蔡繼明：論走出“三農”困境的路徑選擇_風聞

文章來源丨縣域研究中心  文章出處丨《天津社會科學》

**摘要：**造成我國“三農”困境的主要原因是農業勞動生產率低，其技術成因是農地經營規模過於狹小，而農地經營規模難以擴大的制度根源則是現行的土地制度。解決“三農”問題有兩條可供選擇的路徑:一是城鄉分割的二元經濟發展路徑,二是城鄉融合的協調發展路徑。我國經濟社會發展實踐表明，城鄉分割的二元經濟發展路徑難以從根本上解決“三農”問題，只有通過深化土地制度和户籍制度改革,實現城鄉融合發展，促進農村剩餘勞動力向非農產業轉移並完成市民化，才能在減少農村農業人口的同時使農村户均土地逐步達到規模經營水平，從而最終走出“三農”困境。

關鍵詞：“三農”困境；人地矛盾；城鄉融合發展；土地制度改革；户籍制度改革

一、我國面臨的“三農”困境

新中國成立以來，農業、農村和農民問題，即所謂的“三農”問題,一直是黨和國家工作的重中之重。改革開放40多年以來,歷年中央經濟工作會議大都涉及“三農”問題,如中共中央在1982-1986年連續五年、2004-2019年連續十六年都發布了以“三農”為主題的中央一號文件。但無論與發達國家或同等水平的發展中國家和地區相比，還是與第二、第三產業和城鎮及城鎮居民相比，我國農業和農村的發展都非常落後,農民整體上看仍然是最貧困的羣體，在中共十八大提出的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化建設中,農業現代化仍然是短板。我國面臨的“三農”困境主要體現在以下幾個方面:

1.城鄉居民收入差距居高不下。

從城鄉居民收人差距來看,我國城鄉居民人均可支配收人之比自改革開放以來始終保持在2倍以上,2009年甚至達到3.33倍的最高值，此後雖然逐年下降,但2018年仍然高達2.69倍(見圖1)。不僅如此，如果被統計為城鎮常住人口的農民工務工收入全部計人城市居民收人而不是部分歸人農村居民收人的話，城鄉居民的實際收人差距還會高於圖1顯示的水平。

從行業收入差距來看,儘管我國人均工資最高的行業在不同年份有所更迭,但農林牧漁業的人均工資基本始終處於最低水平。由表1可以看出,隨着我國經濟的快速發展,在不同行業人均年收人不斷提升的同時,農林牧漁業的人均年收人與高收入行業人均年收人的絕對差距和相對差距卻都有所擴大。

2.農村扶貧脱貧任重而道遠。

改革開放以來我國農村脱貧取得了舉世矚目的成就。按當年價現行農村貧困標準衡量.1978年末我國農村貧困發生率約97.5%，貧困人口規模7.7億人;2018年末農村貧困發生率為1.7%,貧困人口規模為1660萬人。1978-2018年，我國農村貧困人口減少7.54億人，年均減貧人口規模接近1900萬人;農村貧困發生率年均下降2.4個百分點。

但是，我國目前所確定的絕對貧困標準與國際標準相比偏低。2017年，世界銀行將國際貧困標準由1.25美元/人/天提高到1.9美元/人/天。2017年10月開始，世界銀行使用兩個新的國際貧困線報告所有國家的貧困率:較低的中等收人國際貧困線為3.2美元/人/天;較高的中等收入國際貧困線為5.5美元/人/天，作為對國際貧困線的補充。2017年我國貧困線基準為3000元/人/年，按購買力平價計算,約為2. 2美元/人/天,略高於世界銀行1.9美元/人/天的貧困標準。考慮到2020年我國實現全面小康之後將成為中等偏上收人國家，無論是參照上述較高的中等收人國際貧困線(5.5美元/人/天)還是較低的中等收人國際貧困線(3.2美元/人/天) ,我國貧困人口規模都會大幅度增加。所以，至少到2050年全面實現社會主義現代化之前,脱貧將一直是我們面臨的主要“三農”問題。

3.農業勞動生產率低下。

我國陷入“三農”困境的技術原因主要在於農業勞動生產率過低。進入21世紀以來，我國第二、三產業勞動生產率均有明顯提升，但農業勞動生產率一直維持在較低水平,與第二、三產業勞動生產率的差距日益擴大。

