城市權力博弈：到底誰是紐約市的老大？_風聞

作者：俞洲

**“我很喜歡這張圖，因為它很好地表現了三個層級的相對關係。**中間最大的那個人是州長Pataki，明顯他大權在握。他旁邊的是紐約市長Bloomberg，你可以看他的眼睛瞪得正圓看着下面的打鬥，他也想參加，可是那裏沒有他的位置。最後最旁邊的是港務局局長Joe Seymour。”

推薦語

本講座由“不成熟研究”創始人羅雨翔推薦

要想評選上一個十年內紐約城市發展最戲劇性的事件的話，“亞馬遜選妃”肯定會上榜。2018年底，亞馬遜高調宣佈將在紐約市建設新的總部，但新聞一出，就引來了眾多市民和政客的強烈反對。最終在2019年的情人節當天，亞馬遜發表聲明放棄在紐約建總部的計劃。一時間，輿論再度一片譁然。

反對亞馬遜 ©️ The New York Times

亞馬遜在紐約的新總部計劃之所以在一開始有那麼大的爭議，原因之一在於其規劃和建設過程將走“便捷通道”、繞過紐約市議會的監督和審批。

在紐約，一個開發項目如果需要改變城市原有的規劃（如在工業用地上建住宅，或在住宅用地上建商業），那麼這個項目就需要走正式的規劃審批程序。紐約市的規劃審批既包含了來自民間的普通老百姓的聲音，也包括來自規劃局的專業意見。最終項目是否得以進行，由紐約市議會投票決定——議會是紐約的立法機構，是最能代表民意的權力部門；紐約市的法律讓市議會來決定一個地方能建什麼、不能建什麼，這是在表明：這座城市要如何發展，得由住在這裏的人們説了算。

容納400人的亞馬遜園區 ©️ The New York Times

然而亞馬遜事件卻暴露出了紐約市“自治”的危機。根據當時的方案，亞馬遜新總部的開發建設將由州政府出面來直接來操作——而根據最高法院過往的判決，州政府主導在紐約市建項目，就有權無視市政府制定的規則，不需要走紐約市的規劃審批程序。這導致紐約市議會在整個項目的規劃和建設上沒有實際的決定權，激起了民憤，是紐約“亞馬遜選妃”事件中最具爭議的一個方面。

其實，在大部分情況下，州政府是不會插手城市政府的城市規劃事宜的。但當州政府成為大型項目的一份子，其和市政府的關係就會變得非常微妙，在政治、資金以及各級政府行為的合法性上呈現出一系列罕見的情況，值得玩味。瞭解州政府和市政府之間的合作、博弈甚至裂痕，可以讓我們更好地去了解：到底是誰塑造了這座城市？

推薦閲讀：不成熟研究文章《從紐約市長競選總統，到修憲公投：美國城市的“權力遊戲”》

開場介紹

摩天樓博物館館長Carol Willis

首先，我強烈推薦你去看Nicholas Bloom和他的同事Matt在摩天樓博物館一起策劃的展覽，展覽一直持續到一月份。你們不僅是去看公共住宅，還有私有開發項目自20世紀初到70年代間所扮演的角色。我們今天要講的主要是戰後州政府的角色，但是即便這樣，你還是能在幻燈片裏看到比如金融區私人資本的開發項目，具有創新精神但仍然以盈利為目的下東區的租房項目，還有當政府開始重塑紐約的景觀時政府自身的角色——特別是在戰後時期，甚至可以追溯到新政和大蕭條時期。這些公共住房項目就是這次展覽的核心主題。

所以在Nicholas的《州是如何塑造戰後的美國：州政府與都市力量》，他聚焦在政府中的中間尺度——“州”——這個對象上；州政府往往在大型項目的贊助中有着重要位置，卻往往被學界忽略。

而今天來到這裏的學者在他們的研究上所關注的對象：房地產、政策、規劃、個人、都市個性——這些互相交織的話題都是我們在今天晚上的討論中可以審視的。

講座正文

紐約城與州的合作

Lizabeth Cohen

我將會和你們分享一些書中的內容，不過當然書會有更多的內容。在書裏我透過埃德·羅格這個人物，回顧了半個世紀間城市再發展策略的變遷。通過他在不同城市間工作的軌跡，我想表達的是這些復興城市的手段也一直在進化。

