北大教授姚洋:有些地方復工速度太慢,跟官員的微妙心態有關_風聞
今天敲钟人不来-2020-03-18 09:50
作者 | 姚洋(北京大學國家發展研究院教授、院長)
來源 | 澎湃新聞
北京大學國家發展研究院教授、院長姚洋
這次控制新冠肺炎是對政府治理能力的一次大考驗。儘管一開始出現了一些問題,但是總體應對在正常範圍之內。現在其他國家應對得也猶猶豫豫,出現很多問題,這説明決策不是那麼好做。
事後來看,中國採取的隔離措施還是最有效的辦法。當然,我們有成功的經驗,也發現了問題。為了以後的進步,我們要認真研究和改進發現的問題。
一刀切的方式不可取
第一個問題是我們的工作沒有擺脱一刀切的工作方式。更深層面説,我們的治理體系出現問題。
一切從嚴是必要的,但3月份之後,湖北之外地區確診病例已經很少了,湖北之外每天新增病例大概10個左右。
中國這麼大的國家,這麼多的人口,這個發病數説明疫情已經處於可控狀態,我們應該馬上覆工。因為中國經濟受到的影響較大,中央政府反覆強調有序復工,但是在基層,復工特別困難。基層對外面説要復工,但下沉到各個街道的指令是不能有一例新增,否則紀委論處。
這種情況下,哪個官員敢放手搞經濟建設?對官員來説這是很現實的選擇,發展經濟上的回報並非立即可見,但增加一例肺炎,要被立即處分。
這個信號非常明確,山東監獄系統被感染,從司法廳廳長開始,所有關聯人都撤職了。司法廳廳長有沒有責任?
肯定有,但是否到撤職的份?他們沒有專業知識,做到萬無一失是很難的。我們經常説在工作中要容錯,但這次處罰,發出的信號就是我們一個錯誤都不能容。
在這種壓力下,誰敢允許復工?
這種一刀切的工作方式,會把負面效應放大。官員也是人,當他知道復工有丟烏紗帽的風險,他就要回避這個風險。
同時,在這種壓力下,防疫措施出現了一些過激行為,有人跑到人家裏去砸麻將機,那一家人一起吃飯是不是也不可以?還有把人拽出來扇耳光的過激行為也出來了。
第二個問題是我們在發揮上下齊動優勢的同時,還要保護地方的積極性。
湖北疫情告急,政府向湖北派去四萬醫護人員,在其他國家是不可能做到的,這是我們的優勢。但在上下齊動的同時,我們要注意保護地方的積極性。
再以復工來説,目前復工做得好的區域是沿海地區,江浙滬和深圳都做得比較好,按理説這些地方人員流動大,傳播新冠肺炎的風險最大,他們復工應該最慢。
中西部地區很多地方好幾天沒有一例新增,可是他們的復工卻反而慢。因為那裏的地方幹部缺少自主能力了。
這是一個系統性問題,我們的地方積極性下降得非常厲害。
過去兩三年,從我們的經濟工作可以看出,各個部門的主管領導不願主動幹活,都等中央説話,説了就做,拼命去做,但如果不説,那什麼都不做。
這和改革開放以來,我們所走的路不一樣。改革開放之所以能夠成功,中國經濟之所以能成功,很大的一個原因就是在中央的領導下,地方有足夠的自主權。
在“一五”期間,中央的權力非常大,到了1960年代,地方的權力擴大了,改革開放後確立了地方權力,在1993年從法律層面將地方自主權固定下來。雖然不是很完美的分權,但給了地方極大的積極性。
一票否決制的副作用
這裏有兩方面的經驗和教訓,我們應該汲取。
首先,給了地方自主權,地方才有積極性。
各級幹部都是由共產黨員組成的,由中國人民中的先進分子組成的,官員又經過層層選拔,他們的底色是好的。
應該有足夠的理由相信他們,如果把自主權拿走,以復工為例來看,官員幹工作就是畏畏縮縮的。儘管中央三令五申要有序復工,可是他們領悟到的信號,是不能有一例新冠肺炎,不能犯任何錯誤。
改革開放最成功的經驗,就是相信地方幹部,要給他們足夠的激勵。
第二個問題,我們對幹部的管理太依賴垂直監管,慣用巡視和一票否決。
一票否決應該是從計劃生育開始的,當年如果地方的計劃生育任務沒完成,就會對官員晉升實行一票否決,後來環保出事也一票否決,現在幾乎所有主要工作都搞一票否決。這樣嚴苛的考核標準,官員還怎麼做事?
貪污腐敗、與中央政治上不保持一致,可以一票否決,黨的幹部這兩點一定要做到。但是現在的問題是,一票否決無限擴展。
譬如説要銀行支持小微企業,銀行明知道給中小企業貸款很不合算,大銀行做這些業務不合算,但是巡視組要來巡視。怎麼辦?他們只能弄虛作假,表面上對付過去。
儘管中央三令五申不要搞形式主義,但是一票否決和巡視之下,仍有各種形式主義。
另一方面,地方幹部被巡視着幹工作,心裏肯定不好受,這是人之常情。造成的後果就是官員的行為被扭曲,做出一些大家沒法理解的事,譬如感恩這樣的事,這説明行政系統在執行過程出了大問題。
什麼是治理?治理就是執行。最近我看了下復工的調查情況,三月初只有60%,現在可能達到70%,但農村工人返工率低,二月中旬農村農村勞動力流出只有15%,月底上升到30%;有外出工作意願的農村工人復工率在60%以下。連沿海開工不足,一大原因是工人不到位。
只有給地方官員安全感,他們才能幹好工作。我們曾在1994年到2017年對333個縣市級和市級以上官員的打了分,畫了中國的政治地圖。
這次我發現復工比較快的地方,都是政治地位比較高的地方,因為這些地方的容錯機制強一些,官員的安全感強一些。
什麼是解決之道
如何解決這些問題?
