜的官宣和權威媒體，在三聯、澎湃、財新的文章裏，在官方公佈的數據線索裏，我嘗試着理解武漢市政府，理解湖北省政府。在疫情防控的過程中，與困在恩施州的親朋好友保持聯繫，互相寬慰，也讓我知道了疫情防控之下，更多基層政府，尤其是燈下黑的武漢周邊城市——恩施州、市乃至鄉、村級政府的行為。

我嘗試提出“弱地方政府行為邏輯”的概念，並從這個角度來理解當下湖北各級各類政府及其行為。與此同時，我希望為當前基層尤其是行政最末端的村級政府防控疫情提供適當的建議。

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▍弱地方政府的行為邏輯

在我寫下這篇文章的時候，作為一名網癮中年，還在朋友圈看了同事的轉發，標題曰《不得不説浙江的效率真是甩出了湖北幾條街》。我所在的廣東已經在考慮疫情過後的生產恢復工作，出台了帶薪假期等相關規定。那麼問題來了，為什麼廣東、浙江拉了一級警報，疫情最嚴重的湖北卻是二級？

理解廣東、浙江和湖北三省政府的區別，我們不妨審視這幾個省的江湖地位。廣東自不必説，改革開放最前沿，四個走在全國前列；浙江呢？讀書時代看倪志偉教授所著《自下而上的變革：中國市場的轉型》，對浙江民間超強的中央遊説能力和超強的地方自由裁量權有深刻的印象。所以，廣東政府官員有“改革開放經驗在廣東，深化全在江浙滬”的説法。我專注的教育政策領域，中高考改革、課程改革，哪一項實驗不是從包郵區開始？

所以，這樣的政府是強地方政府。他們有充足的自由裁量權，最重要的是，自信地相信自己的自由裁量權，以解決問題為基本考量，靈活變通。A走不通就走B，B走不通就走C。有些中間過程，要不要等中央判定？先做，再不斷根據形勢和中央溝通遊説，始終以事件解決為根本（這樣的案例在教育領域比比皆是，本文與教育無關，就不舉例了）。

反觀湖北省政府，這是一個長期以來在中國沒有什麼太大聲音的地方政府。説湖北重要吧，九省通衢之地，看似挺重要。但細細一品，湖北省在各方面的表現，就跟湖北省的地理位置一樣，不東不西，不北不南，一切都是那麼中庸。

它的經濟沒有多差，它的社會沒有不穩定，它的發展沒有不好，甚至它的教育，可是聚集着全國120萬學子呢！這一切的一切，就導致湖北政府缺乏各級各類中央特別政策照顧。一切政策措施，都套在大一統的決定下實施。

另一方面，湖北是如此之中，中到它都沒有什麼特別之處。所以，中央的決定，它看起來都沒有什麼因省修訂的必要。那任何事情，我們就貫徹落實，照單接收。貫徹落實，哪怕是打打折扣地貫徹落實，湖北省都是出不了毛病的。

三聯的文章《試劑盒困局：為何確診這麼難》指出，“武漢市衞健委透露，1月16日之前，整個湖北省都沒有試劑盒，需送到國家指定機構，結果返回約需3-5天，這是19號之後，公佈的確診數量激增的原因之一”。所以從16號至19號的等待時間，武漢市乃至湖北省政府的選擇，是合乎情理但絕對大意的。

第一財經12月31日撰發《武漢肺炎病原檢測正在進行：中國已具備最危險病毒研究條件》，文中提及“針對不明原因的肺炎病原監測，目前尚未啓用P4實驗室，仍按常規流程驗證處理”，地處武漢的P4實驗室負責人稱：“我們隨時做好準備，如果需要，會按規定要求啓動P4相關流程”。

我們可以對比其他線索中揭示的檢驗流程，拼出這個常規流程。結果是按常規流程處理，最初的病毒檢驗樣本就繞過了全國最強地處武漢的P4實驗室，反而通過層層上報機制，送至上海檢驗。這一去一回的中間過程，大概率延誤了疫情信息發佈，因而使得弱地方政府不斷做出錯誤選擇，延誤最佳防控時機。

