名實不副地位太低——你可能不知道的中國疾控往事_風聞

名實不副地位太低——你可能不知道的中國疾控往事

八點健聞

當年國家疾控中心取英文名CCDC，是為效法美國，構建強大的中央公共衞生體系。然而，中國疾控從來就不是美國CDC那樣的全國一體化組織。在擁有3500個各級疾控中心、19萬人員之眾的四級疾控體系中，塔尖的國家疾控中心更像一個研究中心。地方三級中心歸屬各地管轄，國家疾控中心僅是業務指導。2009年新醫改，曾有意讓疾控系統承擔基本公衞服務。疾控囿於科研機構基因，長於研究而不善政策執行，錯過了一次拓展邊界直透基層的機遇。新冠疫情中，CDC耗資數億、歷經數年建成的直報系統，在早期近一個月未發揮作用。下一步，改革勢在必行。

坐落在京郊昌平的國家疾控中心，是一個平時不引人關注，而一旦關注就必有驚天動地大事發生的機構。

在它成立僅11個月後，中國發生了震驚世界的非典；在它成立18年後，中國又發生了新冠肺炎疫情。

在過去一個月內，國家疾控中心（CDC）經歷了成立18年以來最大的輿論壓力。

不過，即便在質疑聲最激烈時，一些有公信力的經濟學家和專家，卻站出來為國家疾控中心及高福發聲。

2月27日，鍾南山在一個新聞發佈會上表示，此次疫情蔓延，是因為“我國CDC地位太低，只是衞健委領導下的技術部門。在美國，CDC可以直通中央，不需要逐級申報，甚至在特殊情況下可以直接向社會公報。這是需要改變的，CDC的地位要提高，要有一定的行政權。”

鍾南山説出了一個對於國家疾控中心角色日漸清晰的認知——

儘管受“國家疾控中心”這一名稱的影響，公眾一度認定它是重大疫情的吹哨人和第一責任人，但實際上，國家疾控中心名實不副，無論從機制還是從實權上，都難堪重責。

國家疾控中心更像是一個研究中心，成立18年中，也曾有機會拓展邊界，卻因長於研究而不善政策執行，最終錯過了轉型機遇。

疫情仍在膠着。然而追尋中國疾控往事，籌劃未來，已經開始。

“後來者”國家疾控中心從北京城區驅車一路向北，進入昌平界內。過了大家耳熟能詳的小湯山，再出了北京最大的環線北六環，駛入一條並不寬闊的東西向小路。

路兩邊白楊樹筆直向上，望去幾無人煙。初來此地的人，行在路中，往往一邊尋思前路何在，一邊又怕錯過路口。驀然間——中國疾病預防控制中心的大門就出現在路的北邊。

國家疾控中心坐落在昌平區百善鎮一片55公頃的土地上。進入寬敞氣派的大門後，豁然開朗。和門外淳樸的鄉間氣息截然不同，這裏是經過了最專業規劃設計的國家級辦公科研園區­。

園區的設置，無一不流露出2003年非典過後，中央財政對國家疾控中心鉅額投入的痕跡。

進入大門，走過幾百米長的寬闊的主路，來到主樓跟前。有着挑高陽光大廳的灰色五層主樓，莊嚴，現代。主樓的西邊是食堂和專家公寓。主樓東南方，有一座小矮山，林蔭茂密，沿着蜿蜒的小路可以爬到山頂小亭子。山下有小湖，再往東行，暗紅色的小樓依次排開，這是傳染病所、病毒所、性病艾滋病中心等直屬單位的辦公樓、實驗室。樓間一些高大樹木應是此地的“原住民”，而十幾年前興建時移植來的樹木也已鬱鬱葱葱。

△ 中國疾控中心外景，紀勇攝

18年前的2002年1月，當國家疾控中心設立時，外界更習慣叫它的英文簡稱——CCDC（Chinese Center for Disease Control and Prevention），或稱為“中國CDC”。一個是在組織內、編制上存在的“中國疾病預防控制中心”，一個是公眾口口相傳的“中國CDC”。

