爆紅的“口罩預約”與中國城市數字治理“暗戰”的反思_風聞

來源：公眾號 數旗智酷

“口罩預約”其實已經成為中國數字政府視域的一個隱喻——口罩預約不屬於任何部門、任何門類的行政審批或公共服務事項，沒有任何一項文件寫着要求某省某市上線口罩預約服務，但目前來看，口罩預約服務已經成為新冠肺炎疫情期間觀測一個城市治理服務水平與營商環境質量的窗口，這也意味着——數字時代政務服務創新的本質是“瞄準治理體系與治理能力現代化的目標，圍繞“以人民為中心”的宗旨，做關乎公眾利益但條文未要求之事”。

對於研究者而言，我認為沒有人會想到，我們所關注的數字政務服務創新首次被最大範圍的普通公眾認知的是：口罩預約。

對於政務服務機構而言，我認為沒有人會想到，那些平時加班加點使盡渾身解數希望推給目標用户羣的在線服務最終為一隻小小的口罩讓路，那些曾經可望不可及的“網上辦”、“移動辦”、“就近辦”的用户教育與用户習慣養成最終被“口罩預約”給解決了，“口罩預約”成為移動政務服務平台的“爆款應用”。

對於大多數普通市民而言，或許過去對移動政務服務的認知僅停留在交水電費的階段，那麼這一次他們或許已經深刻地感受到：第一次使用移動政務服務平台搖號或預約不是為了買車買房，而是為了買口罩……

毫無疑問，“口罩預約”已然是2020中國數字政府領域的“黑天鵝事件”。那些浩浩蕩蕩的一體化在線政務服務平台建設、移動政務服務創新、一網通辦、“一件事”辦理、政府數據資源共享開放等等數字政府領域的“宏大敍事”，最終在關乎每個市民的生命安全的“口罩預約”上找到了出口。

因此，儘管諸多城市出現了“上線即崩潰”的局面，對於未經歷過“雙十一”考驗的數字政務服務平台，對於尚未全部完成數字政務服務的壓力測試與用户啓蒙就迅速面臨海量用户的極限需求，我覺得出現崩斷搶修的局面一點都不奇怪。

就目前而言，“口罩預約”其實已經成為一件關乎市場供求、數據治理、部門協同、公眾心理、社會公平的超複雜城市治理事件，而非一個簡單的“提交信息”與“點擊發貨”的標準化電商式在線行為。因此，作為“口罩預約”的首個發起城市廈門在最終的預約用户搖號抽籤環節引入現場公證監督就不足為奇了。

1. “口罩預約”與城市移動治理模式選擇

本文分析無意去比較各地城市在面對本次疫情所推出的“口罩預約”移動服務的能力、水平和質量高下，在我看來，通過移動政務服務平台去回應、滿足以及優化市民痛點需求，其本身就是城市治理的數字化覺醒，只是以不同的方式表現出來而已。因此，我們希圖通過“口罩預約”移動服務的不同模式、方法、路徑以及產生的可能影響的比較探究，以幫助其他城市共同探討和找到面對城市未知突發風險的數字化策略與路徑。

得益於過去幾年來互聯網+政務服務的推進以及數字政府的建設，目前我已經看到“疫情防控服務專區”、“口罩預約”甚至“疫情防控大數據平台”正在成為各省市的數字政府標配，但同時突顯出部分城市的“非制度性規範”與“非制度性文化”特徵，而這些特徵卻恰恰在服務細節、用户體驗與公眾感受等方面拉開了各地的數字政務服務差異。就“口罩預約”而言，我主要看到已經上線的城市在三個方面存在自有特徵：