我們用第一產業(即農業)產值在GDP中的佔比與第一產業從業人員在總就業人口中佔比的比值表示第一-產業勞動生產率的相對水平。1952年,我國第一產業增加值佔GDP的比重為50.49%,其從業人員佔比為83.54%,二者之比為0.6; 1978年，第一產業增加值佔GDP的比重為27.69%,其從業人員佔比為70. 53%,二者之比為0.39;2017年,第一產業增加值佔GDP的比重為7.6%,其從業人員佔比為26. 98%,二者之比為0.28;2018年第一產業增加值只佔GDP的7.2%,但農業從業人員約佔全國從業人員的25. 04%，二者之比為0. 29(見圖2)。換言之,我國農業勞動生產率與第二、三產業勞動生產率的相對差距日益擴大。

事實上,相較於世界其他國家,我國農業勞動生產率也處於較低水平。2016年我國農業勞動生產率(農業增加值與農業就業人數之比)為6632.44美元/人，為同年韓國的32.02%、經濟合作與發展組織國家的30.02%、日本的27. 27%、歐盟的20.93%、澳大利亞的7.57%和阿根廷的2.07%。而且，上述發達國家或地區的農業勞動生產率已達到其工業勞動生產率的一半左右,我國的農業勞動生產率只有第二產業勞動生產率的約四分之一。以穀物單產水平為例,從表2可以看出，雖然我國穀物單產水平不斷提高，但這是在世界糧食生產水平普遍提高的大背景下發生的,我國穀物單產水平與部分國家相比仍有一定差距。2016 年,新西蘭單位土地面積穀物產量為559千克,愛爾蘭為548千克,美國為543千克,韓國為453千克,我國單位土地面積的穀物產量僅為402千克。

二、我國“三農”困境的技術成因和制度根源

我國農業勞動生產率過低，既有技術層面的成因，又有制度層面的根源。

1.從技術層面看,農業勞動生產率過低的一個重要原因是農地經營規模過於狹小。

根據國際經驗,儘管不同國家的資源稟賦和農業發展路徑不盡相同,但人均或户均耕地規模與農業勞動生產率的正相關性通常都是顯著的(高帆，2015),即擴大耕地經營規模對提高農業勞動生產率具有明顯的正效應。倪國華、蔡防(2015)通過對國家統計局農村住户調查面板數據進行分析指出，我國種糧農户的平均糧食播種面積與畝均糧食產量之間倒U型關係拐點的極小值為616-619畝,遠高於我國農村現有的農地經營規模。錢貴霞、李寧輝(2004 )通過構建農户生產行為最優規劃模型，利用10個糧食主產區農户調查資料，測算得出糧食主產區農户户均最優土地經營面積是67.81畝，勞均最優土地經營面積是6.32畝。林萬龍(2017)根據農業勞動力轉移限制進行的測算表明，我國户均最優土地經營面積是60畝，勞均最優土地經營面積為30畝,如果根據國際經驗對農業勞動力與鄉村人口之間的關係進行更為嚴格的估算,我國户均最優土地經營面積是47畝，勞均最優土地經營面積是24畝。錢克明、彭廷軍(2014)的測算結果顯示,我國南方糧食生產的適度規模約為30一60畝,北方約為60一120畝。

可見,儘管學界對於耕地經營規模和農業生產效率的關係認知不一，不同模型測算的結果也各不相同,但都反映了我國因人均耕地面積過低導致農地規模經營無法實現，進而阻礙農民增收和農業農村發展的基本事實。

