新冠病毒考驗德國的聯邦制_風聞

如何讓聯邦制兼具靈活性和效率，以儘可能減緩新冠病毒蔓延的速度，是德國在未來兩週面臨的巨大挑戰。圖為3月11日，在德國首都柏林，德國總理默克爾（右）與德國衞生部長施潘出席新聞發佈會。   @新華社

3月11日，德國總理默克爾首次就新冠病毒疫情舉行新聞發佈會。她表示：“當病毒在那裏時，人們沒有免疫力，也沒有治療方法，然後將有60%到70%的人被感染。必須減慢病毒的傳播速度，不使衞生系統負擔過重……我們需要與時間賽跑。”

次日，根據德國負責疾病控制和預防的聯邦政府機構兼研究機構羅伯特·科赫研究所（RKI，Rober Koch-Insitut）發佈的數據，德國新冠病毒感染人數為2369人，死亡5人。論感染人數，排在意大利、西班牙和法國之後，列歐洲第四位。

默克爾首次公開就新冠疫情表態，説明德國疫情已經進入較為緊急的狀態，德國媒體評論，這“已經成為大領導的事了”。

在近幾日德國媒體關於抗新冠病毒的討論中，不斷出現同樣兩個問題：是否在全國禁止1000人以上的大型活動，是否全國範圍關閉中小學及幼兒園。部分德國華人和華人自媒體因此認為，德國政府缺乏執行力，沒有采取積極的抗病毒措施。

在默克爾等人舉行的新聞發佈會上，聯邦衞生部長施潘（Jens

Spahn，基民盟）明確表示建議各州取消千人以上的大型活動，但對全國關閉中小學校的做法持保留態度。取消千人以上大型活動的建議已經陸續被北威、巴伐利亞和柏林等聯邦州採納，但一些聯邦州、利益相關方和民眾仍提出質疑。關於關閉全國中小學校，各方態度各異，目前僅有發現感染病例的學校被暫時關閉，或者如西部薩爾州和東部薩克森-安哈爾特州的哈勒市（Halle）那樣，關閉本州和本市全部學校。

除了因為考慮要平衡經濟運行和遏制疫情而造成的意見不統一，施潘的表態還清楚地説明了一點：作為德國衞生部長，他並沒有權力直接下達命令，關閉德國全境的學校並取消大型活動，而只能提出建議，供各聯邦州自行決定。這是德國聯邦制的特點：每個聯邦州都有類似國家的權力，特別是在衞生防疫和文化教育領域擁有高度自治權。

正因為如此，德國各界在疫情愈發嚴峻時有一個擔憂：德國的聯邦制在危機時刻是否會妨礙抗擊新冠病毒疫情。

這一擔憂也出現在新聞發佈會的記者提問中。默克爾的表態是，呼籲德國採取協調一致的行動，聯邦制不是説把責任推出去，而是每個機構承擔起自己的職責。默克爾還是一如既往用實用主義思路面對疫情，也就是説在政治法律框架無法改變的情況下，盡一切努力，即使聯邦制在危機時刻會暴露其弱點。

德國聯邦制下的抗疫框架

到目前，德國應對新冠病毒疫情的組織原則是以2001年1月起在前總理施羅德領導的紅綠聯盟（社民黨和綠黨聯合執政）時期生效的《傳染防護法》（Infektionsschutzgesetz）為基礎。

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該法規定了聯邦、州和地方在預防、發現和阻止傳染疾病時的職權分配以及聯邦和州在疫情期間的信息管理制度。根據該法，16個聯邦州、各地方政府和衞生部門負責制定具體防疫和抗疫措施，擁有下達指令的權力，聯邦層面僅提供框架條件的支持和專業建議，無權強制聯邦州執行某項指令。

例如，巴伐利亞州有76個地方衞生部門，它們擁有決定是否關閉學校、哪些人必須或者如何被實施隔離等權力。《傳染防護法》規定，聯邦衞生部下屬的專業機構羅伯特·科赫研究所擁有諮詢和建議的權力。因此，當前所有相關新冠的專業信息、病情統計、個人防護措施知識均由該研究所彙總併發布。它同時也負責跨聯邦州以及聯邦州與聯邦衞生部的相關協調工作。

當前，感染新冠病毒的病例上報途徑是，當地實驗室或者醫生在24小時內上報給當地衞生部門，然後由當地衞生部門立刻上報給州衞生部。州衞生部再將數據彙總給羅伯特·科赫研究所，在那裏聯邦衞生部長、各州州長和專家定期碰頭商議。

除了《傳染防護法》，德國還有所謂“大流行病計劃”（Pandemiepläne）。聯邦政府2005年首次制定了《國家大流行病計劃》（NPP），最近一次更新是在2017年3月。基於聯邦制，德國16個聯邦州各自都制定過自己的“大流行病計劃”。這些計劃包括在危機中成立用於國家協調的危機指揮部、聯邦-州工作組和專家組，啓動上報和信息公開系統（包括傳染路徑、行為措施等），限制公共活動，集中醫療資源，協調指揮部行動等內容。

在這次抗擊新冠疫情的措施中，聯邦內政部和衞生部已經成立了危機指揮部，在感染人數最多的北威州海恩斯貝格縣（Kreis

Heinsberg）也成立了危機指揮部。隨着世界衞生組織於11日宣佈新冠病毒為“全球大流行病”之後，德國國家和各州的“大流行病計劃”也應該隨之啓動。

聯邦制下抗疫的優勢和劣勢

德國的聯邦制有深厚的歷史和文化背景。

2019年，在有關德國《基本法》頒佈70週年的一次問卷調查中，56%的受調查德國人希望聯邦州獲得更多權限，或者保持現有權限不變，僅有29%的德國人希望聯邦州少點權限，聯邦政府更多統一決策。可見，德國人對本國聯邦制的認可程度較高。