一是城市治理的文化選擇。此處的“文化”很難用城市管理制度、條文和規範來述説，更多是城市治理機構作用於社區個體居民與流動人口身上在面對具體事件時的條件反射與切身感受。那麼就“口罩預約”而言，我們可以看出各個城市的態度。比如在口罩預約與配送方式上，有城市利用APP預約，有城市利用小程序或微信預約，有城市提供免費快遞（需購買），有城市提供免費發放（全部免費），也有城市在預約名單抽取上採取搖號和公證，還有城市在口罩預約方面前置一道流程：個人健康信息申報。

圍繞口罩預約的方式五花八門、各不相同，但預約模式的細微差異卻可能引發不同的市場反饋與社會輿論，並造成連鎖反應，那麼如何最優化地實現供應、市場與目標受眾在有限資源配置上的平衡，這不僅考驗一個城市的治理能力，而且面對新冠疫情這樣突如其來的重大事件也將暴露無遺地展示城市的治理本能與文化性格。

二是基層網格化覆蓋與觸達能力。表面看是全民在“搶”一個小小的口罩，而其預約流程涉及的細節卻異常複雜，特別是對於上海、廣州這樣的超級大都市而言，如何快速、有效、精準地識別、觸達社區居民，對本地居民與流動人口進行精細化的服務與資源匹配，這不僅需要線上的能力，同時也需要“無孔不入”的線下能力。

“城市管理應該像繡花一樣精細”不是一句空話，如何將每一個口罩匹配給每一個需要的人，如何將口罩、數據、人三者實現實時匹配，原來在大屏上、手機APP、電腦桌面上顯示的各類數據不能再成為擺設，每個數據都要能在圍繞新冠疫情的城市治理“殲滅戰”中發揮價值。因此，通過本次各城市的預約表單信息提交字段就可以看出每個城市的城市運行與基層網格化能力的真實水平。

三是跨平台、跨部門的數據協同能力。從各城市的口罩預約系統對外公開信息看到，各城市的口罩預約服務模式均有差異，有的是市政府發起，國企配合支持，現場對預約信息進行搖號和公證；有的是醫保局發起，民間物流集團與金融公司支持配合；有的是民政局或市場監管局發起，線下藥店支持；有的是政務服務機構發起，居委會審核，線下藥店支持。

由於各城市的數字化準備度與信息化基礎各異，不管何種模式推進口罩預約，無法迴避的是多平台、多部門的數據協同，從預約登記、口罩投放、人羣分佈、缺貨登記、動態補貨等等，要保證口罩預約系統的平穩運行，其後台的保障不僅是雲服務的承壓能力，更需考驗大數據的分析與預判能力，還涉及公安、民政、醫療、社保等垂直系統的核心數據共享問題。

除此之外，我還關注到各城市通過移動政務服務平台開展“口罩預約”的建設模式、產品模式、運行模式以及推進風格的差異。

在建設模式上，不同城市因為數字化歷史與信息化基礎的發展差異，均選擇了適合自己應急需求的建設方式，以APP、微信、小程序為三種主流服務平台，所不同的是，有的城市是臨時搭建功能豐富的獨立系統，有的城市是以開發小程序或在原有平台添加預約模塊的方式，也有的城市是利用現有的系統資源與平台，並利用基層社區服務優勢進行推動。有意思是——目前暫未看見有城市推薦使用網站平台進行口罩預約。這也側面説明：移動政務服務已經成為一種不可替代的主流選擇。

在產品模式上，除了廣州在口罩預約申請環節會前置個人健康申報流程外，其他城市都是以姓名、身份證、手機號、居住地址等個人預約信息登記為主，但是從各城市的預約登記頁面也可看出不同的產品設計思路。比如有的城市是直接提供各區的藥店，用户首先進行藥店選擇後再登記信息進行預約；有的城市則只需要填寫個人信息和所屬區域即可；有的城市則通過用户的註冊信息匹配姓名和手機號碼，除身份證號與地址外，根據用户的區域選擇自動匹配到目標藥店。

