為何降低外國人永居門檻也不放開生育？_風聞

文章來源丨澤平宏觀

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文：恒大研究院 任澤平 熊柴

南開大學李哲滔對本文有貢獻

近日，司法部就《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（徵求意見稿）》（下稱2020年《條例》）公開徵求意見，引起社會廣泛關注和爭議。 

我們認為，中國經濟社會繁榮發展需要全球人才助力，中國人民普遍支持引進對華友好、遵守中國法律的、為中國經濟社會發展作出貢獻的高素質人才，但外國人永居政策需充分考慮國情民意。 

在國內對本國人繼續實施嚴格計劃生育的情況下，這時候卻大搞降低外國人永居門檻，真的合適嗎？

各界爭議的可能並不僅是該不該降低外國人永居門檻，中國經濟社會正在變得越來越開放，大家也不是不歡迎外國優秀人才，還有比中國人更好客的嗎？大家只是認為，為什麼不能在大規模引進外國人之前先放開國內的生育呢？我們自己生的孩子就不優秀嗎？這難道不是更重要、更緊迫？

近年中國出生人口大幅下降，人口老齡化加快到來，將對中國經濟社會發展帶來日益嚴峻的挑戰。我們多年來長期呼籲，儘快全面放開並鼓勵生育，正視漸行漸近的人口危機，積極應對人口老齡化、少子化的嚴峻挑戰。但相關改革一直遲緩，社會各界深感遺憾。

事實上，社會反響如此之大，大家反對的可能並不是適當降低外國人永居門檻本身，而是對長期嚴格的計劃生育、事實上的外國人超國民待遇、廣大民眾大城市落户難上學難就醫難而外國人可以通過《條例》更容易獲得福利等問題的民眾情緒集中宣泄，是對社會公平與正義的民意呼籲，這都反映了改革的緊迫性，其優先級和緊迫性顯然高於修改《條例》。

我們提出四大建議：降低中國綠卡門檻之前應優先放開計劃生育；應充分吸取歐美經驗教訓防止外國人大規模無序流入帶來的各類風險；絕不能再給予事實上的超國民待遇，傷害國民感情；如果一定要降低門檻，優先考慮引進外國年輕單身女性解決中國性別失衡、剩男婚配問題。

1 中國綠卡門檻明顯下調，旨在吸引全球人才

與之前政策相比，2020年《條例》在申請條件方面主要有四大變化：

**一是新增傑出成就申請永居。**取得國際公認傑出成就的外國人，以及上述外國人推薦的專業人才，可申請永居。

二是在經濟社會發展需要方面大幅放寬任職單位和申請人條件限制。在任職單位方面，2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》要求須在中央部委或省政府下屬機構、重點高校、重點企事業單位、高新企業、鼓勵類外資企業、外資先進技術企業、外資出口企業等任職，但2020年《條例》放寬至重點行業、重點地區、普通高校科研機構、高新企業、國內知名企業等；在申請人條件方面，從副總經理、副教授等職務職稱放寬至高級管理和技術人才、助理教授、急需緊缺人才，並不再要求“連續任職滿四年、四年內居留累計不少於三年”。

三是在投資申請方面，一般門檻從2004年的200萬美元降至2020年的1000萬人民幣，且不再有三年限制。

**四是新增普通工作申請，****普通外國人如符合學歷、居留年限和收入要求，可申請永居。**如博士畢業或國際知名高校畢業、工作滿三年、累計實際居留不少於一年的，或重點行業、區域工作滿三年、居留不少於一年、年收入不低於上年該地區城鎮職工平均水平的四倍的，均可申請永居。

綠卡制度是參與全球人才競爭的重要手段，1985-2016年中國發放綠卡不到萬人，但面臨數百萬人才外流，官方降低中國綠卡門檻，旨在集聚全球智慧、降低乃至扭轉長期人才赤字。

永久居留資格俗稱綠卡，綠卡制度是歐美髮達國家在全球範圍內開展人才競爭，吸引和留住高層次人才的一項重要制度。新中國綠卡的雛形可追溯到1964年國務院《外國人入境、出境、過境、居留、旅行管理條例》規定的居留登記。1985年《外國人入境出境管理法》首次劃分“短期居留”、“長期居留”和“永久居留”三類，但中國綠卡門檻極高，1985-2003年僅發放不到100人。2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》首次明確實施細則。2012年中組部、人社部等多部委聯合發佈《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》，規定除選舉權和被選舉權外，原則上和中國公民具有相同權利義務。