央視對李蘭娟院士的訪談，同樣也可用於佐證理解武漢乃至湖北省政府的弱地方政府行為。記者提問：（封城）從科學的角度講，是非常必要的，但做出這個決定，要不要考慮現狀，您在做這個決定時怎麼考慮？李院士談到：“所以説做這個決定，國家也是非常慎重的，如果要厲害一點，估計早幾天就關掉了，但是這個也要考慮一下，你講的這個問題，要慎重，考慮到人啊，所以就觀察了幾天，但看來不行”。

弱地方政府如湖北，習慣了自己不東不西的處境，習慣性地接受中央的指揮，因而一再延誤防控的最佳時機。

遺憾的是，弱地方政府的行為慣習，在防控形勢嚴峻的當下，仍然製造着隱患。三聯生活週刊《燈下黑：武漢周邊的疫情危機》文深入地討論了武漢周邊其他湖北城市的防控危機。作為湖北飛地——恩施籍人士，燈下黑的狀況不容樂觀。這種不容樂觀不僅來自文章所反映的缺醫少藥，也來自弱地方政府行為慣習及其潛在危害未引起足夠重視。

我的朋友羣裏，基層醫生朋友告知，縣一級醫院沒有確診權，只能有一例例疑似（揣測該現場與縣或村級醫院不具備檢驗條件有關，並非地方政府刻意為之，恩施地處偏遠，在武漢六百公里之外，在封州的前提下，樣本達到武漢異常困難）。有朋友告知，現在有一個專有名詞，叫做“高度疑似”——言下之意就是，我們都大概率知道你是，但不能確診，沒辦法寫進病歷中。

寫不寫，差別可就大了。第一，在宏觀層面，這與本地確診的案例數據有關；第二，在微觀層面，這與你就診的費用相關。所以在整個恩施地區，到底有多少疑似的感染者被醫院收治，整個信息渠道是極度滯後的。

這種滯後，又帶來新的恐慌：恩施州八縣市城區都是常住人口五萬人左右的小城鎮，是典型的熟人社會。官方的信息沒來，小道消息跑的比病毒還快。這些小道消息真真假假，假假真真，而真相則逐步被掩埋。

寫下這段文字，牽掛千里之外的故鄉。從最新瞭解到的形勢看，燈下黑地區的弱地方政府仍未有改善，並可能製造更多的問題。有醫院工作的朋友告知，我們這裏的醫院什麼都沒有，我們從來沒有應對過這種大型公共衞生事件的經驗，我們這裏沒有專門應對此類事件的傳染病醫院。

本地醫院的各路短缺信息，在統一行動指揮的安排下按要求刪去，聽從統一的指揮調度——但統一調度之慢，與湖北之缺，形成鮮明對比。乃至，下鄉排查的各級各類幹部的口罩，都得算着用。一些宣傳標語，甚至十分駭人聽聞。“拜年就是害人，聚餐就是送死”之類的橫幅，掛滿大街。

所以，時至今日，湖北省各級弱地方政府，仍然十分被動的等待指示、等待統一調度、等待安排。政府自身的行動力嚴重匱乏，僅有的行動又有過度防禦和製造恐慌之嫌。

▍亡羊補牢如何補牢

作為社會科學工作者，作為一個湖北人，即使不能作為醫生護士衝鋒在線，我亦希望能夠用所學，在當下的困頓中找到一些出路。下面僅就燈下黑的湖北基層弱地方政府提些思路。未必正確，僅供參考。

（一）簡政放權，鼓勵弱地方政府在應急狀態下積極因地制宜應對。

近代以來，湖北一省未有大面積經歷過戰亂災荒。以我的家鄉恩施州為例，這是戰時的省會。即使武漢吃緊了，湖北人還可以朝西跑，還有些生計，總有出路。1998年洪水，有什麼關係呢？這是江漢平原的事情。江漢人糟了難，還是可以朝西走，恩施歡迎你。2003年非典肆虐，我們象徵性封了封各大高校，象徵性採取措施（彼時我正在本地大學就讀，無數次想辦法跑出校）。好的，我們什麼事情都沒有。