事實上,無論從人均耕地、勞均耕地還是户均耕地來看,我國目前的農地經營規模都遠處於世界平均水平以下。從人均耕地面積看,根據世界銀行的測算，2016年我國以第一產業從業人員人數和耕地面積為基準測算的勞均耕地面積為12.34畝,阿根廷、澳大利亞、加拿大、美國、丹麥的勞均耕地面積分別是我國的437.94倍、166.91倍、137.01倍、68.47倍、37. 69倍。從農村户均耕地面積來看,第三次農業普查數據顯示，2016年我國耕地面積為134921千公頃,農業經營户20743萬户(其中規模農業經營户398萬户),農業生產經營單位204萬個。扣除掉農業生產經營單位所佔的11. 6%的耕地,户均耕地面積僅為8.6畝。與我國自然條件相近的韓國和日本,儘管國土面積遠低於我國,但卻很好地發揮了土地的規模經營優勢。2017 年,韓國全國户均耕地面積23.33畝，是我國的2.7倍,其中,全羅北道和全羅南道地區已經達到了30畝以上的户均耕地面積,是我國的3倍以上。2015年，日本農村户均耕地面積為33畝,是我國的3.8倍以上,其中,北海道地區户均耕地面積達到了357. 15畝.是我國的40倍以上(葉興慶、翁凝.2018)。我國户均土地經營規模與以農業發達著稱的國家之間的差距更為顯著。2017年，美國户均農地面積2695.21畝，是我國的313倍;截至2017年6月，澳大利亞88073個農場經營372721千公頃土地，平均經營規模為63479.3畝/户,是我國的7381 倍。

2.從制度層面看,現行土地制度是造成農地經營規模過小的制度根源。

首先，現行土地制度對農地流轉限制過多。《中華人民共和國農村土地承包法》(2018年修訂)第二十一條規定耕地的承包期為30年.第二十八條規定“承包期內,因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農户之間承包的耕地和草地需要適當調整的,必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,並報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業農村、林業和草原等主管部門批准”。該法還規定,農民集體所有的土地只能由本集體經濟組織成員承包，集體經濟組織以外的單位或個人只能從集體經濟組織或其成員手裏流轉其承包地的經營權。這些規定給農地流轉設置了兩道門檻,客觀上阻礙了農地的流轉和集中。

2016年10月,中共中央、國務院印發的《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出,在農村集體土地所有權與農户承包經營權兩權分離的基礎.上,進一步將土地承包權與經營權分離,實行集體土地所有權、土地承包權與土地經營權“三權分置”。上述“三權分置”意見的提出,順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願和繼續務農家庭及下鄉工商資本實現農地適度規模經營的要求,有利於加快新型城鎮化和農業現代化步伐。但是，這一意見將分離後的農地承包權認定為集體所有制“成員權”,非本集體經濟組織成員不得承包本集體的土地,農户已獲得的承包權只能在本集體經濟組織內轉讓並經農民集體同意;流轉土地經營權須向農民集體書面備案,經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押,也須經承包農户或其委託代理人書面同意,並向農民集體書面備案。這些規定又會在很大程度上限制農村土地的流轉以及農民土地財產權益的實現，不利於農地適度規模經營的實現和農民工的市民化。

**其次,土地承包期過短且多變。**目前我國農村已經歷了兩輪農地承包:第一輪承包期為15年，從1983年前後全國普遍實行家庭聯產承包責任制算起到1997年為止;在第一輪承包期結束前,中央宣佈第一-輪承包期結束後再延長30年，也就是説,第二輪承包期從1997 年開始到2027 年結束。2008年10月召開的中共十七屆三中全會提出“現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”,但並沒有具體規定多長多久不變。中共十九大則將“保持土地承包關係穩定並長久不變”具體明確為“第二輪土地承包到期後再延長30年”，也就是説第三輪承包將從2027年開始到2057年結束。農業生產需要生產經營者與土地之間保持長期穩定的關係。我國相關法律和政府文件雖然反覆強調農地承包期限長久不變,實際上從1984年至今就已經變了兩次，從15年依次延長到45年再延長到75年，這種“擠牙膏”式承包期政策調整，一方面會妨礙農地經營者進行長期投資,另一方面也會抑制農業大户和工商資本通過轉包土地實現農地規模經濟的行為，進而阻礙農業剩餘勞動力向城市的轉移。

**再次,農地流轉費用過高。**目前，全國每畝耕地的流轉費即土地轉人者向土地轉出者支付的費用已普遍超過糧食的平均畝產收益。根據黨國英、陳明(2018)的調查,從全國來看，大宗土地流轉(一般出租給外來農業投資者)的平均農業地租率為864元/畝，而本村居民小規模土地流轉地租率為325元/畝,前者約為後者的3倍,已經接近穀物生產中每畝地的純收入。這種情形使真正專心務農的農業投資者苦於地租成本過高而難以持續規劃長期投資,顯然極不利於土地經營規模的擴大和農業經營規模發展,不利於我國農業生產力和競爭力的提高，尤其是不利於保障國家的糧食安全。

