北大教授姚洋：有些地方復工速度太慢，跟官員的微妙心態有關_風聞

作者 | 姚洋（北京大學國家發展研究院教授、院長）

來源 | 澎湃新聞

北京大學國家發展研究院教授、院長姚洋

這次控制新冠肺炎是對政府治理能力的一次大考驗。儘管一開始出現了一些問題，但是總體應對在正常範圍之內。現在其他國家應對得也猶猶豫豫，出現很多問題，這説明決策不是那麼好做。

事後來看，中國採取的隔離措施還是最有效的辦法。當然，我們有成功的經驗，也發現了問題。為了以後的進步，我們要認真研究和改進發現的問題。

一刀切的方式不可取

第一個問題是我們的工作沒有擺脱一刀切的工作方式。更深層面説，我們的治理體系出現問題。

一切從嚴是必要的，但3月份之後，湖北之外地區確診病例已經很少了，湖北之外每天新增病例大概10個左右。

中國這麼大的國家，這麼多的人口，這個發病數説明疫情已經處於可控狀態，我們應該馬上覆工。因為中國經濟受到的影響較大，中央政府反覆強調有序復工，但是在基層，復工特別困難。基層對外面説要復工，但下沉到各個街道的指令是不能有一例新增，否則紀委論處。

這種情況下，哪個官員敢放手搞經濟建設？對官員來説這是很現實的選擇，發展經濟上的回報並非立即可見，但增加一例肺炎，要被立即處分。

這個信號非常明確，山東監獄系統被感染，從司法廳廳長開始，所有關聯人都撤職了。司法廳廳長有沒有責任？

肯定有，但是否到撤職的份？他們沒有專業知識，做到萬無一失是很難的。我們經常説在工作中要容錯，但這次處罰，發出的信號就是我們一個錯誤都不能容。

在這種壓力下，誰敢允許復工？

這種一刀切的工作方式，會把負面效應放大。官員也是人，當他知道復工有丟烏紗帽的風險，他就要回避這個風險。

同時，在這種壓力下，防疫措施出現了一些過激行為，有人跑到人家裏去砸麻將機，那一家人一起吃飯是不是也不可以？還有把人拽出來扇耳光的過激行為也出來了。

第二個問題是我們在發揮上下齊動優勢的同時，還要保護地方的積極性。

湖北疫情告急，政府向湖北派去四萬醫護人員，在其他國家是不可能做到的，這是我們的優勢。但在上下齊動的同時，我們要注意保護地方的積極性。

再以復工來説，目前復工做得好的區域是沿海地區，江浙滬和深圳都做得比較好，按理説這些地方人員流動大，傳播新冠肺炎的風險最大，他們復工應該最慢。

中西部地區很多地方好幾天沒有一例新增，可是他們的復工卻反而慢。因為那裏的地方幹部缺少自主能力了。

這是一個系統性問題，我們的地方積極性下降得非常厲害。

過去兩三年，從我們的經濟工作可以看出，各個部門的主管領導不願主動幹活，都等中央説話，説了就做，拼命去做，但如果不説，那什麼都不做。

這和改革開放以來，我們所走的路不一樣。改革開放之所以能夠成功，中國經濟之所以能成功，很大的一個原因就是在中央的領導下，地方有足夠的自主權。

在“一五”期間，中央的權力非常大，到了1960年代，地方的權力擴大了，改革開放後確立了地方權力，在1993年從法律層面將地方自主權固定下來。雖然不是很完美的分權，但給了地方極大的積極性。

一票否決制的副作用

這裏有兩方面的經驗和教訓，我們應該汲取。

首先，給了地方自主權，地方才有積極性。

各級幹部都是由共產黨員組成的，由中國人民中的先進分子組成的，官員又經過層層選拔，他們的底色是好的。

應該有足夠的理由相信他們，如果把自主權拿走，以復工為例來看，官員幹工作就是畏畏縮縮的。儘管中央三令五申要有序復工，可是他們領悟到的信號，是不能有一例新冠肺炎，不能犯任何錯誤。

改革開放最成功的經驗，就是相信地方幹部，要給他們足夠的激勵。

第二個問題，我們對幹部的管理太依賴垂直監管，慣用巡視和一票否決。

一票否決應該是從計劃生育開始的，當年如果地方的計劃生育任務沒完成，就會對官員晉升實行一票否決，後來環保出事也一票否決，現在幾乎所有主要工作都搞一票否決。這樣嚴苛的考核標準，官員還怎麼做事？

貪污腐敗、與中央政治上不保持一致，可以一票否決，黨的幹部這兩點一定要做到。但是現在的問題是，一票否決無限擴展。

譬如説要銀行支持小微企業，銀行明知道給中小企業貸款很不合算，大銀行做這些業務不合算，但是巡視組要來巡視。怎麼辦？他們只能弄虛作假，表面上對付過去。

儘管中央三令五申不要搞形式主義，但是一票否決和巡視之下，仍有各種形式主義。

另一方面，地方幹部被巡視着幹工作，心裏肯定不好受，這是人之常情。造成的後果就是官員的行為被扭曲，做出一些大家沒法理解的事，譬如感恩這樣的事，這説明行政系統在執行過程出了大問題。

