中央罕見放權背後: 誰是“土地出讓”的最終受益者？ | 文化縱橫_風聞

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✪ 李寬 | 上海行政學院

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**【導讀】**3月12日，國務院發佈《關於授權和委託用地審批權的決定》，決定改革土地管理制度，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准；試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准。這項重要的放權改革背後，是中國土地批租制度的三十餘年變遷。本文梳理了自上世紀80年代後期以來中國土地批租（即土地使用權有償出讓）制度的演變過程，作者指出，儘管伴隨着各種副作用的外溢，但這一制度在客觀上對推進中國城鎮化起到了重要作用。作者認為，地方政府賣地並非“一本萬利”，而是主要用於城市基礎設施建設、建設保障性安居工程和“支農”等支出上；這一制度大大緩解了地方政府的財政緊張，使其得以全面推進城市建設。同時，由於部分地區急於進行土地開發，也出現了許多“生地”批租，產生了許多腐敗案件，並且還無形中助推了房價暴漲，連帶引發了許多社會問題，這是土地批租制度令人遺憾的地方。而此次國務院進一步向省級放權，又會產生怎樣的影響？值得進一步觀察。

本文原載《文化縱橫》2019年2月刊，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

改革開放以來，中國的城鎮化率由1978年的17.92%提高到2017年的58.52%，實現了速度驚人的城市化。學者們從要素的聚集-擴散理論、區位中心地理論、城鄉關係角度的推-拉理論、異地轉移和就地城鎮化的雙重模式論等角度對其進行了解釋，但從發生過程學的角度來分析城鎮資金籌措與城市化推進模式的研究則不多。本文認為，上世紀80年代後期開始的土地批租（即土地使用權有償出讓）制度在推進城鎮化建設上居功甚偉。正是因為有了土地批租制度，土地才由資源變成了資產，地方政府才得以通過土地出讓籌集可觀的城市建設資金，從而開展工業化和城鎮化建設。

▍土地批租前的城市建設資金來源

中國傳統的城市建設，資金主要來源於府庫、道庫。城市的主要交通幹道是“官道”，屬官修，一般的支巷小街，則由豪門地主以“善舉”、“善政”的形式逐步添築。所以，在舊城中可以經常看到以某姓氏或名字命名的巷子，或這些巷名中常含“善”、“義”、“恩”、“德”等字樣。到了近代，上海外灘的租界建設中首次引入了西方以捐代政的“公派”思想 。“所有修築道路、通路、設立碼頭各費，概由初到商人及該處僑民公派，其尚未攤派者與後來者，均須依數攤派，以補足之。” 這種所謂的公派即通常意義上所講的集資和攤派。

新中國建國初期，國家通過控制城市的消費和提取農業的剩餘來完成工業的原始積累。在建設過程中，國家將發展的重心放在了基礎相對較好的大城市，且資金主要集中在直接生產部門，追求短期增長，儘量減少“非生產性”投入。這使得城市發展緩慢，基礎設施建設欠賬較多，阻礙了城市對工業的促進作用，因而後期只能將發展重心稍向基礎設施欠賬少的中小城市轉移。當時，工業與城市的發展呈現分離的傾向，國家片面地在工業上投資，而忽視了作為其載體的城市的發展。在這種發展思路下，對農村地區的投入就更少。作為人民公社所在地的城鎮或集鎮大多是依靠農村集體的內部積累來完成建設。公社從各大隊或生產隊調撥土地，無償使用，還從各個集體調撥資金、物資和勞動力來完成相關的建設。

在計劃經濟時代，曾出現過兩次鄉村工業化的高潮。

第一次是在1958年，成都會議通過了關於在地方發展工業問題的意見，要求各地的幹部“既要學會辦社，又要學會辦廠”，辦一些以自產自用為主的小型工業，“有啥辦啥，要啥辦啥”。由於當時是以公社為主體、以集體的名義辦廠，因此對於土地的佔用和對物資、人力的調配是無償的，農民個體乃至生產隊、生產大隊對此都沒有意見。

但一年之後，中央很快對這次鄉村工業發展進行了整改，原因是各地興辦的各種小工業形成了與城市工業爭奪原料的態勢，不利於城市工業發展；而且這些小工廠佔用生產材料，但是效率低下，造成了極大浪費。

因此，中央要求凡是與現代工業爭奪原料的鄉村工業都要為現代工業讓步。1961年之後，中央的要求更加嚴厲，認為農村的優先任務是保證糧食生產而非發展工業，要求農村工業勞動力不能超過總勞動力的2%。因此，這次工業化浪潮對小集鎮來説只是建立了一些小工廠或者小作坊，並沒有產生太大的變化。