在很多熟識中國疾控往事的人士看來，當年之所以取英文名CDC，正是為了效法大名鼎鼎的美國CDC，雄圖大略，勵精圖治，構建一個強大的中央公共衞生體系。然而，除了名稱完全一致，二者實質上的相同之處極少。以至於多年來外界屢屢以美國CDC來要求中國CDC，而後者往往有口難辯。

與美國CDC不同，中國疾控從來就不具備一套真正的全國一體化組織。

作為中央一級的事業單位，國家疾控中心只是中國疾控體系中的一支。換言之，它只是一箇中心，如今擁有2000餘名人員。與之相應的，則是省、市、縣三級的疾控中心，總計達3500餘個之多，在全國擁有19萬人之眾。

中央的這一級疾控中心，與地方上的三級總計3500個疾控中心，雖然都叫疾控中心，卻有着截然不同的緣起。整個疾控體系並非一個自上而下一貫到底的四級結構。

國家疾控中心設立於2002年1月23日，是在中國預防醫學科學院的基礎上整合而來。中國預防醫學科學院成立於1986年。它的前身，又是1983年衞生部報國務院批准設立的中國預防醫學中心。

國家疾控中心成立之初，就是衞生部下屬的“全額事業單位”。所謂“全額”，是指由財政全額撥款供養，不許、也無需另行創收。因為是脱胎於預防醫學科學院，底子裏是個研究機構，其業務強項，主要是圍繞重大疾病的研究、預防和控制。如今中國疾控中心下屬的幾個大所和中心，就是圍繞幾大類型的疾病佈局設置的，如傳染病所（針對細菌性傳染）、病毒病所、寄生蟲病所、性病艾滋病中心、結核病中心、職業病所等等。

2003年非典爆發，剛成立不到11個月的國家疾控中心備受關注，在病原體識別、疫情預警方面鮮有建樹的疾控，因設立不久，並未受到過多指責，並迎來了巨大的歷史機遇。

非典之後，各級財政給予全國疾控體系鉅額的預算投入。2003年之後數年間，中央財政對國家疾控中心投入很大，投向除了全額預算管理所必需的“養人”費用，很多都化作了各種樓所、實驗室、信息化網絡和設備等基礎設施。

國家疾控中心如今的昌平新址，正是在非典之後的2004年開工建設。此前，疾控中心位於北京二環內南緯路，佔地偏狹。辦公室和實驗室不分，甚至在樓道里做實驗，根本達不到實驗室標準要求。更重要的是，南緯路舊址置於人口稠密的市區，存在毒種泄漏和染毒試驗動物逃逸的隱患，因此決定遷址新建。首期工程2004年6月動工，總投資6.3億元，總建築面積7.6萬平方米。

至2008前左右，歷經四五年的建設，中國疾控中心已具備如今的建制與規模，功能完備，水平已與2002年初建時完全不在一個級別上了。

3500個地方疾控中心可溯至1953年與中央級的國家疾控中心——1983年方有雛形、2002年才正式設立、定位從預防醫學科研逐步擴大到疾控——不同，省、市、縣三級疾控中心的歷史遠為悠久，定位向來清晰，經驗十分豐富，最早可溯及1953年。

1953年1月26日，中央政府批准在全國範圍內建立衞生防疫站。從省一直建到每個縣，兩千餘衞生防疫站很快建成。同期，愛國衞生運動發起，“滅四害”（當年是老鼠、麻雀、蚊子、蒼蠅；後來麻雀成了益鳥，替換成了蟑螂）如火如荼，其大部分工作都由各地防疫站承擔落實。

各地防疫站是全額事業單位，人員工資、運營費用國家全包。從上世紀50年代至60年代，舉國上下的傳染病大戰此起彼伏，從鼠疫、霍亂到天花，再從寄生蟲病、出血熱到麻疹，一個個傳染病都被控制乃至根除。這些波瀾壯闊的羣眾戰爭中，各地防疫站衝鋒在前，出力最多。