什麼是治理？治理就是執行。最近我看了下復工的調查情況，三月初只有60%，現在可能達到70%，但農村工人返工率低，二月中旬農村農村勞動力流出只有15%，月底上升到30%；有外出工作意願的農村工人復工率在60%以下。連沿海開工不足，一大原因是工人不到位。

只有給地方官員安全感，他們才能幹好工作。我們曾在1994年到2017年對333個縣市級和市級以上官員的打了分，畫了中國的政治地圖。

這次我發現復工比較快的地方，都是政治地位比較高的地方，因為這些地方的容錯機制強一些，官員的安全感強一些。

什麼是解決之道

如何解決這些問題？

上面這些問題實際上是國家治理問題。解決之道是什麼？

首先，在黨的一元化領導之下，我們“要按憲法辦事”，要做好權力的分配和制衡。14億人口的大國，那麼多的省市縣，哪些權力應該屬於縣市級，哪些權力應該屬於省一級，哪些權力歸中央，都要劃分清楚，不管在什麼體制下，都涉及到權力的分割，不然這麼多事務，誰來處理，誰來負責。

有了權力的分割，就要有制衡。

制衡有監督的意思，但是現在太倚重自上而下的巡視。這種做法成本很高，日常工作靠自上而下的監督，無論是學術研究還是各個國家的實踐，都告訴我們，這樣的成本是無法承擔的，而權力間的制衡，是監督成本最低的辦法。

黨和政府的關係是我們根本性的問題，要理清楚。在現有制度格局不做大調整的情況下，認真總結改革開放40年的成功經驗，至少可以在內部把權力的劃分清楚。這樣才能調動地方的積極性，同時又能保證中央的權威。

首先就是要給地方自主性，要給地方容錯空間。

這需要具體措施，不能簡單發個文件就了事。我到地方瞭解到，前面發的文件還沒執行完，新的文件又來了，而且新舊文件還有衝突，為了執行新文件，又寫文件做指導。導致不停地發文件，最後執行結果誰也不管。

這是一個信任問題，也是制度問題。要給地方更大的自主權，對地方權力的監督，要發揮地方人大的作用。

10年前，地方人大的作用在加強，地方人大的審議預算越來越嚴肅。現在往往走個過程，只要書記市長決定了，人大很容易通過。

有人擔心人大代表有沒有這個能力，能力都是實踐中培養出來的，只要給了這樣的權力，他們就會有這樣的能力。真的讓人大實實在在審預算，人大就會認真審。

官員在一個崗位平均幹三年就走了，人大代表一輩子都在家鄉，如果書記市長要讓這個城市負債累累，花子孫後代的錢，人大代表自然會有意見。我們要相信人大代表，説大一點要相信社會自組織的能力。

第二，重新評估巡視、督辦制度的作用。

上一次巡視還記憶猶新，新的巡視又來了，要應付檢查，就會搞形式主義。為了對付巡視，為了不犯錯誤，官員們畏手畏腳，什麼也不敢幹。

前段時間，要控制地方政府負債，要砍投資，一刀切下去把投資全砍掉了。現在聽説又要搞大刺激，幾十萬億地方投資又要往下砸。這是從鐘擺的一端，擺到另一端。

國家治理不能離開法制，各個地方千差萬別，要讓地方選擇合適的方式去治理。如果結果是好的，手段大體沒錯就可以操作，當然不能胡作非為，無法無天。

第三方面，改革官員晉升政策。

過去官員晉升主要看經濟表現，經濟搞得好就能升遷。十八大以後，黨的這個方向有所改變，不唯GDP要綜合考核。

但是綜合考察我們一直沒找到可行方案，這就導致一票否決越來越多，最後就氾濫了，不管什麼工作都一票否決，各級黨委都可以一票否決，大家的行動範圍越縮越小，而且也不知道下一步會在哪個方向上縮小。

經濟學裏有一個多任務定理，如果代理人面對多項任務，他沒有動力去完成所有任務，代理人只會去完成最容易被度量的任務。

以前GDP好度量，現在一票否決最顯著，當然就都關注它了。而且，大家也不知道下一個一票否決會是什麼，它的邊界擴展到哪裏，所以乾脆不幹了。

以前地方幹部跑部進京，現在給錢他都不要。因為他會想，假如出來紕漏，被一票否決怎麼辦？上面發了文件，那地方也跟着發文件，能不能做到是另外一回事。這個必須要改變。

我們要發揮組織部的功能，以真正的綜合性考察來考核官員成績。如果真讓組織部門去做幹部的考察選拔工作，是可以做好的。組織部一般是挑三個候選人，然後給常委會討論。

這個做法能不能擴大到黨代會，或者某個常態的、制度化的形式來考核幹部，譬如成立一個代表會，要晉升的候選人做陳述，然後讓大家投票，這個投票不一定是決定性的，最後常委會再投一次票。這麼做的話，至少可以更加正規化，透明化。

如此，幹部的任命有了程序正當性，也使得官員的激勵更加公開公正。考核和晉升的機制是個指揮棒，怎麼考核，幹部就怎麼幹活。

如果考核和激勵沒有解決好，幹部們幹工作就沒有方向。現在，對幹部考核的最低限度，至少要把一票否決取消，把巡視製取消。

（完）