1970年代出現了第二波鄉村工業發展的高潮。毛主席指示：農業的根本出路在於機械化，所以許多人民公社就購置了一批農業機械。在使用過程中，需要對出現故障的機械進行修理，當時的要求是大修不出縣、中修不出社、小修不出隊，使得農業機械化的成本不需國家承擔，而是公社自己負責。在此要求下，公社又辦起了“五小”工業，為機械化積累資金。與第一次鄉村工業化浪潮依靠集體名義來籌集生產資料不同，第二次工業化浪潮主要是從下層級的集體單位進行平均攤派或者給予較低的補償。

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建國的三十年雖説時間很長，但城鎮的工業建設成就較為有限。當時國家的工業建設集中在大中型城市，農業則分佈在廣大的農村地區，居於中間的小城市和集鎮並不是發展的重點，僅作為行政和工商業中心存在。在商業受國家控制、工業受國家抑制的情況下，集鎮的發展程度十分有限。總之，土地批租前城市建設資金主要依靠捐款、集資、調撥等非市場手段來完成，沒有將土地作為要素，發揮級差地租的作用。

▍土地批租的探索與實踐

改革開放初期，城市基礎設施建設普遍滯後，存在很嚴重的歷史欠賬，阻礙了工業化和城鎮化的發展。

以上海市為例，整個“七五”期間，可用於基礎設施、技術改造等的地方財政僅為120億元，而各項改造、建設所需的資金累計達450億元，中間存在很大的缺口。為了解決這個問題，許多人將目光投向已經發展起來的香港和新加坡，它們的經濟發展主要靠房地產和“三來一補”。例如，在香港的發展過程中，地產收入曾佔到香港財政總收入的37%。通過發揮土地的媒介作用，對土地使用進行收費，香港政府籌集了大量的城市建設資金。

1986年，上海對香港的發展經驗進行了全面研究，出台了《關於上海試行出租土地使用權辦法的初步設想》。1987年7月，國務院常務會議明確指出，“土地有償使用是個很重要的問題，這條路必須走，不走這條路城市建設這套關係不能理順”，並要求首先在沿海開放城市和開發區實行土地有償使用。

深圳和上海立即響應。1987年9月8日，深圳市以協商議標形式出讓有償使用的第一塊國有土地；9月11日以招標形式出讓第二塊國有土地；12月1日又以拍賣形式出讓第三塊國有土地使用權。這是中華人民共和國成立後的首次土地拍賣活動，引起國內外關注。1987年，深圳這三塊土地加起來，政府共得到了2336.88萬元的土地出讓費，等於特區1985年、1986年兩年全部的土地費用收入。1988年7月8日，上海市政府經過嚴格的公證程序，宣佈日本孫氏企業有限公司以2805萬美元獲得虹橋經濟技術開發區26號地塊1.29公頃土地50年使用權。深圳市的土地是出讓給國有企業，上海則是直接面向國際市場。這兩個城市的土地出讓開啓了城市建設的新篇章，也開啓了具有中國特色的土地批租制度。

土地批租是國有土地使用權有償出讓的簡稱，它是城市國有土地使用制度的一種改革。土地批租實質上是一種土地租賃制度，它利用市場機制，將獲得的財政收入用於城市經濟、社會發展和城市建設與改造。推出該制度亦需要理論依據和法律支持。

從理論依據來説，土地有償使用的依據是馬克思的地租理論。土地使用費的實質就是地租，主要是級差地租。級差地租與城市的形成、建設和開發密切相關。

從法律上講，《憲法》規定“任何組織和個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。“組織”這個法律主體並不包括國家，“農村社隊、企事業單位”才是憲法所指的“組織”。因此，國家可以在憲法和法律規定的範圍內，按照出租土地的法律程序，將土地有限期出租給外商和企業、公民使用。

在理論和法律上解決了土地使用權的有償使用之後，接下來就要具體討論土地使用費的分配問題。

1987年9月，國家土地局召開土地使用權有償轉讓試點工作座談會，有人提出兩條建議：一是國家不需要統一地價，而應該規定地價需要包括的幾個因素；二是土地使用權有償轉讓得到的利益（包括外匯）要留給城市，建立土地發展基金，中央不要拿，至少在試點階段如此。後來也有人提出了更明確的建議，認為應該以“費”的形式進行土地出讓，或者費税並舉，同時進行徵收；費作為一種級差地租，税則作為一種財產使用税。

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這些建議的依據是要用土地出讓費來解決城市基礎設施的欠賬問題，由地方政府來主導進行基礎設施建設。這也符合級差地租的本意：不同地段的價格差異主要是由該地區的公共配套設施所決定的。從這個角度來説，土地批租只是政府籌集資金的一種手段，而非謀利工具；在土地出讓的過程中，政府並非“一本萬利”。

