飯島涉：近代中國衞生制度化進程中的城市與鄉村_風聞

新京報

　　第一次世界大戰以後，有關衞生事業的國際環境的變化，為中國衞生的制度化創造了契機。在這樣的背景下，國民政府試圖在推進國家建設的意義上，實現衞生的制度化。國民政府推進衞生制度化的背後所隱含的是，衞生事業的建設與國家以及民族的盛衰直接相關這樣一種認識，即“衞生救國論”。

　　以這樣的認識為前提，國民政府開始着手衞生行政的建設。國民政府所推行的衞生行政建設，明確地以衞生的“國家化”為目標，意欲通過由國家開展的衞生的制度化來建設行政機構。不過，衞生的制度化依然侷限於大城市及一部分農村地區（衞生規範區、衞生實驗區等）。這應該是因為國民政府雖欲開展行政機構的建設，卻未能確立支撐衞生制度化的居民統治體系。

　　下文節選自《鼠疫與近代中國：衞生的制度化和社會變遷》，作者飯島涉，日本青山大學文學部教授。由社會科學文獻出版社授權刊發。

《鼠疫與近代中國：衞生的制度化和社會變遷》，[日]飯島涉著，樸彥 / 餘新忠 / 姜濱譯，社會科學文獻出版社2019年4月版　　作者 | 飯島涉

　　1930年，國民政府衞生部作為中央衞生行政機構在成功地收回了檢疫權的同時，關於地方衞生行政，也在有關生命統計的建設、傳染病及地方病的防治、醫師及藥品的管理、衞生教育的完善等方面制定了雄心勃勃的計劃。

　　1930年9月18日，衞生部制定了《傳染病預防條例》（24條）。不過該新條例與1916年制定的條例（參見第六章）內容大體相同。新條令中條文變更的有：舊條例中的內務部改為衞生部，流行性腦脊髓膜炎列入傳染病範疇（第一條），舊條例的第二十三條被刪除。舊條例的第二十三條是：“地方自治完成以前，本條例所規定的應該在自治區舉行的事項，由地方紳士共同舉行。其經費由地方現有的公款、公產、或公益捐助支出，如有不足，由國庫支出。”該條文被刪除，應可以看作進一步追求“國家化”的結果。

1937年內政部衞生署編著《衞生法規》　　當時，各地展開了由政府主導的衞生運動。在廈門，1929年5月15日召開了衞生紀念大會，來自海軍司令部、公安局、各工會及學校等63個團體的約1000人蔘加了遊行。另外，1930年12月15日，濟南召開了衞生大會。參加者有各機關、團體的人員和學生等，人數達數千人，當時，“每人都帶着笤帚、撮子等掃除用具，有關於衞生的講話。結束之後的午前10點開始，各團體分為三隊在市內遊行，另外有宣傳隊分乘汽車，撒佈傳單，在各交通要道粘貼此傳單及標語，而且當天各户大掃除的結果由公安局進行檢查”。在傳單《濟南市清潔大掃除衞生運動大會告民眾書》中，提出了市政建設中清潔很重要，要對之進行了解雖然困難，但市民與政府有必要合作，團結起來進行清潔大掃除，養成衞生的習慣，建設衞生的濟南市等口號。

　　九一八事變以後，還產生了這樣的衞生運動和抗日運動交錯出現的場景：1933年8月8日，福州舉行了有關衞生防疫的化裝遊行，“主要化裝的是天花患者、成為霍亂及鼠疫媒介的蠅及鼠、紙製的棺材等”，宣傳的標語中還可見到“要抗日救國，要注意衞生”的字樣。但是，根據守屋總領事的報告，同年8月18日福州基督教青年會為中心的遊行行列裏雖然打出了“要抗日救國，要注重衞生”的標語，但並不能説明其堅決地排斥日本。

　　國民政府將衞生行政的確立定位為衞生的“國家化”，建立了行政機關。然而，1931年4月，衞生部再次降格為內政部衞生署，雖然署長繼續由劉瑞恆留任、副署長之職由金寶善留任，而五司體制則縮小為三司（總務、醫政、保健）體制。1936年12月，內政部衞生署編入行政院，劉瑞恆、金寶善繼續任正副署長。中央行政院機構的變遷顯然是衞生行政的相關人員所無法迴避的問題。伍智梅（女，1879年生於廣東省，在美國接受醫學教育，是20世紀30年代衞生改革中活躍人士）在1935年的國民黨第五次全國大會上，提交了《公共衞生行政設施計劃》，認為“國家之隆替系乎人民之健康，健康者眾則國強，羸弱者多則國弱，此必然之理也，而人民是否健康則視公共衞生施設如何為準則”，提議再度將行政院衞生署升格為衞生部。