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在通常情況下，德國聯邦制的政治架構有諸多優勢，因為每個州和地方政府可以根據當地具體需求制定針對性很強的政策並予以實施，靈活性強、反映迅速，可以避免一刀切的形式主義所帶來的資源浪費和效率低下。且聯邦和聯邦州在協調過程中，可以充分吸收不同意見形成最優方案，防止因少數人決策失誤導致巨大損失。

衞生部長施潘和羅伯特·科赫研究所長維勒（Lothar H. Wieler）就聯邦制如何抗擊疫情的相關提問回答時，都表達了相同的意見：只有各地衞生部門知道當地的實際狀況，只有它們能做出正確的決定。

要評估德國對每年季節性流感的防護效果，那麼可以説，聯邦制下的多層級組織形式是有效的，市鎮有關部門根據各地區特點積累了足夠經驗。但是在新冠病毒大流行病的新形勢下，地方力量可能迅速超負荷，急需要國家層面的統籌與協調甚至直接指揮。

早在2009年甲型H1N1流感全球大流行和2011年德國腸出血性大腸桿菌蔓延時，德國的抗疫組織結構就遭到了質疑。甲型H1N1流感發生時，由於各級機構出現了相互矛盾的信息發佈，以至於民眾對甲型H1N1流感本身的恐慌大於對疫苗的恐慌。在後一個危機中，很多完全無辜的菜農被迫破產。但是兩次疫情過後，德國基本的抗疫架構並沒有發生改變。

然而相比這次來勢洶洶、充滿未知的新冠病毒，前兩次的疫情顯然温和得多。從中國過去一個多月的經歷不難推測，僅就傳染性和隱蔽性而言，如果德國一個州取消大型活動，而另一個州堅持舉辦幾萬人的足球賽，那麼對阻止新冠病毒的蔓延毫無幫助。或者説，一個州的學校照常上課，而另一個州的公共交通和大型活動即使暫停也同樣很難放緩病毒蔓延的速度。與此同時，民眾面對不統一的禁令會感到困惑，產生質疑，增加更多不確定性和恐慌情緒。

另外，德國以聯邦制為基礎制定的“大流行病計劃”存在兩個問題。

首先，最初制定“大流行病計劃”是配合流感而制定的。聯邦層面，整合和採納了世界衞生組織的一套大流行病計劃，並且對“國家大流行病計劃”進行過更新，但是各州制定的計劃則完全老化，很多甚至十幾年沒有調整，已經不具備可操作性，等於説毫無計劃。僅有巴伐利亞、巴登-符騰堡和石勒蘇益格-荷爾施泰因這三個州的計劃曾經更新，可能隨時啓用。上文提到的德國在甲型H1N1流感和腸出血性大腸桿菌疫情爆發時出現的協調問題，就和這一點直接相關。

第二，和《傳染防護法》相比，“大流行病計劃”中的政策建議不具備法律約束性。雖然當前聯邦成立了危機指揮部，但是實際法律框架下的權限仍然保留在聯邦州層面。所以，即使聯邦和各州大流行病計劃順利啓動，聯邦各部委、聯邦危機指揮部、專家委員會和羅伯特·科赫研究所依然沒有最終決定權限。

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面對大考的德國聯****邦制

環顧病毒肆虐的歐洲，意大利、法國和奧地利等國都紛紛在近期採取迅速而激烈的手段試圖防止病毒擴散，只要國家政令一出，即刻執行，或者國家宣佈緊急狀態，總統或總理獲得更大權限，就可直接做出明確決策。

而德國至今還僅僅停留在聯邦層面提出建議，各州需要進一步相互協商才能統一行動的階段。與此同時，感染病毒的人數呈指數級增長。由此，“聯邦制不適合危機時期”、“聯邦制在新冠疫情面前力不從心”、“聯邦制可能致命”、“新冠危機對決聯邦補丁式措施”等批評頻繁出現在德國近日的媒體中。

具體的質疑還包括：聯邦在採購、儲備和調配防護用品方面發揮的作用有限；作為真正行動層面的地方衞生部門在人員和資金上始終存在短缺問題，讓抗疫情行動捉襟見肘；全德重症牀位數量和醫護人員力量分佈不均，聯邦制增加調動空餘資源馳援疫情最危急地區的難度；去中心化實驗室檢測體系加上聯邦制讓感染人數信息統計和發佈不夠及時；各州過多考慮各自利益而不顧全局，聯邦政府缺乏整體形勢的掌控力。

前總理施羅德、自民黨主席林德勒（Christian Lindner）、衞生管理專業及法學方面的教授們近日都公開表示，聯邦制正在妨礙阻擊病毒蔓延，德國需要來自柏林的明確指令和清晰規定，而不是每個聯邦制和地方各行其是，國家需要迅速行動。

每當全國性危機來臨，德國都會出現賦予聯邦政府更多權限的呼聲。已經被世界衞生組織定級為“全球大流行病”的新冠病毒，無疑給德國聯邦制帶來了一次全方位的大考和壓力測試。

和以往的危機不同的是，新冠病毒對所有人的傳染性是無差別的。而且，人類對這個病毒還有很多地方不瞭解，比如它是否受温度影響，如何變異，輕症轉重症的規律如何。最關鍵的是，人類何時能生產出疫苗。這些都讓這次危機具有更大的時間壓力和巨大未知困難。

那麼，如何讓聯邦制兼具靈活性和效率，以儘可能減緩新冠病毒蔓延的速度——畢竟這是默克爾總理對德國目前防疫工作確定的最高目標——是德國在未來兩週面臨的巨大挑戰。

（本文作者朱苗苗系同濟大學德國研究中心、中德人文交流研究中心研究員）