至上世紀70年代末，中國境內，絕大多數重大傳染病已被蕩平。與此同時，時代的巨輪滾滾向前，掀開了市場化經濟的新篇章。

市場化大潮席捲下，各地醫院聞風而動，紛紛走上自我創收之路。一旦醫院市場化，遂迅速波及同處醫療體系的各級衞生防疫站。

70年代末80年代初的防疫站，防控傳染病的工作雖仍是主要職責，但因疫苗普及，各類傳染病大幅得到控制，這一工作雖重要但已不緊要。和醫院不同，防疫站沒有診療收入，從哪裏創收？

在“給政策不給錢”的年代，各級防疫站不約而同，以疫苗注射為重要財源。在計劃免疫免費疫苗還未開展的年代，民眾需要接種的各種疫苗都經防疫站之手。這一濫觴綿延不斷，直到今天各級疾控仍在“經營”各種（計劃免疫之外的）收費疫苗接種。

另一方面，當年衞生監督檢查職能也在防疫站麾下。衞生監督檢查的範圍主要包含食品衞生、環境衞生、職業衞生和學校衞生等。有了監督、檢查職責，也就有了執法權。在那個年代，尚未明確“收支兩條線”，有了執法權，自然也就有了收入，這些收入即被“自收自支”。

至上世紀90年代中後期，防疫站創收之風愈演愈烈。太平時期對傳染病防控鬆弛，而疫苗接種、衞生監督檢查反而成了主業。至2000年前後，社會上已屢有質疑聲浪，認為長此以往，防疫站已無存在必要。

防疫站是去是留？

艱難整合：從衞生防疫站到疾控中心此時，中國衞生防疫界有識之士放眼望世界，已知美國CDC之聲名卓著、強大高效。

成立於1946年7月的美國CDC，當初也是“起於寒微”。當年，美國爆發瘧疾，東南邊陲的喬治亞州系重災區。美國CDC就是在喬治亞州首府亞特蘭大發起成立，起初辦公場所僅是“一棟小樓的其中一層”。

美國CDC歸屬聯邦政府的衞生部。最初，CDC爭取到了衞生部1000萬美元預算，僱傭了不到400人，迅速投入瘧疾大戰中去，首要任務就是防止瘧疾跨州蔓延全國。瘧疾源頭是蚊子，所以CDC的主要配備就是“三大件”：卡車、噴藥器、鏟子。

消滅掉蚊子和瘧疾之後，極具志向和眼光的CDC發起人Joseph Mountin，開始將部門職責擴充為所有傳染病的防控，從此將一個“出身渺小”的部門不斷擴容壯大。1947年，CDC以10美元的名義價格在亞特蘭大購置15英畝土地（約合6萬平方米），興建辦公和科研大樓，此地至今仍是美國CDC總部所在。

在由瘧疾防控向全部傳染病防控擴容後，CDC與時俱進，開疆拓土。譬如，在全球對流行病學尚無概念之時，美國CDC已自發部署疾病檢測系統，範圍也從傳染病擴展至非傳染性的其他重大、多發疾病。

2000年前後，呈現在中國疾控界眼前的美國CDC，歷經半個世紀的發展，已是一個龐然大物。其職能涵蓋疾病防控、健康促進、突發公共衞生事件應急響應等三大類，技術先進、功能強大，僱員已有五六千人。

2000年，時任中國預防醫學科學院院長李立明，正是對標美國CDC，提出發起設立中國CDC的構想。在李立明牽頭之下，國家疾控中心於當年籌建，立意高遠，目光遠大：疾控事業要向“大衞生”邁進，中國CDC要涵蓋疾病預防控制、健康保護和健康促進三大領域。

△李立明，國家疾控中心首任主任，現為北京大學公共衞生學院教授、博士生導師。資料圖。

2002年，在中央層面，國家疾控中心嶄新亮相，李立明出任首任主任。在地方層面，省、市、縣三級數千個衞生防疫站也開始改制。改制步驟，是陸續將衞生監督職能剝離，轉而在各地衞生廳（局）之下設置衞生監督所。在不少地方，這一動作，將原防疫站三分之一的人員剝離了出去。其後，各地防疫站更名疾控中心，仍是衞生局下屬的事業單位。至於是“全額單位”（全額撥款），還是“差額單位”（部分撥款，部分資金自籌），由各地衞生局自定。但大多數成為“全額單位”，由地方財政撥款供養。

