CDC改革：讓懂的人有權去做對的事情_風聞
今天敲钟人不来-2020-03-01 14:23
來源 | 大觀天下志
前文回顧
大觀研究小組在2月27日發佈了《CDC改革的研究草案》文稿（下面簡稱文稿），呼應鐘南山院士提出的CDC的功能設置當中的一些結構性問題，期待能夠獲得對此有思考的相關人士的更多批評和共同探討。
為了讓批評與探討更有效率，我們擬對文稿中提出的CDC改革的三個原則——專業化決策、事務性集中和全球參與，分別撰文做進一步的學理性闡釋。這是闡釋文的第二篇，聚焦在專業化決策原則上。
文稿的核心精神之一就是：讓懂的人有權去做對的事情。這個原則滲透在“三原則”當中，並且貫穿於“三委員會”的機構設置和相應的機制設置。首先，也是最重要的，“疫情決策委員會”負責專業決策，就是讓懂的人有權去做對的決定；其次，“疾控方案委員會”負責預案制定，就是讓懂的人有權去告訴所有人，什麼樣的情況出現了，有什麼樣的應對之策已經預先準備好了；再次，“科學技術委員會”負責專業評估，決策對不對、預案好不好，必須在充分的科學研究基礎上給出評判。它們三者各有各的工作重點，又相互聯繫、相互合作，當然，也相互監督、相互制約。用中國人熟悉的概念來看，它們三者之間形成了一套榫卯結構，內部結構性力量的強化使CDC有能力在疫情到來時拿出及時、有效、有依據、有權威的應對之方。
讓懂的人有權去做對的事情，在政治學和公共行政學裏面幾乎是一條黃金法則，用專業術語説就是行政權的專業化。這種思路最早可以追溯到柏拉圖在《理想國》當中對哲學王統治的論證，他借用蘇格拉底之口把統治者比作醫生和舵手，如果各行各業都應該遵循專業的指導，那麼，政治領域也一樣，政治權力就應該交給通曉大道的哲學家掌管，因為他們對宏觀的事情懂得最多、最深、最全。
行政權專業化的直接來源並不是柏拉圖對哲學王的構想，而是著名大學問家馬克斯·韋伯對現代社會的診斷。我們就從韋伯開始談現代政治學和公共行政學的相關原理，分三層來説明“讓懂的人有權去做對的事情”的依據。第一層是韋伯對現代社會的診斷；第二層是托克維爾對行政分權的認識；第三層是香農的信息論在行政權分配中的應用。
01
現代權力必須是專業的權力
韋伯觀察到，“誰懂，誰掌權”不光是專業人員對掌握權力提出的主觀要求，更是現代社會發展的基本趨勢，現實確實如此。
/ 馬克斯·韋伯
韋伯對大歷史、大形勢的洞察頗讓人感慨。從中世紀到現代的演化過程中，專業化是攫取力量的重要源泉，誰能夠利用這種力量，誰就能勝出，反之，就會被擊敗，從政治舞台上和歷史洪流中消失。
最典型的專業化比拼就是現代軍隊的建立和發展。佛羅倫薩共和國的公民兵很難抵擋以打仗為職業的僱傭軍，作為士兵的公民們平時是農民、工匠、商人，他們個人的戰鬥力和組織水平都遠遠不如僱傭軍，他們的軍事將領也大多如此，很難比僱傭軍頭目更懂得戰爭。
國王們看到了僱傭軍的軍事優勢，也承認馬基雅維利所説僱傭軍太沒有節操，根本談不上忠誠，無法長期穩定地使用，怎麼辦？組建職業的國防軍。從此，士兵和將軍逐漸成了專業，他們平時不再做農民、工匠、商人、政客，而是操練、訓練、演練，不打仗他們也領工資。誰在這條路上走得越快，就越能夠在大國戰爭中獲勝。拿破崙的軍隊如此，一個法國打敗了整個歐洲；俾斯麥統一德國的軍隊也如此，一個德國打敗了原來走在她前面的法國。
韋伯不僅發現了專業化的力量一步步大顯神威，而且觀察到實現專業化力量的基本組織形式是官僚制。官僚制當然是上令下行，但它和既往政治組織形式不同的關鍵就是用專業化來排除其它因素的干擾，以便保證專業化力量的高純度，發揮其威力。**這種上令下行、等級明確的體系不是靠長官意志來層層維繫，而是靠專業標準來層層建構，它的核心是一個職位（Office）體系。**一個個職位按照事情怎麼做對了的要求分派職責和權力，整個體系通過行政法固定下來。坐上Office的人只能在其職權之內行事，而且必須以公文為依據，決不能摻雜自己的個人利益，也不受政治壓力的影響。他們是事務官，只對“做對了事情”負責。
有了這樣一個“只為做對事情負責”的穩固體系，做對事情的結構性力量當然就很強大，於是這種體系的競爭力就非常強，再於是它逐漸成了現代大型組織的標準配置，政府、大企業、乃至大的政黨和NGO都如此，只要組織坐大，韋伯的專業化為基礎的官僚制就成了必修課。