　　但是，國民政府並沒有將衞生署升格為衞生部。1937年，在日中戰爭的進行中，衞生署遷移到漢口，1938年又一次移交至內政部下，轉移至重慶後，1941年衞生署再度由內政部改由行政院直轄，增加防疫處，變為四處體制。如上所述，衞生行政的中央機構經過了幾次組織上的變遷。另外，中央防疫處於1933年12月交由國家經濟委員會衞生實驗處管轄。

　　國家經濟委員會衞生實驗處在這一時期刊行了許多小冊子，努力普及衞生知識。《蚊與疾病》即是其中之一，該書於1931年8月初版後，又於1932年、1934年多次重版，至第三版共印了25000冊。其內容由4章構成，介紹了蚊子是傳播瘧疾、黃熱病、登革熱、絲蟲病的媒介，簡單介紹了蚊子和疾病的關係、蚊子的形態、生態及消滅蚊子的方法。而《經濟與健康》一書則説明得更為直接。即人民的死亡率低，不僅表示那個國家的“公共衞生”優越，還是展現民族進化程度的標誌。人民死亡率高，就表示衞生行政的不充分以及民族的退化。如果平均壽命是10歲的話，以中國人年均消費50元計，可算出每人一生消費500元。中國4億人中，因為每年有600萬人死亡，所以中國每年要蒙受30億元的損失。30億元相當於建設3萬里鐵路、800座大工廠、1000所大規模學校、10萬所小學、5000所醫院、600條自來水、10萬里近代化道路的金額。當然這只是打比方，是將衞生行政的不完善所造成的損失作為社會損失來認識。如此高死亡率的原因在於傳染病，中國人口的死亡原因中傳染病所佔的比例達到約七成。

程章瀚著《傳染病》，1934年版　　另外，周美玉（農村建設協進會鄉政學院衞生組）在《助理員訓練要綱》中指出，中國的普通死亡率高達千分之三十，與其他國家約為千分之十五相比，中國為其他國家的一倍。這使國家失去了許多有用的國民，消耗了許多金錢。要強國，必強種。如果我們期盼國家成為世界第一等的強國，必須開展衞生的建設，“推廣公共衞生，是我們強國之本”。

　　在上述情形中，有關衞生行政實際的執行情況的問題，因受史料方面的諸多限制，很難進行充分的探討，這裏僅對北京的狀況做一説明。

　　管轄北京衞生行政的是北平特別市衞生局。早在20世紀20年代末的1928年12月，其就已根據內政部制定的《污物掃除條例》第八條，進行了市內的大清掃並召開了衞生運動大會。這一活動的開展是建立在衞生行政與國家根本密切相關，世界各國都將衞生事業作為其競爭、進步的要因這樣的認識基礎上的。

　　衞生局的工作涉及很多方面，街道的清掃由清潔隊（隊長由衞生局衞生股股長兼任，其下設分隊長）管理，分隊長（6人）之下，由“夫頭”（40人）統領“伕役”（672人）。另外還有巡查隊、溝工隊、水車隊。公共廁所的管理，由“糞夫”承包。“糞夫”由各清掃隊管理並徵收捐税。產婆的登記也被實施，1928年末登記的產婆有：中一區（6人）、二區（4人），內左一區（6人）、二區（9人）、三區（6人）、四區（8人），內右一區（8人）、二區（14人）、三區（9人）、四區（14人），外左一區（1人）、二區（5人）、三區（1人）、四區（1人）、五區（1人），外右一區（8人）、二區（4人）、三區（3人）、四區（6人）、五區（5人），東郊（3人），西郊（7人），北郊（3人），另外未持有用於登記的證明書的還有12人。藥店的管理也被予以實施，1928年12月，清潔分隊向衞生局報告了外左區的信昌、中華、德亞、中美、五州5家藥店（西藥）的情況。還開展了對浴室、理髮店、飲食店的調查。雖然不清楚這一調查始於何時，不過，1935年曾因過去的調查太陳舊而下令重新進行調查。由此可見，北京（北平）在20世紀30年代，在清末民初的衞生行政的基礎上，衞生的制度化正在逐步向前發展。