弱地方政府的官員容易陷入被動等待指示的慣習中，沒有指示，不知道怎麼辦。而有點作為的官員，大概也擔心萬一我做的不好，秋後算賬怎麼辦？於是沒有指示，沒有作為；你來一個命令，我做一件事情。當下疫情吃緊，必須要充分調動湖北各地政府官員的能動性，鼓勵積極因地制宜應對疫情。

（二）減弱信息不對稱，建立透明及時的官方信息發佈渠道。

弱政府行為選擇下形成的信息不對稱，是造成此次疫情蔓延的關鍵。由於信息不對稱，湖北多地人羣在封省前的恐慌性流動，進一步加重了疫情。從現在公佈的科學數據看，新型冠狀病毒的傳染蔓延固然快，但萬幸死亡率、重症率仍較非典低。已有的死亡案例均是中老年，且有基礎疾病的患者。

在當前新冠肺炎防治信息傳播的情況下，地方政府建立權威的信息傳播渠道。具體公佈方式可參照香港衞生署，穩人心，不恐慌。即使縣一級醫院不能確診，也可以讓更多百姓看清狀況——而不僅僅依靠熟人間的關係網絡。

（三）着重保障重點人羣，建立緊缺物資盤點使用臨時機制。

為眾人抱薪者，不可使其凍斃於風雪。這句話反覆思量、咀嚼，句句慷鏘，讀起來越發悲壯。我在湖北各地的親友們，有好幾位衞生系統的官員、一線醫院的醫生護士。他們説起來沒有口罩沒有防護服，那份悲壯，幾度讓我在羊城掉眼淚。

我一度知曉，某地醫院因為缺N95口罩，非隔離區醫生護士們只能戴着簡單的多層外科口罩上陣，再用膠布貼緊。某大醫院的頂級醫生們，省着物資，穿着尿不濕工作。穿上即不出病房，不吃不喝，只至交班。

新冠沒有到最危險的地步，就算我特別不負責任地講，染上了也不意味着無藥可救。醫護工作者們才是時刻暴露在危險中，而一旦他們出現狀況，這才是最危險的傳染源和變數。在新一輪的恐慌中，人羣往醫院聚集並交叉感染，這才是最危險之處。

（四）充分利用互聯網資源，暢通本地羣眾身心健康疏導渠道。

從現在的情況看，各大互聯網企業行動都很迅猛。阿里、騰訊以及丁香園，都做出了特別好的表率。阿里用盒馬的佈局物資供應，用淘寶統一召集發放物資。騰訊的疫情報告機制、丁香園的疫情實時更新頁面，都充分利用了互聯網資源。

大數據充分發動社會力量，有力加強了基層社會的抵禦能力。部分醫院行業互聯網企業建立網上問診平台，幫助疫區分流患者，指導基層社會自我防護。這些措施，值得燈下黑的基層湖北北政府採納。

在此之餘，不妨利用互聯網的便利，建立一些專門的羣體，組織以本地年輕人為主、外地專家和社會工作志願者參與的專門羣組，構建疫區羣組的身心健康疏導互聯網羣組。這有助於減少醫護人員以及基層工作者的負擔，並進一步降低疫情蔓延的風險。

完稿之際，有廣州返鄉好友發了小視頻，正在老家豪宅中舉辦家庭歌友會，配文曰“音樂會搞起來，讓你們看看我大湖北人的樂觀堅強”。萬幸的是，我們還有這麼樂觀開朗、豁達浪漫的湖北人民，在這些艱難的日子裏，保持良好的心態。我們湖北人吶，個板馬，一定會很颯地贏得這場與疾病的戰役！

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**本文原載“公共管理研究”，題為“不合邏輯的邏輯——防疫時期的弱地方政府行為”****，篇幅所限，內容有所編刪。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。