在運行模式上，有城市是從預約、購買、快遞全流程免費，有城市是自助購買但快遞免費，也有城市是採用在線預約和線下自取。此外，我們還看到，有的城市頗具產品思維，從口罩預約的UI設計、業務流程、交互體驗、用户互動等各個流程全部跑通，針對各個節點進行持續不斷優化。有的城市則是通過社區居委會的力量，鎖定到每個街道、社區、房屋的預約信息。

在推進風格上，我們可以從各城市口罩預約的用户界面、操作流程與口碑反饋上看出各地城市治理風格，甚至可以簡單地將它們區分為“天派”與“地派”，“天派”指的是那些依託和信任互聯網平台企業的數字技術與產品能力、對市民需求的理解能力以及對政務服務的專業能力的城市治理機構，通過雙方合作設計出運行相對穩定、體驗相對友好但“最後一公里”的資源協同仍有提升空間的移動政務服務產品；“地派”是指那些依託信息系統集成企業通過項目建設方式打造出基本功能完好、運行基本穩定、用户體驗質量相對孱弱但線下“最後一公里”支撐到位並能滿足廣大羣眾需求的移動政務服務產品。

2. 廈穗滬杭四座城市的“口罩攻略”觀察

廈門

口罩攻略：微信預約+搖號公證

廈門是國內首個上線“口罩預約系統“的城市，主要由廈門市大數據管理局、廈門市民數據服務股份有限公司牽頭和建設。1月29日，“口罩預約系統“在i廈門APP的疫情防疫專區首發，但由於用户過度熱情，試運行方案經過優化調整後，1月31日，廈門市”口罩預約系統“正式在i廈門官方微信平台上線，為廈門户籍人口或在廈繳納社保人員開放。

目前廈門市口罩預約規則是全天候開放，每天9點搖號抽籤，第二天8:00-22:00購買，22:00-24:00系統維護。在預約信息登記方面，廈門採取的是首先對廈門各區的線下藥店數據進行歸集，用户進入預約系統首先就針對所在區域選擇離自己最近的藥店，然後再填寫個人預約信息。

值得一提的是，針對口罩預約的搖號抽籤，廈門市專門安排了公證機構進行現場監督。可以説，目前在“口罩預約”這件事上，已上線的所有城市中運行最有序、考慮最全面、用户口碑俱佳的當屬廈門。

廣州

口罩攻略：小程序預約+免費快遞

廣州“口罩預約”小程序“穗康”於1月31日上線，由廣州市政務服務局牽頭建設，作為全國首個上線口罩預約系統的一線城市，甫一上線就引發了全國關注，而由於上線試運行的資源分配問題使得“罩區房”也成為微博熱評。

廣州“口罩預約”小程序的設計與其他城市最大的差異在於，其在預約界面前置了用户個人健康信息申報通道，每個希望預約口罩的市民均需申報個人健康信息，內容細緻到返回廣州的時間以及湖北旅行史與相關症狀説明。除了選擇藥店名稱、藥店地址外，用户還可以選擇口罩類型、型號以及到店時段。

杭州

口罩攻略：微信預約+免費口罩

杭州市“口罩預約”系統於2月1日晚上7點30上線，由杭州市醫療保障局主辦，杭州市金融投資集團技術支持，餓了麼、菜鳥旗下丹鳥物流提供配送服務，每日定額免費在線派送。據官方信息，因為優化需求，2月2日改為通過支付寶預約。

杭州市“口罩預約”系統的用户界面可能是目前為止最為簡潔的，用户只需填寫姓名、身份證、手機號、配送區域及詳細地址即可。

雖然操作很便捷，口罩配發方主動承擔了相關工作壓力，但有兩個問題值得注意：一是由於是免費發放和配送，導致市民需求熱情高漲，通過我們測試可以發現一般在3分鐘之內就會派完當天的配額；二是在詳細地址欄並未給出有效框定用户需求的數據輸入約束與引導，可能產生的影響是由於用户填寫的不規範導致數據的識別與配送浪費更多時間和資源。