2004-2015****年中國累計發放“綠卡”不到8000人。與此同時，中國人才外流嚴重，比如1980-2018年美國累計向中國人發放綠卡214萬。根據聯合國《世界人口展望2019》，僅2010-2015年中國淨流出174萬人，同期美國淨流入477萬人。

2016年2月，中辦、國辦發佈《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》，認為存在申請條件設置不夠合理、簽發對象偏窄、待遇落實不到位等問題，要求“加快制定外國人永久居留管理條例”。2016年6月公安部就《外國人永久居留管理條例（草案）》公開徵求意見；當年,共批准1576名外國人永久居留,較上年增長163%。2020年2月司法部就《外國人永久居留管理條例（徵求意見稿）》再次徵求意見。依據人口普查及公開資料估計，當前在華外國人約100萬，其中留學生近50萬，持有永居資格的外國人不到2%。

2   與美日比較，中國綠卡門檻高還是低？

**美國綠卡門檻低於中國。**美國為多族裔的移民國家，1900-2018年人口從7621萬持續升至3.3億，其中累計發放綠卡6628萬。根據美國移民局，美國綠卡申請資格主要分為四大類：投資、工作、家庭、其他。

與美國綠卡申請資格相比，中國2020年《條例》門檻較高。

1**）“投資”類別中國門檻高**。美國門檻是100萬美元，中國是1000萬人民幣。

2**）“工作”類別中國門檻總體高。**美國分為三大優先層級，第一優先為傑出教授或研究員、跨國公司的經理或主管，中國則為重點行業和地區急需緊缺人才、重點高校助理教授以上、國內知名企業高級管理和技術人才等，中美門檻各有高低；第二優先為高學歷的專業人員，第三優先為有經驗的工作者（至少2年工作經驗）或專業人士（至少美國學士學位）；中國則要求博士畢業工作滿3年，或者重點行業工作滿3年、年收入不低於該地區平均工資的4倍等，比較看中國門檻高。

3**）“家庭”類別中國門檻高。**美國公民的配偶、子女、父母、未婚夫（妻）及子女、遺孀或鰥夫，及永居外國人的配偶、子女等；中國對配偶有婚後生活五年、且每年實際居留9個月以上的時間要求。

4**）“其他”**類別，如國際組織退休官員和僱員、難民等。

**日本綠卡申請門檻與中國各有高低。**日本對外國勞動力和外國移民態度總體謹慎保守，近十年因為勞動力短缺、綠卡制度適度放寬。2018年末，在日外國人規模273萬，其中獲永居資格77萬、佔比28%，留學生、技能實習生分別為33.7、32.8萬。日本永久居留政策總體分為五類：突出貢獻、高級人才、家庭團聚、居留、難民。

1**）在突出貢獻方面，日本要求居留5年以上，中國無時間限制**。日本要求在外交、社會、經濟、文化等領域做出突出貢獻、且居留5年以上的，可申請永居；中國無時間要求。

2**）在高級人才方面，日本實行積分制，各有高低。**日本把高級人才分為學術研究、專業技術、經營管理三類，積分超過70分以上且持續居留3年，或超過80分以上且持續居留1年的，可申請永居。積分表分為學歷、工作經驗、年收、年齡、研究成果、職級、投資、其他八類，比如在學術研究和專業技術類，學士、碩士、博士學歷分別可獲得10、20、30分，工作3年、5年、7年及以上分別可獲得5、10、15分，年收入400-1000萬日元可獲得10-40分，年齡在39歲及以下、34歲及以下、29歲及以下分別可獲得5、10、15分，通過日語能力考試N1、N2可分別獲得15、10分等。中國方面，收入要求較高，但無語言和年齡差別政策，對重點行業、重點區域有特殊政策，未明確國際知名高校的範圍及獲得學歷層級，2020年《條例》提出“適時制定積分評估制度細則”。

3**）在家庭團聚方面，中日各有高低**。日本公民和永居外國人的配偶且婚姻超過3年，在日本居留1年以上可申請永居；中國需要婚姻超過5年、居留約4年，中國門檻較高。日本公民和永居外國人子女在日本實際居留1年即可獲得永居，中國未滿18歲子女可直接投靠中國公民或永居外國人，日本門檻較高。