根據筆者對寧夏回族自治區的調查,截至2018年6月底，全區農村土地承包經營權流轉面積298.7萬畝，佔家庭承包經營耕地面積的27. 2%;參與土地流轉的農户35萬户，佔家庭承包總農户的41.3%;流轉土地用於糧食種植的面積148.5萬畝，僅佔流轉總面積的49.7%;用於經濟作物的面積50.3萬畝，佔流轉總面積的16.8%;用於蔬菜、瓜果、花卉的面積40.8萬畝，佔流轉總面積的13.7%;用於林木種植的面積27.8萬畝，佔流轉總面積的9.3%;用於其他用途的面積31.3萬畝，佔流轉總面積的10.5%。流轉土地不足一半用於糧食種植,主要原因就是土地流轉費(地租率)過高,種植糧食作物往往得不償失。這就陷入了兩難選擇:要加快農業人口轉移，推進工業化和城市化,就必須促進農地流轉集中,以便實現農地規模經濟,但流轉成本過高致使流轉後的農地一半以上改種經濟作物，由此將威脅到糧食安全;而要確保流轉後的土地繼續用於糧食作物種植，又會影響土地的適度規模經營的實現。

**此外，進城務工農民不願放棄承包地。**由於地方政府獨家壟斷城市住宅用地供給，導致地價過高並引致房價過高,使大量農民進城不能落户,遷徙不能定居,以致不得不保留承包地以便返鄉務農,這一方面導致大量農地被撂荒閒置,另一方面務農家庭也難以通過土地流轉擴大土地經營規模。

三、走出“三農”困境的路徑分析

解決“三農”問題有兩條可供選擇的路徑:一是城鄉分割的二元經濟發展路徑,二是城鄉融合的協調發展路徑。顯然,哪條路徑行之有效,關鍵在於能否從根本上通過減少務農人口的數量相對擴大農地經營規模。下文試對這兩條路徑進行比較分析。

1.城鄉分割的二元經濟發展路徑。

**其一是離土不離鄉、進廠不進城的農村工業化。**20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制後，我國農村多年積累的隱性剩餘勞動力開始顯性化,亟待轉移到非農業部門就業。所謂離土不離鄉、進廠不進城的農村工業化，旨在引導農民棄農改業而不進城,仍居住於村鎮等小型聚落務工,農業剩餘勞動力大多隻能在本鄉鎮內就近轉移。

改革開放初期，我國鄉鎮企業吸納勞動力的能力不斷增強。從絕對值來看，鄉鎮企業從業人數逐年增加，從1978年的2827萬增加到2017年的16400萬。從就業人員佔比來看，鄉鎮企業就業人員佔全國就業人員的比重從1978年的7.04%增加到2017年的21. 12%,超過了總就業人口的五分之一。然而,20世紀90年代末，鄉鎮企業的弊病日益顯露,經營業績逐步下滑,對農村剩餘勞動力的吸納能力也隨之減弱。從絕對值來看，上世紀末和本世紀初,鄉鎮企業吸納就業人數多次下降。從相對比例來看,我國鄉鎮企業吸納就業的能力也在本世紀初達到了飽和，基本維持在同一水平。值得注意的是,2013年後鄉鎮企業的從業計未來將繼續呈下降趨勢。此外，鄉鎮企業的發展過程中還造成了一系列負面影響，如土地資源浪費、農村環境污染等。實踐證明,這種“離土不離鄉”或“進廠不進城”的方式並非解決“三農”問題的有效途徑。