在城鎮化過程中，土地的內在配平機制發揮了作用。一般情況下，先由政府出資向農民徵收土地。然後，再籌資進行基礎設施建設，將生地做成熟地，並根據不同的用途進行出讓。

用途大致分為三類：工業和倉儲用地、公共管理與公共服務用地和商住用地。工業和倉儲用地就是通常所説的工業園區，這些土地主要用於招商引資，建設工廠，這類土地多以等於或低於成本價向企業出讓，基本上沒有利潤可言；公共管理和公共服務用地更是沒有利潤可賺，而且還要建設配套的公共設施；最可能盈利的是商住房項目，即房地產開發。

政府將徵收來的土地大致分配如下：30%~40%左右是用作基礎設施、道路、學校等公共目的用地；35%左右作工業用地；大約還有30%就是商業和住宅用地，其中有些還要用於經適房，僅有約15%是真正商業用地和房地產。這一分配中存在一種配平機制，即以可觀的商住用地出讓金來彌補其他土地的建設成本。因此，某塊土地的價格高並不意味着政府就賺錢；考慮到政府公共管理和公共服務的成本，我們也不能將商住用地的價格與土地徵收價格作直接聯繫。

上述配平機制只是一個簡單模型，相關的比例構成是概數，不同城鎮可能有不同的城鎮化進路和模式，但內在邏輯基本一致。按照城鎮化過程中土地的配平邏輯，工業園區建設完成後，居民就有了就業，有了收入，就可以購買商品房，從而支撐起商住房的高地價。但有時候，城鎮中工業園區建設與商住房的建設並不協調同步，而存在一定的時間差或者比例差。不管是在大城市還是縣城，這種情況都存在，即買房子的人不一定能在當地找到工作，找到工作的人不一定有能力在當地買房。這與我國區域差異及經濟體系內在分工有關。比如，許多人在大城市打工，然後在縣城買房；買房後無法居住，還要到大城市打工，賺錢還房貸，導致房屋的高空置率。這是一個住房資源與就業機會之間的結構性問題。

城鎮化過程中，土地作為籌集資金的手段，極易與金融聯繫在一起，產生土地金融。在城鎮建設初期，不管是政府還是開發商都沒太多資金，往往缺乏後期的建設費用，大部分都要以土地作為抵押從銀行貸款。有些地方是以“空轉”的方式來完成城鎮的建設。比如，政府做出發展規劃之後，立即成立國有開發公司。然後，政府會以支票形式向開發公司注入一定資金。開發公司拿了支票之後，到土地管理局購買土地使用權。土地管理局再將所獲得的支票上繳財政，回到政府那裏去。

這樣一來，一方面，政府沒有付出具體的資金，只是開具了一張支票，最後支票還回到了自己手中，但將開發公司進行了實體化；另一方面，開發公司也沒有付出資金就獲得了土地，後續它就可以將土地抵押給銀行，從而獲得貸款進行後續開發。城鎮建設中許多企業都採用這種模式，很少使用自有資金完成整個開發過程。當然，如果對市場前景估計過於樂觀，就會造成開發失敗，產生金融問題。

有人將通過土地批租的方式籌集城鎮建設資金的方式稱為“土地財政”，並將其追溯到分税制改革。這種研究思路堅持了財税體制改革的一致性，具有很強的解釋力。但將在城鎮化過程中產生的問題與分税制聯繫起來，甚至認為若無這項改革就不會產生後續的問題，則有失偏頗。

分税制改革之後，中央的財政能力大大增強，進行了大規模的基礎設施建設和重大項目的攻關，保持了區域性的協調，促進了全國整體性的健康發展，但這並不阻礙地方的發展，因為當時城鎮化建設資金的籌措主要是通過各種“費”來籌措，而不是税。

而且，除了費與税外，小城鎮的建設還離不開當地鄉鎮企業的巨大貢獻。據統計，1985年，鄉鎮企業直接用於小城鎮建設的資金為2.5億元。如果加上支持農村教育、社會福利方面的資金則為83.1億元；1990年，分別增長到了5.2億元和105.4億元。鄉鎮企業的大部分利潤上交給了當地政府，承擔了政府的部分社會性開支，支持了農村的文化、教育、衞生等公益事業，有力地推動了農村集鎮的建設。如果沒有鄉鎮企業的貢獻，幾乎沒有一個地方政府可以負擔社區開發所需的全部費用。

而對於沒有鄉鎮企業支撐，且土地批租制度還沒有建立起來的地方來説，城鎮建設的資金基本上就要靠農民和市民集資。1983年2月16日，《人民日報》發表了《依靠羣眾自己動手謀福利》的社論，把“人民城市人民建”提升到了指導思想的高度。此文一出，各地掀起了向羣眾集資的高潮，並將其擴展到了多個領域。