4**）在一般居留方面，**日本要求，持續居留10年以上，期間以就業簽證或居住簽證居留5年以上，未受過罰款或徒刑，履行納税、支付公共養老金等義務的可申請永居。

5**）難民**，被認定為難民且持續5年居留在日本。

3   中國綠卡政策制訂需充分考慮國情民意

我們認為，中國經濟社會繁榮發展需要全球人才助力，中國人民普遍支持引進對華友好、遵守中國法律的、為中國經濟社會發展作出貢獻的高素質人才，但外國人永居政策需充分考慮國情民意。

3.1 降低綠卡門檻之前應優先放開計劃生育

**綠卡與生育都屬於人口問題，儘管降低綠卡門檻的考慮與調整生育政策截然不同，引致的在華外國人規模增量可能也明顯小於放開生育後的新增出生人口，但社會普遍質疑：為何寧願引進外國人也不放開並鼓勵生育？**並且，中國少子老齡化問題日趨嚴峻，由於人口因素變化緩慢但勢大力沉，若不抓緊調整將嚴重影響民族復興和大國崛起，這比調整綠卡制度、引進外國移民顯然更重要、更緊迫。

**當前中國人口面臨三大趨勢：一是出生人口持續下滑，2030年將降至不到1100萬。**繼2018年中國出生人口下降200萬後，2019年出生人口再下降58萬至1465萬，後續生育形勢嚴峻。**二是人口老齡化加快，未富先老。**2019年中國65歲及以上人口占比達12.6%，美日韓老年人口比重達12.6%時人均GDP均在2.4萬美元以上，而中國僅1萬美元。中國人口老齡化速度和規模在全球前所未有，2022年將進入佔比超過14%的深度老齡化社會，2033年左右進入佔比超過20%的超級老齡化社會。人口老齡化使得社保收支矛盾日益凸顯，養老金缺口將日益凸顯。三是人口總量即將陷入負增長，當前趨勢下2100年將降至約7.5億。2019年中國人口突破14億，《國家人口發展規劃（2016-2030年）》預期的2020年14.2億不可能實現。聯合國對中國人口增長同樣存在高估，中方案預測2031年達14.6億人的峯值。我們預測，中國人口將在“十四五”時期陷入負增長，2050年左右開始將急劇萎縮，2100年佔全球比例將從當前的約19%降至7%。

人口是中國經濟長期發展的根本，生育政策調整是最重要的供給側結構性改革之一。日本首相安倍把少子化視為國難，俄羅斯總統普京稱俄羅斯的命運和歷史前景取決於人口。

我們多年來長期呼籲，儘快全面放開並鼓勵生育，正視漸行漸近的人口危機，積極應對人口老齡化、少子化的嚴峻挑戰，但相關改革一直遲緩，社會各界深感遺憾。

在國內對本國人繼續實施嚴格計劃生育的情況下，這時候卻大搞降低外國人永居門檻，真的合適嗎？

因此，各界爭議的可能並不僅是該不該降低外國人永居門檻，大家也不是不歡迎外國優秀人才，還有比中國人更好客的嗎？大家只是認為，為什麼不能在大規模引進外國人之前先放開國內的生育呢？我們自己生的孩子就不優秀嗎？這難道不是更重要、更緊迫？

再次重申我們一直以來的呼籲：儘快全面放開並鼓勵生育，讓生育權迴歸家庭自主；實行差異化的個税抵扣及經濟補貼政策；加大托育服務供給；完善女性就業權益保障；加大教育醫療保障房投入，降低撫養直接成本；加快推進國資劃轉社保補充缺口，等等。

3.2 絕不能再有事實上的超國民待遇，傷害國民感情

一些外國人在中國享有事實上的超國民待遇，引起公眾嚴重不滿。2012年中組部、人社部等多部委聯合發佈《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》規定，除政治權利和法律法規規定不可享有的特定權利和義務外，原則上和中國公民享有相同權利，承擔相同義務。

但事實上，外國人的超國民待遇現象屢見不鮮。所謂的“外事無小事”，**一些地方常給予外國人特殊照顧，或遇到糾紛時更傾向安撫姑息；個別部門為了面子工程把引進留學生當成任務下派指標，甚至花納税人的錢給財政補貼，給高額獎學金和各種超常待遇。比如，不少高校對外國留學生配專門住宿，一般1-2人間，而中國本科生一般4-6人間；2019年山東大學學伴事件（1個留學生配3個學伴）**更是引起公眾譁然。再比如，有大量公開媒體報道，某地警察幫外國人快速找回錢包、自行車等，但類似事情若發生在中國人身上效率一般不會這麼高。