上海

浦東——口罩攻略：微信申領+居委會編碼

徐匯——口罩攻略：小程序+居委會+藥店

上海政府決定全市統一從2月2日開始在各居（村）指定地點進行現場登記預約，預約市民在接到居（村）通知後，到指定藥店購買。上海市目前暫未上線全市層面的“口罩預約”系統，一些街道和居（村）採用微信或小程序+居委會+藥店的預約模式。

通過浦東新區與徐彙區的口罩預約模式對比可以看出，居委會與社區的線下能力側面佐證了城市治理的精細化程度，比如浦東新區則通過各街道居委會指導社區居民按照”居委代碼、居委名稱、姓名、證件名稱、有效證件號碼“數據規則編輯短信發送到指定號碼；而徐彙區則通過”匯治理“微信小程序通過用户輸入的居委信息自動匹配藥店，此外還對用户的住房信息進行識別。

上海市“口罩預約”的操作模式有效地規避了因用户暴增而導致的系統過載局面，有效地將人員分流到不同的區、街道和社區，一方面對基層網格化系統掌握的數據真實性提出了要求，另一方面也對基層工作人員的操作能力與數字素養也相應提高。

3. “口罩預約”與城市治理“啓思錄”

“口罩預約”其實已經成為中國數字政府視域的一個隱喻——口罩預約不屬於任何部門、任何門類的行政審批或公共服務事項，沒有任何一項文件寫着要求某省某市上線口罩預約服務，但目前來看，口罩預約服務已經成為新冠肺炎疫情期間觀測一個城市治理服務水平與營商環境質量的窗口，這也意味着——數字時代政務服務創新的本質是“瞄準治理體系與治理能力現代化的目標，圍繞‘以人民為中心’的宗旨，做關乎公眾利益但條文未要求之事”。

再大的災難也終究會過去，“口罩預約”這樣的短期高頻爆款事項也不可能成為常態化應用，而口罩預約的服務速度與效率卻體現的是城市服務與治理的系統化能力。“口罩預約”能力與效率的實質是城市在技術、資本與數據驅動的快速發展過程中應對複雜性與風險的治理體系與治理能力現代化水平。

口罩預約肯定不會成為任何城市的一種長期、常態、高頻的城市服務需求，那麼對待這種偶發性需求、黑天鵝需求，我們的城市服務平台與治理機構是否有足夠的應對能力？從這一次新冠肺炎疫情的口罩預約行動中亦可看出各城市數字化支撐能力、數據運營能力與資源調度能力。

從本次新冠肺炎疫情的數字化應對可以看出，不同城市有不同城市的策略與路徑，但不論是商業驅動的技術抗疫，還是公益驅動的數字化參與，只要其最終結果是為公眾提升更多的安全感與生存機會，都應該是值得尊敬和鼓勵的。

從一線城市到邊遠政務服務中心，目前已有20多個省市及區縣政務服務機構公告宣佈實行“網上辦”、“移動辦”及“不見面服務”，可以想見，2003年的“非典”成為中國電子商務的“重要推手”，2020年的新冠肺炎疫情很可能成為“一網通辦”、移動政務服務快速推進和普及的重要催化劑。

目前，我們正在看到“疫情防控服務專區”、“口罩預約系統”、“疫情防控大數據平台”等漸次上線，越來越多的數字化企業開始通過技術支撐抗疫，值得一問的是：疫情過後，那些為應對疫情而建設上線的數字化系統和平台要去向哪裏？是在下一次城市突發事件面前再次“大興土木”？還是我們的信息化平台與系統管理流程已有相應的資源複用處置措施？

我相信，未來城市的治理與服務的焦點不是建設什麼樣的平台與系統，而是要逐步優化與固化一套應對和處置城市災難與未知風險的系統化機制。畢竟，我們處在一個高熵的“風險社會”。