　　在此衞生行政的展開進程中，1934年5月，北平市召開了第一次衞生運動大會。大會以向市民宣傳衞生的意義、促進衞生工作的開展為目的，將全市劃分為4個區，由各團體的代表舉行集會，通過講演、表演、音樂和舞蹈等形式來宣明其主旨，同時，還計劃舉辦用以表彰健康優良兒童的“兒童健美比賽”。另外，性病的防治也是重要的議題。根據國民政府軍事委員會北平分會的指令，衞生處（由衞生局改稱）向各市立醫院發佈了加強妓女檢查的命令。

　　在衞生行政方面，在市內劃分了衞生區，由各衞生區事務所推進其工作。衞生區事務所是由1925年設置的公共衞生事務所擴展而來的。根據北平市衞生處第一衞生區的報告，1933年度的工作包括：生命統計等的建設、傳染病的防治、環境衞生、婦女兒童衞生、學校衞生、工廠衞生、醫藥品的供應、衞生教育以及啓蒙活動、衞生相關人員的培訓等。於此對各項工作進行全面細緻的探討是不可能的，僅就有關人口、出生死亡的統計來説，其統計變得較為詳細，在1933年的死亡原因中，傳染病中痢疾造成的死亡人數最多。

　　支撐這一衞生的制度化的居民組織是保甲制度的前身閭鄰。若道路出現污穢情況，閭鄰長就與坊公所聯繫，由坊丁進行清掃，如果坊公所的經費不足，就召集居民商討清除的辦法，與坊公所相配合，防止閭鄰的髒亂延續，另外坊丁若在搬運民居的垃圾和污水時存在問題，亦隨時與坊公所聯繫，加以處罰。同時，指導居民不亂倒污水垃圾也是閭鄰長鬚注意的事項。

　　在這種情況下，種痘的實施也開始變得正規化了。如北平市衞生處要求市立醫院從1934年6月12日至16日，在南郊實施牛痘接種。此間，第十四區公所也在廣渠門外關廂、龍爪樹、永定門外、廣門外和玉泉營等地開展了此項工作。但是，6月13日市立醫院向衞生局提出的報告指出，這個地域處於“風氣未開”的狀態，接受種痘的人必然不多。10月1日至30日，北平市衞生處命令在市內進行無償種痘。1934年10月進行的南城18所小學的種痘工作中，共有1796名小學生接受了接種。並且，根據《北平市政府衞生局管理種痘人員暫行規則》，牛痘接種人員須為持有護士執照、助產士執照和種痘訓練班證明書中的一種，年齡在20歲以上的人士，須將接受種痘人員的姓名、年齡、性別、住所、接種日期詳細記錄並加以報告，該規定禁止使用人痘。

民國防疫工作彙報之永定門診療所工作實況　　在鄉村建設運動中，衞生的制度化也成了一項任務。1934年9月，鄒平縣實驗區設立了衞生院（醫院），同年10月召開了衞生運動展覽會，並於1935年2月，開設了衞生助理員訓練班。郭洪濤（1995）。山本真（1998）對當時的地方行政改革的實情進行了調查，該著指出了蔣介石政權撤退到台灣後的行政改革中，衞生事業的重要性。山本氏強調了1950年以後台灣社會事業的發展，不過對從何種性質上去理解其與殖民地時期衞生事業的進展之間的連續性與斷絕性，仍是一個很大的研究課題。