那我們要進一步追問，為什麼現代社會當中專業化的官僚制會這麼厲害？韋伯講得很清楚，因為現代社會是一個世俗化的而且不斷分化、多元化、複雜化的社會，在這樣的社會中專司一業不僅是可能的，而且是必要的。社會世俗化了，人逐漸祛魅了，用理性來計算世上的一切，宗教不再囊括一切，這個世界變得不再整全，而是分條分塊，政治、經濟、社會、文化、科學、藝術……不斷各自為政，而且自己內部也不斷細分。沒有人可以再統攝一切，於是，所有人都只能在細分領域去尋求專業的力量。反過來，專業力量一旦發揮，又推動社會的繼續分化。專業化和分化互相推動，這個世界就遠離了古典的那種朦朧、詩意、和諧、混元和君子不器。而專業化的官僚制就是在這樣一個分化的、多元化的、複雜化的社會當中凝聚力量的基本打法，是現代社會中“讓懂的人有權去做對的事情”的基本組織形式和體制保障。
在這次疫情當中，黃岡市衞健委主任唐志紅在中央指導組的督察組面前對疫情相關重要且急迫的情況一問三不知。這固然有其“主觀不努力”的成分，但很明顯的是，她的專業離衞健委主任的專業要求實在是太遠了。唐畢業於西南政法大學，在2017年就任市衞健委主任之前乾的都是司法系統的工作。她的專業背景和工作背景讓她根本就夠不着疫情處置所需的基本醫學標準和公共衞生管理標準，她面對疫情襲來真是兩眼一抹黑，真的做不到啊！通過這件事情我們明確地看到，讓懂的人有權，事情才可能做對。
韋伯對現代大勢的洞察提醒我們，政府的任何一個部門都應該是相應領域的“專業菁華”組成的，他們最熟悉、最理解、最擅長那個領域，因此最有可能做對事情，那就讓他們來做出涉及千萬人安危或福祉的公共決策。這是他們掌握權力的依據，也是國家把權力交到他們手裏的依據。
02
行政分權是行政權專業化的政治途經
現代社會，專業化分工無處不在，政府之中也不例外。所以我們會看到，一個國家的政府會下設國防部、外交部、財政部、衞健委等等部門。這是現代政府應對社會發展、解決社會問題的基本方法。部門分開了，各管各的專業領域，事情才能管好。行政分權最直觀的表現就是國務院各部委的設置，然而這也不是單向的分權，還有另一個向度的再整合問題。我們需要把這個原理往深處討論。
在政治學領域當中，把行政分權的原理在原則上講得最透徹的是法國著名政治學家托克維爾。在其名著《舊制度與大革命》當中通過對行政分權的反面“行政集權”予以批判，在其名著《論美國的民主》當中通過對行政分權的正面典範“美國總統制”予以分析，托克維爾完成了對行政分權的政治社會學闡釋。
把托克維爾總結的法國教訓和美國經驗結合在一起，行政分權的原則可以理解成行政權內部必須形成合理的分化以及分化之後必須對職責予以確定。這個道理説起來簡單，做起來真的很難。其中的道理並不複雜：行政權的內部分化是應社會需求不斷展開的，具有宏觀上的被動性。
公共行政學家狄爾·萊特（Deil. S. Wright）對美國20世紀政府間行政權力格局的分析描述充分展示了美國行政權力內部的合作、集中、創造和競爭，及其權力法定地位和關係的變遷。這個美國行政史的經典研究充分表明，行政分權是磨出來的，不是設計出來的。
/ 讓專業的人有權
把眼光集中在行政權內部看它的分化我們會發現，行政權力並非單一決策機制，而是各行政權主體（部委）在應對社會問題過程中不斷強化自身獨立性和地位，與其它同樣的主體展開博弈的過程。在此博弈過程中很明顯的是，社會問題的重要性及相關行政機構解決問題的有效性是其獲得獨立性、地位和更多權力的基本依據。
從行政系統（狹義的政府）與社會互動的關係來看，社會的分化是行政系統分化的大背景，也是對其提出多元化要求的源泉。**行政分權是政府應對社會分化不得不跟上的步伐。**托克維爾總結的法國教訓説白了就是波旁王朝逆勢而動，在多元分化的法國不僅沒有主動地實現科學的行政分權，反而強化行政集權。結果，行政集權難以應對複雜多元的現代社會，機械教條的管理方式不僅削足適履地扭曲了亟待解決的社會問題，而且造成民智的閉塞、民心的慵懶和民意的極化。
既然不得不面對現代社會不斷分化、多元化、複雜化的局面，行政權就應該適時而動。從消極的方面看，實現專業化的行政分權甚至是行政權在現代社會自保的基本方法。因為，行政分權與現代社會的多元複雜性相吻合，行政權的內部分權可有效地提升自身的開放性和靈活性，一方面有利於強化與社會情勢變化的適應性，另一方面有利於克服自身的封閉性、自利性和頑固性。