各地防疫站轉疾控中心後，在傳統的“五大衞生”（傳染病、職業衞生、食品衞生、環境衞生、學校衞生）之外，也逐步增設“大衞生”的新職能，比如慢性病（高血壓、糖尿病和結核病等）調查和社區管理、婦幼保健、營養健康、老齡健康和健康教育等。相較國家疾控中心，地方各級疾控中心更重執行和實操。

2003年至2008年前後，從中央至地方，“1+3”的疾控體系已經初步建立。絕大多數地方的防疫站已改為疾控中心，極少數未改的也在2010年左右改制完畢。

在行政上，地方三級超過3500個疾控中心，分別歸屬各地衞生廳（局）管轄，人員薪酬、運營經費也由前者負擔。因而，各地衞生廳局是各地疾控中心真正的“衣食父母”。在業務上，這3500餘個疾控中心接受國家疾控中心的指導，然而——也僅是“業務指導”而已。

同樣在2003-2008年期間，“1+3”疾控體系也在不斷演進。整體上，中央層面的“1”動作較大，而地方上的“3”改變不大。在國家疾控中心，至少在形式上，已有將全部重大疾病預防控制納入彀中的氣象。中心雖仍以疾病科研見長，但亦積極建立各類重大疾病的防控實踐能力，並進一步夯實覆蓋環境衞生、職業衞生、營養健康、婦幼保健、老年保健、少兒及學校衞生、控煙、衞生應急等領域。

重金打造的＂合作＂：疫情直報系統這期間，在傳染病防控主業上，國家CDC與各地疾控合力，逐步建立起疫情直報系統。直報系統全稱為“中國傳染病與突發公共衞生事件監測信息系統”，民間俗稱“傳染病直報網”，始建於2003年下半年，2004年1月1日起試運行，4月1日起正式運行。

這是一個“縱向到底，橫向到邊”的網絡直報系統。“縱向到底”是指，全國包括基層每個衞生機構在發現法定傳染病疫情後，由診斷醫生填傳染病報告卡，然後直接通過該網絡上報個案信息。該個案信息將直達國家疾控中心及國家衞健委，也同時到達該衞生機構所在的縣、地市及省衞健委相關部門與疾控中心。“橫向到邊”是指，它覆蓋全國各級衞生行政機構、疾控機構及所有的醫療衞生機構。從而使得各級衞生行政機構、疾控機構均能在第一時間得到轄區內的傳染病發生情況。

△2013年5月21日，江西南昌，國家、省、市、縣CDC聯合工作組開展H7N9人羣血清學現場調查------流行病學調查問卷信息收集。圖片來源：中國共產黨新聞網。

直報系統建成時，是為應對國家確定的甲、乙、丙三類近40種傳染病的上報工作。所謂“直報”，也即任何一家聯網醫療機構，由省及市，由縣至鄉，無論是大三甲醫院，還是鄉鎮衞生院，一旦發現三類傳染病中的任何一種，即可由所在醫療機構專人輸入計算機。所有計算機經由專網連接，理論上，鄉鎮醫療機構發現的個體傳染病例，無需百分百確診（只需疑似）、無需申請批准，無需任何中間環節，即可通過這個24小時開放的直報系統，第一時間直達上級疾控中心，且即時直達國家疾控中心。

2004年起，衞生部下發“不明原因肺炎”報告的規定，從此，在此前確定的近40種傳染病之外，不明原因肺炎病例亦須上報。直報系統的設計邏輯，在於打破層級，互通信息，裨使中樞與末梢無遠弗屆、時時相通。數年來，中國疾控的這套直報系統通過不斷升級改造，已不斷增強智能處理信息的功能。譬如，一旦某種傳染病在系統中有時間或者空間上的聚集，系統即會自動觸發預警信號，第一時間轉人工進行核實和分析。