上面這些問題實際上是國家治理問題。解決之道是什麼?
首先,在黨的一元化領導之下,我們“要按憲法辦事”,要做好權力的分配和制衡。14億人口的大國,那麼多的省市縣,哪些權力應該屬於縣市級,哪些權力應該屬於省一級,哪些權力歸中央,都要劃分清楚,不管在什麼體制下,都涉及到權力的分割,不然這麼多事務,誰來處理,誰來負責。
有了權力的分割,就要有制衡。
制衡有監督的意思,但是現在太倚重自上而下的巡視。這種做法成本很高,日常工作靠自上而下的監督,無論是學術研究還是各個國家的實踐,都告訴我們,這樣的成本是無法承擔的,而權力間的制衡,是監督成本最低的辦法。
黨和政府的關係是我們根本性的問題,要理清楚。在現有制度格局不做大調整的情況下,認真總結改革開放40年的成功經驗,至少可以在內部把權力的劃分清楚。這樣才能調動地方的積極性,同時又能保證中央的權威。
首先就是要給地方自主性,要給地方容錯空間。
這需要具體措施,不能簡單發個文件就了事。我到地方瞭解到,前面發的文件還沒執行完,新的文件又來了,而且新舊文件還有衝突,為了執行新文件,又寫文件做指導。導致不停地發文件,最後執行結果誰也不管。
這是一個信任問題,也是制度問題。要給地方更大的自主權,對地方權力的監督,要發揮地方人大的作用。
10年前,地方人大的作用在加強,地方人大的審議預算越來越嚴肅。現在往往走個過程,只要書記市長決定了,人大很容易通過。
有人擔心人大代表有沒有這個能力,能力都是實踐中培養出來的,只要給了這樣的權力,他們就會有這樣的能力。真的讓人大實實在在審預算,人大就會認真審。
官員在一個崗位平均幹三年就走了,人大代表一輩子都在家鄉,如果書記市長要讓這個城市負債累累,花子孫後代的錢,人大代表自然會有意見。我們要相信人大代表,説大一點要相信社會自組織的能力。
第二,重新評估巡視、督辦制度的作用。
上一次巡視還記憶猶新,新的巡視又來了,要應付檢查,就會搞形式主義。為了對付巡視,為了不犯錯誤,官員們畏手畏腳,什麼也不敢幹。
前段時間,要控制地方政府負債,要砍投資,一刀切下去把投資全砍掉了。現在聽説又要搞大刺激,幾十萬億地方投資又要往下砸。這是從鐘擺的一端,擺到另一端。
國家治理不能離開法制,各個地方千差萬別,要讓地方選擇合適的方式去治理。如果結果是好的,手段大體沒錯就可以操作,當然不能胡作非為,無法無天。
第三方面,改革官員晉升政策。
過去官員晉升主要看經濟表現,經濟搞得好就能升遷。十八大以後,黨的這個方向有所改變,不唯GDP要綜合考核。
但是綜合考察我們一直沒找到可行方案,這就導致一票否決越來越多,最後就氾濫了,不管什麼工作都一票否決,各級黨委都可以一票否決,大家的行動範圍越縮越小,而且也不知道下一步會在哪個方向上縮小。
經濟學裏有一個多任務定理,如果代理人面對多項任務,他沒有動力去完成所有任務,代理人只會去完成最容易被度量的任務。
以前GDP好度量,現在一票否決最顯著,當然就都關注它了。而且,大家也不知道下一個一票否決會是什麼,它的邊界擴展到哪裏,所以乾脆不幹了。
以前地方幹部跑部進京,現在給錢他都不要。因為他會想,假如出來紕漏,被一票否決怎麼辦?上面發了文件,那地方也跟着發文件,能不能做到是另外一回事。這個必須要改變。
我們要發揮組織部的功能,以真正的綜合性考察來考核官員成績。如果真讓組織部門去做幹部的考察選拔工作,是可以做好的。組織部一般是挑三個候選人,然後給常委會討論。
這個做法能不能擴大到黨代會,或者某個常態的、制度化的形式來考核幹部,譬如成立一個代表會,要晉升的候選人做陳述,然後讓大家投票,這個投票不一定是決定性的,最後常委會再投一次票。這麼做的話,至少可以更加正規化,透明化。
如此,幹部的任命有了程序正當性,也使得官員的激勵更加公開公正。考核和晉升的機制是個指揮棒,怎麼考核,幹部就怎麼幹活。
如果考核和激勵沒有解決好,幹部們幹工作就沒有方向。現在,對幹部考核的最低限度,至少要把一票否決取消,把巡視製取消。
(完)