武漢疫情暴露政府治理能力短板，突破口何在？_風聞

撰文**| 李俠、霍佳鑫**（上海交通大學科學史與科學文化研究院）

武漢經濟發達，人才密集，擁有大量科研院所，但為何在疫情早期如此脆弱？考察湖北省及武漢市政府治理模式可以發現，政府認知能力的匱乏（向知識界尋求幫助的意願不足）無法適應開放、變動的現代社會，無力應對突發事件。

更加遺憾的是，當今一個普遍趨勢是，政府對於整合公共資源的執行力的過度強調已經向全社會擴散，抑制了政府本來就已經很弱化的對認知能力提升的動機。更為嚴重的是，政府長期認知能力低下會嚴重影響執行力的表現，這一點在疫情早期表現得尤其明顯。

自從2020年1月20日國家高級專家組宣佈武漢新冠病毒肺炎可以人傳人以來，武漢新冠肺炎疫情的發展如井噴一般迅速蔓延，一度形勢曾非常危急。按照丁香園數據，截至3月4日晚8時許，全國累計確診病例80424人，累計死亡2984人。如今在全國人民的共同努力下，疫情防控終於開始向好的方向發展，但國家為此投入了大量的人力物力資源，希望瘟疫能夠早日得到遏制並被攻克，取得武漢保衞戰的最後勝利。客觀地説，湖北疫情已經對全國造成重大影響，從早期湖北省與武漢市政府處理疫情的綜合表現來看，不難發現湖北省與武漢市的治理能力是存在嚴重短板的。公眾有理由去質問：是什麼造成封閉型政府如此脆弱與進退失據呢？

眾所周知，武漢是中國中南地區最重要的節點城市，經濟發達，人才密集，擁有大量科研院所，為什麼這樣一個強大城市在疫情面前竟然如此不堪一擊？究其原因，武漢市政府的社會治理能力與它的社會發展程度嚴重不匹配，導致知識與人才資源根本無法被有效利用，一手好牌就這樣爛在手裏。社會治理能力是政府應具備的一項綜合能力，包括兩個層面：執行能力與認知能力。它的實現需要三個條件：開放系統、知識和人才、資源的有效整合機制。遺憾的是，21世紀20年代了，武漢市政府的管理模式仍然是一種半封閉式的治理模式，導致政府無法實現知識與人才的合理調配與資源的有效整合，致使這些資源仍處於高度的分離狀態，這種治理結構一旦遇到突發事件，認知能力的硬性約束根本無法形成高效的治理能力。為了驗證這個推論，我們提出一個社會綜合治理能力的框架模型，見圖1：

圖1：社會綜合治理能力的框架模型

其次，功能分解，尋找大學與政府的共有功能偏好。大學的功能主要有三方面：生產知識、培養人才、服務社會。目前大學基本上實現了前兩項功能，即生產知識與培養人才，服務社會的功能還尚待推進。而政府的功能在於提供公共服務（主要體現政府的認知能力）與整合公共資源（主要體現政府的執行能力）其中政府認知能力的提升需要知識的持續不斷輸入，這一點與大學的社會服務功能相匹配，這也是大學與政府實現合作並取得雙贏的基礎所在。遺憾的是，目前政府在治理能力結構的權重分配上賦予執行力絕對的權重，導致認知能力的提升受到結構性限制（拒絕知識輸入），嚴重製約了政府對於知識的接收能力，致使政府的治理模式仍然鎖定在傳統的治理範式

的路徑上。這也是本次武漢疫情爆發以來當地政府治理能力表現糟糕的深層原因所在。

現在呈現的普遍趨勢是政府治理模式中對於執行力的過度強調已經向全社會擴散，抑制了政府本來就已經很弱化的對認知能力提升的動機。本次武漢疫情爆發以來，我們很少看到武漢政府向當地大學機構尋求知識援助的信息，整個武漢地區高校像一個旁觀者那樣處於集體失聲狀態。要知道武漢市是中國高校最密集的城市之一，它擁有眾多各學科的專家學者，如果能夠充分利用這些智力資源，將極大地改善武漢市在處理疫情中出現的認知能力嚴重低下的短板，也不至於出現無法在第一時間形成有效阻擊的情形。守着金飯碗要飯吃實在是當代具有反諷意味的治理雙輸局面。圖2顯示湖北高校的分佈情況：

圖2：湖北省大中專學校數

也許更為嚴重的問題是，長期的認知能力低下會嚴重影響執行力的表現。這點在本次事件中體現得尤其明顯，慌亂中糟糕決策的頻繁出台，透露出決策者面臨知識與人才庫存的嚴重短缺，這種局面足以讓湖北知識界集體蒙羞。要知道2016年教育部第四輪學科評估中，華中科技大學的公共衞生與預防醫學學科在全國高居A+學科，全國僅有5家位列A類學科（見表1）。按照學科實力來講，華中科技大學的公共衞生與預防醫學學科完全有能力支持武漢市政府做出科學合理的傳染病預防決策，然而遺憾的是我們沒有看到這種情況的出現。

