美國政府也有“突擊花錢”嗎？_風聞
观察者网用户_771798-2020-03-17 21:07
2018年9月，五角大樓的美國國防部居然買了460萬美元的龍蝦！
這一消息經媒體報道後，引發了不大不小的輿論風波。
國防部事後澄清説，這只是五角大樓記賬習慣造成的誤解：一份包含多種食品的訂單會按其中最貴的一款來命名。他們當月只購入67萬美元的龍蝦和94萬美元的螃蟹，用來給海外基地和海軍船舶上的士兵慶祝生日。
不過他們還是難以辯白：為什麼九月買的龍蝦、螃蟹比其他月份（均值140萬美元）就多了一截。這也正是這份訂單惹來外界質疑的主要原因。
九月是美國財年的最後一個月，政府部門對手頭剩餘的錢，有個流行的説法叫「花掉或失掉（spend it or lose it）」，也就是中國人熟悉的「突擊花錢」。
突擊花錢可以説是全世界政府的通病，加拿大國庫委員會主席曾經以「瘋狂三月」來形容財年最後一個月，韓國人將每年十二月叫做「預算開支高燒月」。
即使是作為全球預算管理和改革的典範，美國整治突擊花錢的問題的道路，仍然十分坎坷，難達終點。
膨脹的突擊花錢
美國突擊花錢現象由來已久。二戰以後美國社會開支加大，財年末花錢數量也節節攀升，越來越嚴重，最終在1965年驚動約翰遜總統。總統提醒聯邦機構要注意這個問題，同時他也建議，如果錢花不完可以將多餘的錢還給財政部。
他的話大概只起到了反效果。進入七十年代，聯邦政府的「年末花錢狂歡」愈演愈烈。政府的合同65%出現在財年最後一個月，最後兩個工作日簽訂的合同佔全年42%。
美國的預算體系一度被稱為世界上最完善的體系之一，預算管理中存在分年度撥款、跨年度撥款和無年度撥款等多重措施，他們還試圖建立一套及時、高效和靈活的撥款體系，以便隨時調劑撥款餘缺。然而這些制度都解決不了聯邦各部門的顧慮：花剩下來的錢能不能留下來，會不會影響下一個財年的撥款數量。
事實上，國會的撥款制度通常規定未使用資金在下一財年不會退回本部門，而且還會導致下一年度撥款減少。因此，各部門拿到錢後都會拼命將資金花完，無論那是跨年度撥款或無年度撥款。
同樣這樣做的不僅有聯邦政府，在美國各州政府也都這樣做。密蘇里州審計部門在2012年的一份報告顯示，現有撥款和資金回收的制度直接導致了政府部門趕緊把錢花光。2009~2011年，各州各機構總收入的四分之一以上都花在每個財政年度的最後兩個月。
美國曆史上一度缺乏強有力的審計制度，也助長了「突擊花錢」問題。二戰結束以來，美國政府的權力越來越大，承擔的公共服務越來越多，然而在政府財政開支權不斷擴大的同時，政府內部的審計部門卻未能得到相應的加強。
內部審計部門往往受制於部門首長，不但難以應付日益繁重的審計任務，還常常受到部門首長的壓制。隸屬國會的聯邦政府問責局（GAO），雖然理論上可以制衡政府花銷，但面對權力強大的聯邦政府也往往是力不從心。
何況，國會黨團輪番控制撥款委員會，使得撥款委員會時常為政治家謀求政績、拉攏選票服務。在七十到八十年代，經費使用多少，被看成是官員政績的主要指標之一，誰花錢多就説明誰重要。
當某個政黨上台，他們會通過影響撥款委員會，來撥更多的錢給有助於自己連選連任的選區與利益羣體。特別是在財年末，掌握各部門的政治家手上可以支配大量剩餘資金，把錢花在有助於拉票的地方，剛好可以一石二鳥。
艱難的治理
七十年代末，美國政府問責局（GAO）連續披露突擊花錢的問題，引發朝野震動，也掀開了美國社會聚焦這一弊病的序幕。
1978年，國會通過《監察長法》，規定在聯邦政府各部和各獨立機構設立監察長辦公室，負責審計和調查同本部各項計劃和業務有關的事務。然而，各部門的監察長最後也受制於各部門長官，法案成為一紙空文。