我們不應該忘記，中國曾有過淪為半殖民地國家的慘痛經歷，差點就成了亡國奴，那段被列強欺辱的歷史。

我們不應該忘記，1949年毛主席向全世界宣佈：“中國人民站起來了”！多少人留下了激動的淚水，這就是中國的民族情感。

對外國人的管理應該一視同仁，對遵紀守法的要依法平等保護，對違法亂紀的要依法進行處置，絕不能再有事實上、隱性的****超國民待遇，這會傷害國民感情。

3.3 門檻不能太低，充分吸取歐美經驗教訓

社會公眾普遍支持引進外國高素質人才，但擔心中國綠卡門檻降低，擔心可能導致外國人大量無序湧入，尤其低素質人羣帶來的大量問題。

當前法國、德國等歐洲國家深受移民問題困擾，大量外來移民不僅加重了政府財政負擔，還帶來了社會治安、公共安全問題。即便是美國，雖然長期受益外來移民湧入帶來的人口紅利，但也同時面臨種族衝突等複雜社會矛盾。並且，由於白人生育率低，非裔、拉美裔等人羣生育率高，上述發達國家的人口種族結構在不斷變化，少數族裔比重不斷增加。

從現實看，雖然大部分外國人素質高、有禮貌、貢獻中國經濟社會發展，但也確實有**一些外國人在華表現不佳，素質低、不尊重華人、違法犯罪行為頻現、自覺高人一等、享受超國民待遇、殖民地心態，引起公眾反感。**2020年《條例》規定，“國家建立外國人永久居留政策定期評估調整機制。必要時，經國務院批准，對外國人永久居留資格實行定額審批制度”，但不少人依然擔心。

具體看2020年《條例》，可能有如下三個方面值得探討：

**一是工作類別申請門檻是否過低？**比如，“工作”類別中，博士或國際知名高校工作滿三年、居留滿一年即可申請永居，**國際知名高校範圍如何界定？**學歷層次如何界定？普通外國人連續工作滿4年、實際居留滿2年、年收入不低於當地平均工資的6倍可申請永居。時間要求是否過短？收入證明現實中可以操作，如何防範？

二是在家庭團聚方面，如果1個外國人有4-6個孩子，根據《條例》通過工作或與中國公民假結婚等獲得永居權後，可將配偶、子女、父母陸續全部帶來，乘數效應很大，如何防範？

三是未明確要求無違法記錄，降低健康要求。2004年《辦法》明確規定，需要指定部門出具的健康證明書，經中國駐外使、領館認證的國外無犯罪記錄證明。2020****年《條例》未明確要求無違法記錄，在健康要求方面規定“患有嚴重精神障礙、傳染性肺結核病或者可能對公共衞生造成重大危害的其他傳染病”的不予批准，如此低的門檻，帶來的社會安全、公共衞生風險如何防範？

3.4如果一定要降低門檻，我們建議優先引進外國年輕單身女性，解決中國性別失衡問題

**中國剩男現有超2000萬，2040年或達4000萬，綠卡制度調整可考慮降低外國年輕單身女性門檻。**由於男孩的死亡率高於女孩，聯合國設定出生人口性別比（女性=100）的正常值為103-107。在計劃生育政策下，中國出生人口性別比從1980年代開始逐漸走高，1982年為107.6，1990年超過110，2000年接近118，之後長期超過120，2017年降至111.9。

根據2010年人口普查資料，00後男女性別比達119，男性比女性多近1300萬；90後男女性別比達110，男性比女性多近900萬。1990年中國30歲及以上未婚男性僅略超1000萬人，2000年超過1600萬，2015年超過2000萬。隨着1990年以來高性別比的出生人口逐漸進入婚嫁年齡，預計未來“剩男”問題還將更為突出，預計到2040年可能達約4000萬。嚴峻的剩男問題使得“個人困擾”的婚姻擠壓問題可能演變為“公共問題”的人口安全問題，包括婦女買賣、性騷擾、性犯罪等。最近幾年，越南新娘等現象屢屢見諸報端，正是反映了中國男性面臨的嚴峻婚配形勢。

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