近代以來的疫情應對與國家治理體系現代化_風聞

來源：《中國社會科學報》

     當下，從武漢蔓延開的新型冠狀病毒肺炎正肆虐神州大地，這場來勢洶洶的傳染病嚴重影響了人民的日常生活。縱觀整個近代，瘟疫等傳染病對國家、社會和人民造成了一定程度的影響。

疫情防控期間，湖北武漢的環衞工人正在對社區進行消毒。圖片來源：中國新聞圖片網

       從明末到民國，瘟疫的發生頻次總體呈現增長的趨勢。**有學者認為，近代以來的瘟疫呈現出幾個特點：****頻率更高，規模更大；****從內地向邊疆擴散；瘟疫發生頻次與社會經濟正相關；受境外瘟疫的傳播影響較大；晚清以來，國家對瘟疫的控制力度越來越大。**大災之後多起大疫，普通百姓往往遭遇天災與瘟疫的雙重夾擊，生活苦不堪言。在種類繁多的瘟疫中，最為嚴重的當屬鼠疫和真性霍亂。

       明末戰爭導致人口大量鋭減，為鼠疫橫生提供了温牀。在瘟疫救治過程中，明朝政府態度消極，舉措不力，這也為王朝的覆滅埋下了禍根。到了清代，社會逐漸穩定，鼠疫的數量和規模有所縮減，但其他各種傳染病依然困擾着廣大人民。晚清太平天國運動興起，鼠疫又復猖獗。到了民國時期，北方地區鼠疫依舊高發，屢撲屢起，幾乎與整個民國時期相伴。

       真性霍亂是來自境外的傳染病。嘉道以後海路漸通，一些新型的傳染病也隨着商路進入中國。不同於中國本土的霍亂，真性霍亂最早起於1820年，該病自嶺南出現後迅速傳至江南，綿延數載，造成大面積的人口死亡。民國時期烽火連天，自然災害頻發，瘟疫災情也久難根除。1931年南方暴雨，隨即引發洪災，緊接着1932年出現了全國性的霍亂疫情。到了1946年，全國性的霍亂再次流行。由此可見，只有和平穩定的外部環境和強有力的政府，才能從根本上應對瘟疫的肆虐。

       1949年新中國成立，如何在千瘡百孔的祖國大地上應對瘟魔，成為當時政府的重點工作。其實新中國的防疫經驗淵源有自，無論在長征時期還是抗日戰爭時期，革命領導人都很重視防疫工作，陝甘寧邊區曾成立防疫工作委員會，專門應對各類傳染病。解放戰爭時期，雖然人民解放軍自北向南縱深作戰，但由於防治措施得力，軍中幾乎從未出現疫病流行。新中國成立後，國家也很重視傳染病的防治，最終消滅了天花，鼠疫也幾乎在九州大地上絕跡。

      進入21世紀，人們印象最為深刻的瘟疫便是2002—2003年間的“非典型肺炎”。在這場疫情中，雖然初期出現了擴散和個別的瞞報現象，但在政府採取了有力措施後局面迅速扭轉，並未出現大規模的傳播或人員傷亡。經此一役，我國的衞生防疫機制和治理體系更加有效化、透明化。

2003年6月20日，小湯山醫院的最後一批非典治癒者出院時與醫務人員深情告別。圖片來源：新華網

       如今，完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標，國家治理體系包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規等，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。而應對瘟疫的疫情防控制度，自然也是國家治理體系的題中之義。那麼，如何借鑑近代以來包括新中國成立後的疫情應對經驗，進一步推動國家治理體系現代化？需要從以下幾個方面進行考量。

   **第一，國家治理重在國家，疫情出現時需要由政府方面的專門機構進行治理和防控，而專門機構需要專門人才管理，其背後的制度保障則是現代化的衞生防疫體制。**1894年鼠疫在中國大範圍流行，疫情中心是香港和廣州，此次瘟疫中傳統的救治理念和西方的衞生行政觀念發生了劇烈衝突，推動了中國各地的檢疫制度和現代化衞生防疫體制的出現。

       1910年10月，中俄邊境上的滿洲里爆發鼠疫，並沿着鐵路線迅速傳播，東三省形勢嚴峻。由於日俄戰爭後兩國均在中國東北擴張勢力範圍，因此清政府格外重視疫情，以免成為外人染指干涉的理由。當時的外務部直接管理此事，命深具西學背景和專業知識的伍連德前往東北應對疫情。伍連德到任後，在東三省總督錫良等地方官員的配合下，先對疫區進行隔離消毒，將受疫城市劃分為數區，限制潛在人羣的活動，並破除成見將因疫身死的屍體焚燬。此外，東北地方政府還對外阻斷交通，封鎖水陸路徑，限制人口流動，防止鼠疫病毒向全國蔓延。到了1911年春天，疫情已基本穩定，隨後在奉天召開的萬國鼠疫研究會上，伍連德代表中方報告了防控鼠疫的經驗。清末的這場鼠疫防控意義重大，昭示着現代化的防疫制度開始在中國正式出現。

       南京國民政府成立後設立衞生部，負責包括防疫在內的一系列衞生事務，由於政府內外政治爭鬥激烈，衞生部很難發揮作用，但也在疫情防控中初顯作用。1932年爆發了全國性的真性霍亂，這場瘟疫由南到北迅速蔓延，北方的河南、陝西等省份災疫交加，此時國民政府衞生署（1931年衞生部改為衞生署）下令緊急防疫救災，將潛在人羣進行隔離，加強城市衞生建設尤其是對飲用水進行檢測和消毒，及時對病患進行診治、報告和調查，並推行強制性的防疫注射。這些防疫措施對於緩解此次疫情，起到了一定作用。