表1 第四輪學科評估中公共衞生與預防醫學學科A類學科排名

再從代表執行力的整合能力看，僅從武漢與湖北地區的醫療資源的配置情況來説，相對而言，湖北與武漢在全國區域比較中具有明顯的醫療資源優勢（見圖3），但由於治理能力的低下，疫情爆發後，當地竟然無法形成有效的有組織應戰，出現大範圍的資源配置效率低下現象，如地方政府在疫情緊急時期不瞭解自身醫療資源的儲備與生產情況，某種程度上導致初期很多醫生在缺少必要防護條件下赤膊上陣；再比如現有醫療資源不能得到合理分配，飽受詬病的紅十字會只是其中很小的體現。當醫療資源家底不清、調配不力的時候，一旦遭遇突發事件，累積性恐慌會迅速加劇醫療資源的擠兑現象，此時管理者的整合資源的能力就會面臨斷崖式的下降。

圖3：湖北省三甲醫院數量

第三，為了實現知識在大學與政府之間的對流，亟需建立溝通兩者的政府科學顧問機構。最近幾年，全國很多地方政府通過採用購買公共服務的模式，向所在區域的大學購買知識服務，這種模式通過項目立項與課題的形式，藉助社會智力解決政府面臨的困難問題，以此來提升政府的治理能力，比如北京、上海等地就採取了這種吸納外部知識的模式，這應該是傳統治理模式框架下能夠釋放的最大提升政府認知能力的努力，但是這種模式內在所具有的不確定性和不連續性與全球化時代所需要的政府治理能力相比遠遠不夠，如何使其常態化、有效化，還需要從制度層面加以安排，從而使知識傳遞渠道的暢通不受個人好惡與環境的影響，真正助推政府治理範式的轉型。筆者多年前曾提出設立國家科學顧問委員會的建議，也是基於這種考慮。這裏不排除由於多元知識主體利益訴求的差異，導致傳播的知識是存在問題的，但是這種潛在風險在一個開放的知識社會，謬誤很快就會被清除，不必為此因噎廢食，如疫情期間發生的雙黃連鬧劇很快就被知識界糾正。

政府治理能力的提升與根本性改善僅靠自身的改革是遠遠不夠的，必須要有一種來自外部社會的強大倒逼機制。從這個意義上説，中國的大學也應該加強對於社會的引領作用，否則把大學稱作當地的文化高地就是名實不副的偽命題。文化人類學裏有一個經典命題，即文化總是從高梯度流向低梯度，要想使大學發揮其社會服務功能，必須使之處於文化高梯度狀態，使其影響力滲透到社會生活的所有角落，包括政府機構。這種文化淨流入是改變政府認知能力低下的最有效手段，也是水漲船高的必然後果。我國改革開放四十年之所以能取得如此偉大成就，其中一個重要原因就是這四十年間我們培養了大約1.1億大學生，正是由於這些人才和知識的源源不斷供給，才支撐了改革開放事業的順利推進與全面拓展。

現在的問題是，需要通過人才與知識的擴散增加大學服務社會的能力，目前這也是中國大學功能發揮中暴露出的最大短板，即通過知識與人才提升公眾與政府的認知能力。關於前者，這些年推行的科學普及就是這種努力的一種有益嘗試，那麼大學如何助推政府認知能力的提升呢？這也是當下中國大學普遍面臨的最無奈或無為的地方所在。官本位社會發展到最後一定是反智社會，這符合傳統治理模式的要求：所謂“民可使由之，不可使知之”。政府只有大膽改變治理能力結構，提升認知能力的權重，外部的倒逼機制才會發揮作用。否則，只會造成大學與政府之間的邊界越發堅固，進而縮小知識傳遞的渠道與效率，從而導致政府、大學與社會之間處於隔離狀態，這一狀況只能通過高成本的矛盾爆發來解決，這是典型的多輸局面。理論上説，即便沒有外力干預，如果一個區域的文化基準線比較高，那麼當地政府的認知能力也會比較高，否則它是很難被當地社會所接受與認同的，除非權力的傲慢把所有知識與人才視為無物。遺憾的是，這次湖北的情況直接表明權力對於知識和人才的極度蔑視，下面我們看看湖北在校大學生的數量（這是構成當地文化基準線的重要指標）：

圖4 ：我國高等教育普通本專科在校生數

從圖4，我們可以看到，湖北的大學生數量位居全國前列（即便放假，湖北擁有大學生的比例也是相當高的），可惜這次絲毫沒有起到對決策者應有的約束氛圍。

黨的十九屆四中全會明確把推進國家治理體系和治理能力現代化作為重要議題提到國策層面，顯然高層早已意識到治理能力的樸素化已經成為制約我國參與全球化的最大短板。當人們還懵懵懂懂的時候，這次武漢疫情的突然爆發，凸顯了中央決策的高瞻遠矚。現在的問題是，如何快速提升各個基層政府的治理能力？答案只有一個：約束權力的傲慢（迷信武斷的執行力幻覺），採取切實措施，從多渠道廣泛吸納知識（主要是大學），推進政府治理範式的根本轉型：從P1到P2的轉變，切實提升政府的認知能力，讓大學成為政府的編外幕僚，而不是看客（或敵人），這種模式成本最低。試想此次高層選擇請鍾南山院士最先對外公佈新冠病毒“人傳人”等重要防控信息，意味着高層也比較瞭解從成就、資歷、威望與年齡來説，鍾南山這樣的專家學者恐怕在公信力上更有優勢，更容易讓事情走向正確的軌道。這種機會不會很多，試問當這些條件不具備的時候我們的政府治理又該咋辦呢？從這個意義上説，消解權力的傲慢，為知識的流通打通道路，否則再多的知識、人才與建議都形同虛設，湖北及武漢的疫情以極大的代價就告訴我們一個簡單道理：大學是需要尊重的，因為知識和人才！

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