**其二是進城不落户、遷徙不定居的半城市化。**隨着鄉鎮企業的衰落和城市民營經濟的發展，大量農村剩餘勞動力開始向城市的非農產業轉移。截至2018年底,我國常住人口城鎮化率已達到59. 58%。雖然高於全球平均水平(54.8%),但低於美國82.1%、德國77.3%、日本91.5%、俄羅斯74.3%、巴西86.3%、南非65. 9%的水平。尤其是我國户籍人口的城鎮化率只有43.37%,與常住人口城鎮化率相差16.21個百分工和他們的家屬雖然按照國家統計局的標準已經被統計為城鎮常住人口,但是他們沒有城鎮户口與有户口的城鎮居民在住房、就業、醫療、社會保障、子女教育乃至養老等方面存在着很大的差別。由於絕大部分農民工並沒有轉化為城市居民，他們與農村土地(包括宅基地)的聯繫並沒有割斷，而是像候鳥一樣往返於城市與鄉村之間。這不僅延緩了城市化進程,還導致了耕地佔用總量的擴大。“進城不落户、遷徙不定居”的城市化模式，限制了我國農村人口向城市的轉移，減少了由人口轉移帶來的各種紅利。

户籍制度導致的福利差異，無異在很大程度上降低了人口流動的意願。從國家統計局發佈的農民工監測調查報告來看(見表3).我國農民工總量雖然逐年增加，在增長高峯期的2010年、2011年和2012年,增速可達5. 42%.4.36%和3. 89%,但此後幾年中.農民工總量增速不斷下滑。從農民工類型來看,我國農民工中從2008年的62. 29%下降至2018年的59. 88%,與此同時.本地農民工的數量不斷增加.從2008年的37.71%增加至2018年的40. 12%。

近年來,我國城市化進程已呈下降趨勢。分五年的時段看，如圖3所示，1996一2000年是我國城鎮化快速發展的時期,城鎮化率年均提高1.436個百分點,但此後城鎮化增速總體呈下滑趨勢2016一2018年，年均增速已經降至1. 16個百分點。這顯然與大城市(特別是特大超大城市)利用計劃行政手段人為控制人口規模、抬高農民工進城落户門檻直接相關。

**其三是就“三農"論“三農”的新農村建設。**2005年10月.中共十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求.紮實推進社會主義新農村建設。中共中央、國務院分別於2006年和2007年，又連續發佈兩個一號文件把推進社會主義新農村建設作為解決“三農”問題的新思路。然而上述二十字方針中.無--字涉及農村剩餘勞動力轉移和農地規模經營問題，而在户均8.6畝的狹小經營規模條件下.恐怕很難實現生產發展和生活富裕的目標。

由於新農村建設收效甚微，加之半城市化造成了大量留守兒童、留守婦女、留守老人等社會問題，在新農村建設推行了十二年之後的2017 年,中共十九大提出“鄉村振興戰略”,2018年的中共中央、國務院一號文件《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》對這--戰略做出了具體部署。

我們看到鄉村振興戰略與新農村建設戰略最大的不同在於前者強調要深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置.深化產權制度改革，保障農民財產權益，尤其是提出要發展多種形式適度規模經營。目前我國農村户均土地8.6畝，經營規模達到50畝以上的農户，全國只有350萬户。要使全國農村户均達到100畝的適度規模2億多農户的90%都要轉移出來。因此鄉村振興戰略只有與新型城鎮化戰略同步推進才能取得成效.這也就意味着城鄉融合的協調發展路徑才是解決“三農”問題的根本途徑。

2.城鄉融合的協調發展路徑。

如前所述,農業生產率低下是“三農”問題的技術成因，現行農地承包制導致的土地經營規模過小是農業勞動生產率低下的制度根源。因此,為了實現鄉村振興必須提高農户的土地經營規模.以此提高農業勞動生產率。而土地規模經濟實現的過程，本質上是農業剩餘勞動力轉移.也就是從收人較低的農業轉向收人較高的工業、服務業的過程,而後一過程有賴於城市化的推進才能最終完成。換言之，只有通過農業剩餘勞動力轉移以及相應的農民工市民化，農户土地經營規模才能擴大.鄉村才能夠真正得到振興。正是從這個意義上説，只有協調推進城市化和鄉村振興,實現城鄉融合發展,才是解決“三農”問題的根本途徑。而這也是被許多發達國家的成功經驗普遍證明了的。

正是在這個背景下,中共中央、國務院於2019年5月5日印發《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出到2022年城市落户限制逐步消除，到2035年城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立。圍繞這個目標，意見提出要健全農業轉移人口市民化機制,有力有序有效深化户籍制度改革,放開放寬除個別超大城市外的城市落户限制，加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,維護進城落户農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益。