       **第二，防控疫情的過程中，不但要發揮國家的主導作用，更要重視社會力量，尤其是由民間士紳商人發起的慈善組織，這樣可以有效地在國家治理的框架內發揮作用，彌補國家政權力量的疏漏。**餘新忠教授通過對清代江南瘟疫的研究指出，很多地區民間社會力量對於瘟疫的應對要比官方積極得多，蘇州、南京、杭州、上海等地，幾乎每次重大疫情，都有鄉賢或者慈善機構參與救治活動。這些鄉賢和紳商往往會集資籌辦醫藥局，一方面製作丸散膏丹，施藥救人；另一方面設立醫所，收納診治病人。同時還刊刻藥方，分發給百姓。除了這些集體力量外，還有一些個體的救助，如一些江南名醫往往在瘟疫來臨時遊走四方，施診救治，救死扶傷。晚清以後，民間進行疫病救治的慈善機構更多，最為典型的當屬蘇州，出現了大量慈善類局所。這和一個地區的經濟發展水平直接相關，越是經濟相對發達的地區，社會的救助力量便越強大，疫情應對的措施便更完善。

     **第三，在疫情應對中，國家治理需要吸取新中國初期的羣眾路線經驗，發起民眾運動，最大限度地截斷疫情擴散途徑。**20世紀50年代那場全民參加的轟轟烈烈的愛國衞生運動值得稱道，這場運動雖然一開始與抗美援朝的外部環境相關，但後來發展成覆蓋大江南北的全民衞生運動，改變了廣大農村落後的衞生環境，普及了全民的衞生觀念。愛國衞生運動中的“除四害”活動消滅了大量鼠、蚊、蠅，客觀促使了鼠疫等傳染病在中國的絕跡。有學者曾對內蒙古哲里木盟的滅鼠拔源活動進行個案研究，認為這一活動使鼠疫自然疫源地消亡，其結果是積極的。

       新中國成立初期另一個重要的防疫貢獻就是防治血吸蟲病，江南地區的血吸蟲病古已有之，長期困擾羣眾生活。1955年，黨和國家領導人對防治血吸蟲病作出重要批示，毛澤東同志親自過問此事，號召全民動員，採取羣眾運動與科學防治相結合的辦法，很多地方的血吸蟲病得到了有效控制，個別地方甚至消滅了血吸蟲病。

      **第四，全球化趨勢下，傳染病不再單單是一個國家或一個地區的問題，極易造成廣泛性的傳播和恐慌，這就需要各國之間的密切合作，需要發達國家提供技術或人員援助，攜手對抗瘟魔。****因此，國際合作在疫情應對的國家治理中也極為重要。**反觀過往，天花在中國的絕跡，很大程度上要歸功於外來醫療資源的傳入。天花由來已久，其傳染性極強，威脅着上到皇室貴胄、下至黎庶百姓的生命安全，雖然明代時期中國已出現人痘為主的種痘術，但限於種種因素極難推廣。晚清來華傳教士帶來了新的牛痘術，相較於人痘術，牛痘術成本低廉，並由官方免費接種，很快便推廣到全國。新中國成立後，中國政府繼續推廣全民接種牛痘，最終於20世紀70年代末，天花在中國徹底消失。

       1917年，綏遠爆發鼠疫，並迅速傳播到鄰近各省，北洋政府設立防疫委員會，並派遣伍連德和數位醫生前往疫區開展防控工作，其中不乏外籍醫生和傳教士大夫。此後，防疫委員會又約請在京的各國著名傳染病專家一起商議對策，決定將疫區進行分區防控治理。由於防疫開銷甚巨，北洋政府財力不濟，遂向四國銀行團借款，力求保障前線物資供應。而在山西的防疫中，也尋求了教會醫院和外國醫生的幫助。在這場1917—1918年的鼠疫應對中，外國傳教士和醫生都發揮了一定的作用。

    **第五，在突發的瘟疫防控中，國家和政府要全面統籌管理，避免地方政府各自為政，杜絕地方官員懶政怠政。**1918年，起源於綏遠的鼠疫在山西大面積爆發。雖然當時山西省長迅速反應，組織起全面的防疫工作，各地進行排查消毒，境內組織了數道防線，阻斷交通，檢查來往行人，並大力宣傳防疫知識，進行全民動員，較快便撲滅了疫情。然而，根據曹樹基教授的研究，山西境內鼠疫結束後，卻出現了“疫後之疫”。此前並非鼠疫災區的興縣和臨縣再次出現鼠疫，但並未引起當時山西省政府的重視，成為兩縣的地方性衞生事務，最終釀成更大規模的陝西鼠疫重災。由此可見，缺乏集權政府的統籌，抗疫過程中極有可能出現漠視生命、各自為政甚至以鄰為壑的嚴重局面。

       **可見，權責明確、制度健全的政府和其下設專門性機構是面對瘟疫時人民羣眾最有力的保障。****與此同時，也要調動國家治理中的社會力量，發揮其應有的作用，而羣眾路線則是推動國家全面防疫的重要法寶。**國家治理需要全國一盤棋，全面統籌規劃，這樣才能集中力量辦大事，形成推進黨和國家事業發展的強大合力。