80年代初，迫於輿論和國會的壓力，政府不得不設置最後一個月花錢上限。但道高一尺魔高一丈，既然最後一個月不讓多花錢，那就提早一點多花錢吧，於是這道命令弄巧成拙地導致突擊花錢提前一個月。
此外，控制最後一個月花錢數還讓聯邦機構與相關競標方談判的時間大大減少，造成倉促簽訂合同，帶來資金浪費。1982年，該措施基本宣告失敗。由此，從政府內部限制突擊花錢屢屢收效甚微。
能動搖年末花錢慣例的，還是獨立於政府的政府問責局（GAO）。
對於這樣一個聯邦政府外的機構，聯邦政府的主要官員都把它視為「麻煩」。二十世紀七八十年代，不少聯邦部門收到支出報告任務後，經常要拖拖拉拉三到六個月之後才上交支出報告。甚至在GAO發現1978財年住房和城市發展部支出增加了180億美元，而且這些經費的大部分都匯給了同一個人之後，住房和城市發展部也遲遲不向GAO洗清嫌疑。
里根總統上任後，為控制並減少突擊花錢，決定跟GAO加強合作，讓它成為遏制突擊花錢的主力。為保證GAO獨立開展工作，美國建立了一系列的配套制度，例如完善規定GAO局長由國會提名，局長置於總統管轄之外，獨立行使審計監督權，任期15年，遠遠超過任何一屆政府的任期。
同時，國會也通過一系列法律，來擴大GAO的權力，並在相當程度上保證了該機構的獨立性和問責的有效性。
美國法律規定，任何一個政府部門要花錢，必須獲得國會的撥款授權通知書。藉助於GAO的信息與建議，國會有權決定預算的總額，也有權決定預算的分配。這減少了聯邦各部門在配合GAO調查時推諉扯皮的情況。
這一系列聯合措施一度收效顯著，1982~1984年間第四季度的聯邦機構支出數據，同比1977~1979年有所下降，最終在1984年第四季度，聯邦政府當季財政支出佔全年的比重回落到正常的25%水平。八十年代後半期到九十年代初，突擊花錢的問題逐漸被輿論所淡忘。
可惜，這種情形也沒能持續太久。
突擊花錢捲土重來
1992年，克林頓當選美國總統。
克林頓上任後，推動醫保制度改革，引發國會兩黨激烈鬥爭。受鬥爭波及，撥款法案被推遲通過，聯邦政府關門了三次。
更為嚴峻的是，克林頓之後的三位總統，都未能遏制國會兩黨圍繞撥款法案的鬥爭態勢。二十一世紀以來，雙方對抗反倒愈發升級，聯邦政府停擺也逐漸為人們所司空見慣。
因為錢來得太不穩定，太拖延，有的時候甚至是財年過半了錢才撥下來，來不及花就要歸還，財年末支出劇增的情況也就變得愈發頻繁。2003~2013年，在所有執行部門中，16.9%的合同支出發生在財年末的9月份。
2006年7月，GAO公佈的審計報告顯示，國土安全部不光存在年末突擊花錢的狀況，並且有多個項目「毫無用處」，甚至有國土安全部職員在上一財年用公款購買狗靴、音樂播放器和啤酒釀造設備等。
2013年9月末，聯邦政府為醫改衝突而關門前夕，國務院「抓緊時間」向佛蒙特州的高端玻璃吹制商西蒙·皮爾斯(Simon Pearce)訂購了20種不同風格的手工製作杆件和酒吧用品，供美國駐世界各地的大使館使用，為此支出500萬美元。
政府部門絞盡腦汁花錢的同時，另一邊的現實則是美國財政赤字和國家債務不斷攀升。
自從特朗普執政以來，美國國家債務已經增加了超過2萬億美元。特朗普税改和國會兩黨預算協議又將進一步導致政府收入減少，支出增加，從而不得不加大舉債力度。有預測顯示，特朗普税改生效的前10年裏將為美國政府增加約1.5萬億美元的債務。
苦於欠債，忙於花錢，政府膨脹產生的毛病，無論哪國都難以輕易治好。
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來源：大象公會 文｜熙禾