王紹光：預防必須為主——中國疾控體系的四次危機及其教訓_風聞

【編者按】停課不停學，2月17日，清華大學師生開啓了“雲”學習模式。本文摘編自清華大學國情研究院特聘研究員，清華大學公共管理學院、蘇世民書院特聘教授王紹光日前錄製的在線課堂內容。

在我國公共衞生與疾控事業的發展過程中，取得了顯著的成就，也出現了四次較為嚴重的危機。本文覆盤了這四次危機，總結出來一個教訓——預防為主。本文強調，“預防為主” 必須落實到具體的政策舉措中，落實到人員與資金的配置上。

Editor’s Note: The most important guiding principle of China’s health work has been taking prevention as a major part. Researches show that disease prevention and control contribute 80% to the increase of life expectancy, and the rest 20% is ascribed to the medical treatment. In the developing cause of China’s health and medical work, we have made remarkable achievements though, we are encountered with four serious health crises. After reviewing these four crises, only one lesson was generalised, which is still to take the prevention as a major focus. And what needs to be underscored, is that this guideline should be implemented effectively to the deployment of people and financial support.

**新中國成立以來，“預防為主”始終是我國衞生工作最重要的方針。**到1980年代初，我國已建立起一套具有中國特色的公共衞生網絡，包括四級國家衞生防疫體制（中央、省、地市、縣）和三級基層醫療預防保健網（縣、公社、大隊）。我國衞生防疫事業也因此取得了顯著的、舉世聞名的成就。

例如，建國前30年，我國甲、乙類法定報告傳染病發病率、死亡率快速大幅下降。同期，我國人均預期壽命處於快速提高期，從建國前的不到35歲提高到69歲，增加34歲，年均增長達1.1歲。研究表明，這期間疾病預防控制對預期壽命提高的貢獻率近80%，其餘20%才是診療醫術的貢獻。

很顯然，執行“預防為主”的衞生工作方針，是取得這些成就的重要原因之一。

不過，在我國公共衞生與疾控事業的發展過程中，也出現了四次較為嚴重的危機。

第一次危機發生於1958-1961年間。

表現為防疫站的相對數量持續下滑，主要原因在於一些地方將衞生防疫站、專科防治所與衞生行政機構、醫療保健機構合併（“三合一”、“四合一”）。這導致防疫機構的專業工作受到影響，造成部分傳染病回升。這次危機隨着1962年黨中央“調整、鞏固、充實、提高”八字方針的提出而結束，衞生防疫體系逐步恢復到正常發展軌道。

第二次危機發生於1967-1971年間。

表現為防疫站的絕對數量與相對數量雙雙下降，主要原因在於文革初期由於機構精簡，很多地方的衞生防疫機構被撤銷，合併到衞生行政部門或醫院。這次危機使衞生防疫體系遭受嚴重影響，導致疫情大幅回升，甚至出現暴發流行的情況。

例如，流行性腦脊髓炎發病累計達300萬人以上，發病率為403/10萬，病死率為5.49%，蘇、魯、豫、皖、鄂五省的瘧疾發病人數達2000萬左右。文革後期，四級國家防疫體制逐步恢復，農村地區逐步實行農村合作醫療制度，形成三級醫療預防保健網，有效地促進了疾病預防控制工作在農村地區的廣泛開展，這次危機宣告結束。

第三次危機發生於1985-2003年間。

表現為防疫部門無法得到足夠的財政撥款。主要原因在於政府忽略了衞生事業，政府衞生支出佔衞生總費用的比重急劇、大幅下滑。1985年，國務院為衞生防疫部門收取勞務費與成本費打開大門。此後，有償服務逐步演變為疾控機構主要的籌資渠道，而這一做法在國際上極為罕見。

以2002年為例，全國各級疾控中心的收入來源中，有償服務佔比高達72%。這使得四級國家衞生防疫體系日益脆弱，同時原有的三級基層醫療預防保健網逐步瓦解，“重醫輕防、重有償輕無償、重收益多輕收益少”的現象突出，最終暴發了非典危機。

2003年以後，黨中央、國務院提出3年內建立健全疾病預防控制體系的要求，各級疾控中心的財政投入迅速增加，疾控中心硬件條件大幅改善。

此後10年，各級疾控中心房屋建築總面積增加了478.7萬平方米；人均建築面積為63.3平方米，比2002年上升了66.9%。全國疾控中心平均每個機構的設備資產總值累積增加了約71.3億元；實驗室萬元以上儀器設備配置增加了16.7萬台，增幅為192.6%。

我國還建成全球最大的、縱向到底（鄉級以上）、橫向到邊（所有衞生機構）的傳染病疫情和突發公共衞生事件網絡直報系統，疫情信息從基層發現到國家疾控中心接報，時間從5天縮短為4小時。第三次危機隨之結束。

第四次危機發生於2008-2020年間。

表現為疾控部門在醫療衞生體制中的相對地位持續下降，主要原因在於第三次危機過後“重醫療、輕預防”的頑疾再次復發。從隊伍規模來看，我國疾控機構隊伍不穩定，高端人才流失嚴重，全國疾控隊伍規模缺口巨大。

統計表明，我國疾控人員數、疾控人員佔醫療衞生人員比重、每萬人疾控人員數等均處於持續下滑狀態。目前，我國國內疾控人員不到19萬人，比非典時期下降2萬多人，跌幅超過10%。從國際比較看，我國每萬人疾控中心人數僅為1.35人，低於國家編委規定的1.75人核定值，更遠低於美國的9.3人和俄羅斯的13.8人。

更嚴重的是，兜底的“三級醫療預防保健網”基本上不復存在，取而代之的是“三級醫療衞生服務網”，淡化了其預防保健職能。如重建該網絡，據估算，需按3-6人/萬人作為基層疾病預防控制人力配置標準。這樣一來，全國基層需要42-84萬從事疾病預防控制職能的人力，才能實現全覆蓋。正是在此背景下，2020年初，新冠疫情暴發。

以上四次危機，總結起來只有一個教訓，即**“預防為主”，雖是老生常談，卻是金科玉律。**任何時候偏離這個方向，忽略羣體，只對個體進行干預，忽略預防，只注重臨牀診療，終將受到懲罰、付出沉重代價。需要強調的是，“預防為主”不能停留在口號上，必須落實到具體的政策舉措中，落實到人員與資金的配置上。

文字整理丨楊波

英文編輯丨王其珍 王弘書

圖丨pixabay.com