這種集資方式有兩種含義：一是向農民收取税費，作為“三提五統”的一部分，或直接出義務工參加建設；二是向城鎮的居民收取相關的建設費用，比如宅基地使用費、道路、管道修建費用等，進行城鎮的基礎設施建設。在“人民城市人民建”思想的指導下，興起了一批小城鎮，大量農民自理口糧進城，在新興的城鎮購買宅基地、建住房，成為了令人羨慕的“城裏人”。

隨着改革的不斷深入，鄉鎮的土地開發利用步入了一個逐漸“並軌”的過程。集資的方式被取消，土地的出讓統一進行招拍掛。在具體的執行過程中，由於部分地區急於進行土地的開發，出現了許多的“生地”批租，也產生了許多的腐敗案件。這是在土地批租中產生的令人遺憾的地方。

▍土地批租的制度基礎

土地批租帶來的快速城鎮化，是我國土地公有制的一大制度優勢。土地公有制指在我國農村土地屬於集體所有，城鎮土地屬於國有。在此制度基礎上，形成了土地供應的國家壟斷與土地使用的招拍掛制度，保證了政府可以強有力地進行城市建設資金的籌集。具體的制度設計如下：

（一）土地一級市場的國家壟斷。

這意味着新增城鎮建設用地必須由政府統一供給，城市周邊的農村集體土地需通過徵收程序才能用於城市建設。不經過國家的徵收不能將農用地轉化為建設用地，在土地一級市場的供地主體只有政府，而沒有其他單位或者個人。農户與農户、企業之間可以就農用地進行經營權的流轉，但不能私自改變土地的用途。農户、集體不能成為一級市場的土地供應主體，即便是集體建設用地也只是供集體成員、集體組織使用，而不得進行出讓。

這套制度設計隨着經濟社會發展逐步建立。1993年通過的《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“國家壟斷城鎮土地一級市場……加強土地二級市場的管理，建立正常的土地使用權價格的市場形成機制”。1994年頒佈實施的《城市房地產管理法》將上述政策寫入法律，規定“城市規劃區內的集體所有土地，經過徵用轉為國家土地後，該幅國有土地的使用權方可出讓”。1998年修訂後的《土地管理法》規定，除興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設之外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，並規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”等。

這就將政策轉變為了法律，為規範土地市場秩序提供依據，也建立了嚴格的土地用途管制制度。

（二）嚴格的土地用途管制。

土地用途管制是國家制定土地利用規劃劃定土地用途，限制土地利用條件的強制性制度安排。土地用途管制制度主要包括兩方面內容：

其一，農地轉用管制。法律以保護耕地為目標，將土地的規劃用途分為農用地、建設用地和其他用地三大控制類別，嚴格限制農用地轉為建設用地。

其二，建設用地開發管制。通過建設許可或者土地使用權出讓合同對土地利用的範圍、密度、容積進行開發強度的控制。

正是因為土地用途管制的存在，才讓級差地租更加明顯的表示出來。農地是否可以轉化為建設用地主要是受到規劃限制。

（三）土地出讓收支的規範管理體系。

土地開發的成本性支出包括徵地拆遷補償、前期開發和徵地農民補助支出等，土地出讓收入為扣除土地開發成本後的剩餘為國家獲得的土地出讓收益。“收支兩條線”管理體系是將土地出讓收支“全額納入地方基金預算”，“在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況”。同時，不斷建立健全年度土地出讓收支預決算制度，要求相關管理部門每年度依照財政規範“編制土地出讓收支決算”，“按照規定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告”。

一般情況下，土地的開發成本要佔到收入的80%左右。土地出讓收益主要用於城市基礎設施建設、建設保障性安居工程和“支農”三個方面。將土地增值收益用於基礎設施建設，有助於提升城市容納能力和公共服務能力。這也是城市土地價格比較高的原因，二者是相互促進的關係。保障性安居工程包括保障性住房建設、棚户區改造和農村危房改造以及遊牧民定居工程。這些工程的建設主要是服務於城鄉低收入羣體，讓他們共享發展的成果。“支農”主要包括包括用於保持被徵地農民原有生活水平補貼支出、補助被徵地農民社會保障支出、農業土地開發支出和農村基礎設施建設支出等，體現了“以城帶鄉”的發展理念。這種收支體系保證了土地的增值源於土地、用於土地，來源於人民、受益於人民，形成了比較完整的閉合鏈條。

綜上所述，建立在土地公有制基礎上的一級市場壟斷、用途管制和收支兩條線的管理體系構成了具有鮮明中國特色的土地批租制度，它在推動城市化發展的過程中發揮了巨大作用。

**本文原載《文化縱橫》2019年2月刊，原題為“土地批租與中國的快速城鎮化”。**篇幅所限，內容有所編刪。圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。