2003年至2008年，包括疫情直報系統在內的中國疾控體系，已基本完成佈局：從中央到地方，四級疾控中心業數年來業已使用了大量財政預算。從人員編制到運營經費，從硬件設施到科研軟實力，從傳染病防控定位拓展至大衞生，“3+1”疾控體系看似羽翼豐滿。

2009年新醫改，CDC錯失轉型機遇2009年，發生了影響中國疾控的一件大事。而這本是國家疾控中心穿透基層的一次絕佳機遇。

這年3月17日，中共中央、國務院發佈《關於深化醫藥衞生體制改革的意見》，是為中國新一輪醫改的綱領。

在《意見》框架性地提出醫藥衞生四大體系中，公共衞生服務體系，排名四大體系之首。

公共衞生服務有兩大領域：一是涉及公共衞生的日常工作，包括疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衞生、應急救治、採供血、衞生監督、計劃生育等；一是重點工作，包括重大疾病防控體系，以及突發公共衞生事件應急機制。重大疾病中，既包括傳染病，也包括嚴重威脅人民健康的慢性非傳染疾病、地方病、職業病和出生缺陷等。

在設計公共衞生服務責任體系時，曾提出在2009年-2011年三年間，首先落實“基本公共衞生服務”。所謂基本公共衞生，初期指疾病預防控制、婦幼保健、健康教育等三大項，此為公共衞生服務中的“基本項”。

基本公共衞生服務身負“保基本”和“強基層”兩項使命，在政策設計上身負厚望。為此，確立了極其罕見的財政保障機制。2009年，按常住人口計人均基本公共衞生服務經費標準不低於15元，此後逐年提高到69元。這是財政安排中極其罕見的“法定籌資”機制，意味着在不論需求的前提下，先行將資金籌集到位。不是“事等錢”而是“錢等事”，決策層對此政策重視可見一斑。

當時，衞生部曾有意讓疾控系統來承擔基本公共衞生服務。然而，疾控囿於科研機構基因，長於研究而不善政策執行，最終未能承擔基本公共衞生服務的職能。一來，自身強項在於傳染病防控，更願集中精力於優勢領域；二來，婦幼保健、健康教育兩項，當時看來邊緣化而繁瑣，為此增加的人頭費起初不過15-20元，疾控缺乏新增管理職能的動力。

最終，基本公共衞生服務的管理職能，被委派給衞生部基層司。

在基層司接手後，工作重點主要是部署城鄉居民健康建檔，重點涵蓋高血壓、糖尿病等慢性病，以及精神類疾病。具體工作實施，乃由基層司每年將公共衞生服務經費，按人頭總計，分解給基層的各個社區衞生服務中心，再由後者具體落實執行。

逾十年之後的今天，老齡化、慢性非傳染疾病已成為中國大健康醫療領域的頭號挑戰。公共衞生服務，而今已與“健康中國”戰略緊密連接。

而在國家疾控中心這一邊，也錯過了一次拓展邊界直透基層的機遇。由此，它未能借勢發展與美國CDC“疾病防控”類似的行政職權，儘管還保有一定的編制和經費，在職能定位上更加偏向技術服務與諮詢功能，然而下無支腳，地位尷尬。

新冠疫情後，中國疾控向何處去？此次新冠疫情中，中國疾控重點突破是在技術層面。

病毒基因測序、病原溯源、病例檢測、疫苗研製，一早即已鋪開。國家疾控中心更是分派數批人員馳援湖北，尤其是在病毒檢測方面着力，加速了病例確診。

而疾控所受指摘，在於掌門人高福引以為傲的耗資數億、歷經數年建成的直報系統，在疫情早期近一個月未發揮作用。武漢當地醫療機構在發現早期疑似病例時，並未通過直報系統上報，而仍舊採取口頭、郵件方式向衞健系統上級報告。由此暴露，在遇到不明傳染病例時，一線醫療機構既無意識、亦無動力和技能使用直報系統，而這恰恰是最需直報“吹哨”之時。