根據《中國農村統計年鑑2017》相關數據2016年我國第一產業從業者年均經營性淨收人為3269.6元，如需達到同年城鎮居民人均可支配收入33616.25元在其他條件不變的情況下,可以通過增加人均耕地面積來實現。為此,我國農業從業人員的人均耕地面積需要達到現有水平的10, 28(33616. 25一3269.6)倍之多。考慮到我國2016年耕地面積為20.24億畝，同年鄉村人口和户數分別達58793萬人和23027. 05萬户,為了實現上述目標，我國耕地經營規模需要達到35.39畝/農村人口和90.36畝/户。進--步來看,達到上述規模後我國農村僅需留下現有人口或農户的9. 73%即可。

事實上，我國目前的城市化還處在本該快速發展的中期，真實的城市化率並不高.即使是改革開放40年經濟高速發展時期，城市化的速度也低於日本、韓國乃至台灣地區經濟發展高速時期。考慮到我國人口的自然增長率直到2027年左右都會大於零，而其中增加的人口大部分來自農村,因此，動態地看，我國要在本世紀中期建成社會主義現代化強國,在農地總量保持20億畝不變的前提下，至少將有6億農村人口需轉移到城市.平均每年轉移2000萬,這無疑是一個極其艱鉅的任務。唯有通過城市化的途徑轉移農村人口，把大量農業從業人員變為二、三產業從業人員才能從根本上提高農業勞動生產率並解決“三農”問題。因此,必須加快我國城市化進程,不斷提高城市化水平，只有這樣才能真正實現鄉村振興,併為農業現代化創造條件。

根據《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》的要求,到2035年，農業農村現代化基本實現。農業結構得到根本性改善,農民就業質量顯著提高，相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐；城鄉基本公共服務均等化基本實現城鄉融合發展體制機制更加完善；鄉風文明達到新高度，鄉村治理體系更加完善;農村生態環境根本好轉.美麗宜居鄉村基本實現。為實現上述目標，我們預測屆時我國的城市化率將提升至75%左右.城鎮人口將較2017年新增約2億人，主要分佈在全國19個城市羣，特別是其中的長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等大城市羣，同時大城市、大都市圈人口將進一步集聚;農村常住人口户均耕地面積將提升至17畝左右,城鄉居民收人比縮小到2以內。到2050年,我國將全面實現社會主義現代化。屆時我國有望成為全球最發達的經濟體之一；城鄉融合發展體制機制成熟穩定，城市化水平將進一步提升至85%左右,大都市圈、城市羣發展更為成熟；鄉村全面振興,農村常住人口户均耕地面積提升至30畝左右:城鄉收人差距縮小至1.5以內，全體人民共同富裕基本實現(蔡繼明等,2019)。

四、深化土地制度和户籍制度改革，推進城鄉融合發展

為了全面貫徹中共中央.國務院《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》的精神,促進城鄉融合發展和要素自由流動,需從以下幾個方面深化土地和户籍制度改革:

**一是讓市場在土地資源配置中起決定性作用。**要全面貫徹落實中共十八屆三中全會“讓市場在資源配置中起決定性作用”的精神,建立城鄉統一的建設用地市場,對土地利用實行負面清單管理，負面清單之外的交由市場配置。

**二是嚴格根據公共利益需要限定徵地範圍。**既不能把國民經濟和社會發展等同於公共利益.也不能把“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設的需要”作為徵地理由。公共利益只是徵地的必要條件而不是充分條件；徵地必須以公共利益需要為必要前提，但公共利益需要不一定非徵地不可一很多公益事業完全可以在集體建設用地上實施。不僅如此，即使出於公共利益需要必須徵地，也應給予被徵地農民公平合理的補償,因為公共利益是全體公民共享的，其土地成本應該由全體公民負擔,若徵地補償過低,意味着把提供公共服務的土地成本更多地轉嫁給了被徵地農民。