但理解行政分權的難點在於，不斷的分權會不會造成行政權統一性的喪失？行政分權的涵義不光是專業分化，一個個部門逐漸獨立出來，這只是最表面的現象，實質是不斷分化、專業化的諸多行政機關和行政權如何在制度上形成合理的權力配置。比如，央行從財政部獨立出來，它有哪些權力，它和財政部是什麼關係，什麼樣的決定是它做出了財政部就必須予以執行的，反之亦然。如果這些問題沒有明確的制度來規定，行政分權就沒有實現。所以，行政分權可以換一個角度看，就是行政權的再整合。分權和整合是同一個事情的不同側面。沒有分權，就談不上整合，行政權就停留在低專業化水平，不足以應對社會需求；沒有整合，分權就無法完成，行政權就無法形成新的結構，就完不成自身的進化。
有了分權與整合互為支援的思路，我們就能夠理解，行政機構之間的制度性連接就是整個行政權結構的關鍵。如果説整個行政權系統是一個大廈，想把大廈擴大就要增添新機構，就是它的四梁八柱，那麼，機構之間的制度性連接點、規定好它們的權力關係，就是一個個榫卯。從這個角度看，行政分權的核心就是精心打造這種榫卯結構，它是行政權系統宏觀上被動地適應社會需求過程中自己主動實現進化的關鍵節點。而這種關鍵點，往往都是被重大的社會危機逼出來的，但只要被逼的時候做出精心的調整，行政權就有了管理社會和應對危機的新能力。
03
信息有效性要求行政權必須能獨立判斷
從信息論的角度看，行政權的效率和公平都和它是否能夠及時、準確地處理信息有關。現代行政權高效運轉的有效性，取決於其收集信息的廣度和效度以及處理信息的能力、獨立性和透明度。因此，所有行政機構——包括CDC——的權力非常必要以信息系統的科學規律予以配置。
這裏我們先只討論信息論當中的一條定律，信息論之父香農發現的“香農第二定律”。它的核心觀點是：編碼的科學性是在有限的信道容量中逼近最高信息傳遞容量的關鍵。也就是説，在既有短期難以改變的信息傳遞途經中，編碼越科學，信息傳遞的及時性和可靠性就越高。所以，每一個專業領域都圍繞自己的專業概念建立測量指標，收集數據，從而迅速、準確地對事務做出專業的判斷。在此過程中，編碼的專業性是唯一指標，應該對其它指標具有明確的獨立性乃至排斥性，以便減少“噪音”，避免大量非科學決策依據的混入。
/ 香農-韋弗傳播模式
CDC是否需要考慮湖北、乃至整個中國口罩的供應量再發布疫情級別的認定呢？不需要，那不是它分內之事。不是所有和疫情相關的信息都要讓CDC來斟酌並最後體現在疫情的醫學和公共衞生標準當中。如果它幹了它自己不擅長的非專業的事情，不僅對大局於事無補，反而犧牲掉了大局最需要它提供的專業判斷，它反而沒有完成好自己的本職。每個機構只需要做好自己的本職，提供自己的專業力量。現行行政權體系足以應對，那就各司其職；不足以應對，國務院的特別小組就會成立來統籌安排。把口罩的事情讓CDC去考慮，相當於把它當作國務院來要求，這是過分的荒唐要求，除了讓CDC判斷失準之外，不會帶來任何幫助。
因此，行政機構應該建立自己編碼科學的信息傳輸方式，並獨立地按照自己的專業信息做出自己的判斷，只有這種判斷彙總到中央，中央的決策依據才是可靠的。每個部門都自以為是地替中央考慮，喪失了專業性的同時就是喪失了對中央提供情況的基本真實性。專業機構不需要也沒有能力向中央提供方方面面的真實，它的任務就是竭盡所能專業地提供它所掌握的真實。**越是專業機構，就越要按照自己的專業做出判斷，保持自己的獨立性，這是中央得以統籌全局的可靠基礎。**而統籌全局的事情，正如薛瀾教授所言，是中央是否考慮建立“中央應急管理委員會”的問題。這已經遠遠超出了CDC專業性和獨立性的範疇了。
關於行政系統內部建立有效信息傳遞機制的科學原理，西蒙（Herbert A. Simon）、史密斯博格（Donald W. Smithburg）和湯普森（Victor A. Thompson）做出了經典的研究。他們論證了，行政信息的及時性和有效性以及它們支撐的決策正確性需要通過建立有效的“通訊聯絡過程”來保障。行政信息的傳遞存在多重主觀和客觀障礙，必須有效設立“正式通訊”與“非正式通訊”高效協作的網絡，制度性地提高信息傳遞效率，做出正確決策的可能性才能得到基本的保證和穩步的提高。如果行政系統內部的信息傳遞都需要建立科學的制度體系來保障，那麼，每個行政機構的獨立性就是信息源頭維護信息有效性的基本保證。簡言之，獨立判斷才能保證專業，專業決策才能保證真實，真實信息才能保證高效。
總而言之，“讓懂的人有權去做對的事情”，符合現代社會不斷分化、多元化、複雜化發展的大勢，符合行政權專業化的大勢；它也得到了行政分權原理和信息論原理的支撐。它是我們從疫情的教訓激勵之下改進CDC的基本方向，也能夠為推進整個國家治理能力和體系現代化提供有益的思路。
大觀研究小組
2020年2月29日