大疫當前，包括疾控界在內的社會各界，已在籌謀下一步。

社會輿情之一，指出中國疾控體系長期投入不足，人才流失嚴重。致使遭遇此番大疫，各方面均猝不及防，初期失守。

此種觀點，將疫情中反應速度不及政策設計預期，歸咎為投入不足。

中國疾控界內部對此多有呼應。有關人才流失問題，已是數年來從中央到地方各級疾控中心不爭的事實。人才流失，首要原因是預算不足，待遇低下。

但是，從公開的各級財政公共衞生投入資金來看，“預算不足論”似乎並不成立。無論是從“基本公共衞生投入”的“大疾控”經費來看，還是從各級疾控人員辦公科研經費保障的“小疾控”經費來看，財政投入都遠遠高於GDP增速和財政支出平均增速。作為一個全額事業機構，疾控中心的人員待遇受到法定約束，自然無法和自收自支裁量權更大的公立醫院相比，更無法與市場化的研究院所相比。

有觀點認為，疾控與其抱怨資源不足，不如積極選擇向公共衞生的大領域靠攏，承擔更多職責，爭取更多資源。如今，公共衞生地位上升，應緊隨“健康中國”戰略，將地方疾控與中央整合，因應日益嚴重的老齡化、慢病危機。如此，則中國疾控可能發展為一個覆蓋一切重大疾病防控、將健康防線整體前移至廣闊的公衞領域、兼具科研實力與行政能力的全新疾控體系。

社會輿情之二，在於疾控的職能內在衝突。中國疾控體系學習借鑑自美國，但僅僅是形似。塔尖的國家疾控中心更像一個研究中心，利用疫情直報體系獲取數據，優勢在於科研而不是疫情防控。在中國的事業單位評價體系中，科研成果是巨大的“生產力”，可轉化為職稱、頭銜和職務，最終是實實在在的收益。

投入使用十數年的疫情直報系統，每時每刻均在捕捉蒐集各地三大類近40種傳染病病例，數量驚人。

但在疾控體系中，這一大數據的最好用途，是被用作科研。搜索學術期刊數據庫，各級疾控中心每年產生的科研論文，不少於同級的三甲醫院。

在最近的新冠疫情中，中國疾控掌門人的論文風波，其實也深深源於這一機構的基因：重科研而非公共衞生緊急處置。而它的對標美國CDC，恰恰是聯邦機構中極為強勢的吹哨者，全國重大疾病的應急處置中心。

因此，在中國的政府架構中，對應急公共衞生的處置存在一定的職能衝突：部門立法的《傳染病防治法》賦予國家衞健委官方吹哨者地位，衞健委依賴於國家疾控實現這一職能，而後者是一個科研主導的機構。另一邊，本屆政府改革的成果之一的應急管理部空有資源、經驗和體制卻無緣置喙，也缺乏相應的專業人士。造成在政府的傳染病預警體系中，實際職能的落實存有缺位。

因此，疾控中心的職能配備和日常激勵如何協調，是徹底導入應急事務管理體系，疾控退位成為專業諮詢機構？還是成長為美國CDC那樣的公共衞生領域的“應急事務部”，有待觀察。

社會輿情之三，是主張給予中國疾控中心更大權力，令其在行政、技術兩方面均能貫穿到底，對其之下的三級疾控中心實施真正的管理。與之對應，直接將疾控體系升級，從衞健委體系中剝離出來，設立獨立的疾控局，實現條條的垂直管理，在衞健委之外自成一套行政體系，類似國家藥監局體系。

然而，中國疾控的“3+1”體系，有其歷史成因。此外，簡單以單一垂直的組織管理架構，作為解決一切難題、推動改革前行的處方，也忽略了政府組織管理的複雜性。即便在一個垂直的行政管理體系之中，依然存在各級間的上下溝通、部門間的平行協調。而這個垂直的行政管理體系，亦須與其他政府體系溝通協調。尤其是當遭遇新冠疫情這樣的突發重大事件，必須以全社會的動員來應對，任何部門，哪怕是重中之重的疾控部門，亦無力單獨應對。

疫情過後，中國疾控體系將往何處去？決策層將以何種思維主導改革？改革又將如何具體實施？

公眾拭目以待。

無論如何，改革勢在必行。