**三是積極穩妥推進農村宅基地制度改革。**一方面要保障農村集體所有制成員户有所居，其初始成員每户可無償獲得一處宅基地.集體建設用地中對於村民超過一處以及規定標準的宅基地，實行有償使用。另一方面要賦予農户宅基地完整的用益物權。現行《中華人民共和國物權法》對城市國有住宅建設用地和農村集體宅基地的用益物權做了不同規定,農民對農村集體的宅基地只有使用權,沒有收益權,不能在集體經濟組織之外流轉.這是導致農村住房(連同宅基地)抵押難以推進的法律障礙。建議對《中華人民共和國物權法)進行修改，允許農村集體土地所有者有權在其宅基地上設立用益物權和擔保權,將農村“宅基地使用權”修改為“農村住宅建設用地使用權”,允許農村住宅建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有、使用和收益的權利,有權利用該土地建造住宅及其附屬設施,同時取消對農村宅基地抵押的限制。村民已獲得的宅基地使用權具有完整的用益物權屬性。可以繼承和有償退還給集體,也可以在集體經濟組織內部和外部出租、轉讓、抵押、擔保。

**四是放寬對農地人市的限制，構建城鄉統一的建設用地市場。**如前所述。目前我國農村集體建設用地相當於城鎮建設用地總量的2倍以上，而農村常住人口已減少到40. 42%高達3000多萬畝的宅基地處於閒置狀態。目前“三塊地"改革試點只允許農村集體經營性建設用地人市.而存量經營性建設用地只有4200餘萬畝,且基本都已投人使用,僅靠這部分土地人市不足以形成競爭性城鄉建設用地市場,不足以緩解城市建設用地供求矛盾。建議把超過農民自住需要的宅基地動態調整為經營性建設用地，通過增減掛鈎等方式進人市場,增加城市建設用地供給，緩解房價上漲的壓力。即使是農業用地。只要在土地利用總體規劃中被確定為非公益性城鎮建設用地，也可不必徵收為國有而直接進人城鄉統一的建設用地市場。只有這樣才能實現城市建設用地供給的多元化,通過擴大住宅建設用地有效供給降低地價，進而降低户籍人口城市化的住房門檻。

**五是在全國範圍內實現城鄉建設用地的有效配置。**目前，城鄉建設用地增減掛鈎節餘指標僅可在深度貧困地區與對口支援省市範圍內流轉。例如，寧夏與福建之間增減掛鈎指標跨省交易，畝均價格30萬;四川與浙江之間增減掛鈎指標跨省交易，畝均價格72萬。建議將增減掛鈎範圍首先由深度貧困地區擴大到所有貧困地區,然後擴大到若干區域，如京津冀、長三角、珠三角等的跨省交易，最後建立增減掛鈎指標跨省交易的全國統一市場，同時允許增減掛鈎指標在不同村集體之間進行交易並在符合規劃和用途管制的前提下直接人市。

**六是消除農地流轉障礙，擴大農地經營規模。**我國目前農村户均土地8.6畝,屬於超小農地經營規模。加快土地流轉.實現農地規模經營.是鄉村振興的必要條件。建議在現有試點的基礎上擴大農地承包經營權流轉範圍,政府既不能強迫進城落户農民放棄農地承包權,也不應限制農民土地承包權的流轉，要允許農地承包權跨集體經濟組織流轉，推進傳統村落的合併重組，把農村集體經濟組織建設成產權明晰、自主經營.開放競爭的市場經濟主體。

**七是取消除個別超大城市(如北京)外所有特大超大城市的人口規模限制。**合理疏解中心城區非核心功能,推動產業和人口向一小時交通圈擴散，調整完善超大特大城市積分落户政策,增加落户規模、精簡積分項目。城市發展既需要拿着“手術刀”的人才.也需要拿着“剃頭刀”的普通勞動者。要按照產業發展和市場的需要將已經穩定就業的各類常住人口納入積分落户政策範疇，使他們在為城市發展做貢獻的同時，也能享受到與原住民同等的公共服務和待遇。改變單純以優惠購房“搶人”和以户籍作為是否有資格購房的依據,以社保繳納年限或居住年限作為購房資格依據,從制度上保證“房住不炒",保障房地產市場平穩健康發展。

作者簡介：蔡繼明，1956年1月29日生於河北省唐山市。南開大學政治經濟學專業博士研究生，獲經濟學博士學位。享受國務院政府特殊津貼。現任清華大學政治經濟學研究中心主任，清華大學人文社會科學學院責任教授，博士生導師。

參考文獻

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