　　以上這樣的衞生行政的展開，也存在國家和社會或個人的關係如何構築的問題。天津也於1938年11月10日至30日，由市立第一醫院、傳染病醫院等醫院以及第三衞生事務所等進行了免費種痘。然而，在行政方面做出這些應對的同時，醫院及衞生事務所開展的種痘工作依然並不充分，故慈善團體被委託予以協助。受天津衞生處委託實施種痘的有保赤堂、廣仁堂、樂善堂、北善堂等善堂，以及第一民眾教育館、紅十字會天津分會、紅卍字會天津分會等社會團體。天津也與北京一樣設定了衞生區，種痘以各衞生區為單位進行。如在第八區衞生事務所的轄區內，從1938年3月3日至23日，共對男性118人、女性51人（其中首次接種者49人）進行了施種，該區衞生事務所對轄區內的恆泰鐵工廠、協泰鐵廠等處也進行了種痘，北洋紗廠也獨自實施了種痘。在這種情況下，保赤堂設立了施種牛痘總局，在春季種痘中，對8016人進行了接種。由此可以看到，即使到了20世紀30年代末，慈善團體對衞生事業的支撐的作用也依然很大。

　　在第一次世界大戰後國際環境的變化之中，近代中國在引入國際聯盟援助的同時，推動了衞生制度化的發展，而在對外方面，20世紀30年代，中國接收了開放口岸的檢疫機構，收回了檢疫權，並作為主權國家加入了檢疫體制，成功地提高了其國際地位。就此意義而言，檢疫權的收回乃是近代中國衞生制度化達到的目標之一。

　　1928年12月制定的《全國衞生行政系統大綱》，為國民政府進行的衞生行政建設的基本綱領。但這正如《傳染病預防條例》所象徵的，其基本上是對北京政府時期開始的衞生制度化的繼承。將中央防疫處編入衞生行政機構以及衞生部吸納了內務部衞生司，即充分説明了這一點。另外，北京的衞生行政也是以清末民初的衞生行政制度為基礎的。

　　國民政府雖然積極地開展了衞生行政工作，不過就像在衞生部的機構變遷中看到的，衞生行政並未能在行政機構的不斷重組中保持不變。這一狀況的背景是，衞生的制度化被明確置於“國家化”的脈絡中，同時，衞生行政儘管與行政機構的重組密切相關，但支撐它的民眾組織化卻未取得相應的進展。

　　在北京等大城市中，以種痘為首的衞生的制度化有了一定的進展。但在實際開展衞生事業時，可以認為在城市，民間團體的慈善機構所起的作用仍然很大。另外，儘管國民政府對農村地區也試圖推行衞生的制度化，但應該説，農村的衞生制度化進展甚微。

陝甘寧邊區研究之衞生建設　　在陝甘寧邊區，1937年，組織了延安縣衞生委員會，並於1938年在民政廳下設置了衞生科（辛蘭亭任科長），在各鄉設置了衞生委員會。1939年4月，衞生科改編為衞生處，成立了邊區衞生委員會（以馬海德、張任俊、傅連暲、黃祖炎、張一知、呂振球和辛蘭亭7人為委員）。1941年，還組織了南區防疫會委員會以及各行政級別的防疫委員會，還於1942年為應對綏遠、內蒙古、山西一帶發生鼠疫，組織了邊區防疫委員會。防疫委員會在延安市按地區分為這樣，由於檢疫權的回收，四組，制定了《傳染病管理規則》，指定了10種疾病為傳染病。衞生處向鄉村派遣了防疫醫療隊，同時努力開展種痘工作。陝甘寧邊區衞生處從1940年開始刊行了《邊區衞生報》、《衞生畫報》，以及《軍民衞生手冊》、《傳染病防疫問題》、《防疫須知》等雜誌。八路軍衞生學校從1938年開始刊行了《衞生十日》、《衞生月刊》等雜誌，八路軍自身還於1940年開始刊行《國防衞生》雜誌。

　　中央防疫處於1935年8月搬遷到了南京。抗日戰爭時期，隨着國民政府的搬遷，遷移到了長沙、昆明，並於1945年1月，成為衞生署管轄下的中央防疫處實驗處。戰後，該實驗處遷回到了北京，中國共產黨政權進入北京後，為人民解放軍軍事委員會衞生部所管轄，從1949年12月開始，由中央政府衞生部管轄，1950年11月，成為衞生部生物製品研究所。從對外的意義而言的衞生制度化雖獲得了成功，而像與行政機構的重組相關的衞生制度化，在與日本進行全面戰爭的情況下，其目標顯然很難實現。國民政府未能實現從中央到地方的醫療、衞生制度的建設。其結果是，中國在取得對日戰爭的勝利，再次開展“國家建設”之時，不得不重新面臨如何實現衞生事業“國家化”這一任務。

　　作者丨飯島涉