不過今晚我們只説紐約城和紐約州。所以我今天的主題就是紐約城和紐約州之間的一次主要的合作。我認為在這段合作展開的60年代末到70年代初，它展示了城和州兩者之間所有的可能與緊張。

我主要聚焦的便是UDC——紐約州都市開發公司（Urban Development Corporation）。UDC是州長納爾遜·洛克菲勒為了紐約州急需的“政府贊助住房”的建設而建立的，同時它還需要負責民用的工業項目來振興州里許多的衰退城市。而今晚我將會聚焦在UDC的一個主要項目——將紐約東河上的小島福利島轉變成羅斯福島新城——這是UDC在紐約州所建立的三個新城之一，其中兩個在上紐約州。

根據紐約州憲法，為了支撐住房相關的政府支出而發行的債券必須經過投票，但是看到了五次關於住房的債劵的投票都失敗之後，州長洛克菲勒出面提出了一個解決方法——他創立了一個高層機構——也就是UDC——作為公眾利益公司，或者説是公共機構。

他給了UDC巨大的權力，包括通過國家徵用權徵收土地，對於特定的項目減少或者免除財產税，還有最強大的，無視當地過時的規劃控規——而這些控規往往被用於組織建設政府資助的公共住房項目，過去是這樣，現在也是這樣。這個公司同時接受來自州，聯邦，和——最特別的——由向私人投資者出售債劵獲得的錢的資助。這些債劵本身就負有爭議，因為為了繞開投票的程序，它們是所謂的“道德義務債劵”，也就是州政府從道德上擔保會償還這些債務，而不是遵從一般的充分信任和尊重*條款。

*充分信用和尊重指的是一旦UDC無力償還自己發行的債劵，那麼州政府將無條件的承擔償還責任。這是法律規定的。而道德義務債則意味着州政府對於償還這些債只有道德義務，而非法律義務，也就是説它也可以不還。

為了起草支撐UDC的法律條款，洛克菲勒諮詢了埃德·羅格*。此時羅格剛剛從波士頓再發展局的領導的位子上退下來，本來打算競選市長，但是也沒有成功。羅格在紐黑文和波士頓在都市再發展上有着很深厚工作經驗，而此時的他正在波士頓大學裏消磨時間。

* 埃德·羅格，Edward J. “Ed” Logue (February 7, 1921 – January 27, 2000)是一位城市規劃師、公共行政官、律師、政治家和學者，曾在紐黑文、波士頓和紐約州工作。

洛克菲勒和他的工作人員打電話給他，問他願不願意來看看他們在起草的這份法案。因為立法過程受到了非常大的阻礙，於是他們就一起把這個法案作為一個對於此時剛剛被暗殺的馬丁·路德·金的致敬，推動其通過州的立法程序。這個提案受到了很多立法者非常強烈的反對，可以想象得到，他們反對這樣一個甚至可以推翻當地規劃控規的強力的機構，將其視為一種美國“Home Rule”的地方自治制度的侵害。

於是洛克菲勒聘請了埃德·羅格作為UDC的總裁。在表面上者兩個人的區別不能再大了：洛克菲勒是一個自由派的共和黨人，不信任一個強大的聯邦政府，同時他繼承了大量家族財富；而羅格則是一個來自費城的自由派民主黨天主教愛爾蘭人，出生非常普通，一直在戰後聯邦政府資助的都市再發展計劃中靠自己打拼，他還認為這些再發展計劃就是新政的下一個前線。

但這兩個人其實還是有很多共同點的，兩個人都是巨型項目的推動者。他們都相信他們那個時代的主要問題：貧窮，劣質居住環境，失業，低教育程度都能夠通過對於物理環境的介入而解決。但他們發現要在急需這些補貼住房的60到70年代的紐約市，建這樣的項目永遠是説比做容易。

在這張照片裏，紐約州州長洛克菲勒和紐約市市長約翰·林塞正在舉行新聞發佈會，公佈他們簽署的協議：兩個政府將合作在紐約市建造補貼住房，而羅格就坐在後面的沙發上。

這是一個歷史性的時刻，也暗示了這種合作關係之間同時存在的可能性和陷阱。現在我要告訴你背後的故事，林塞在1966剛剛選上市長時就曾經就嘗試過自己聘用羅格，希望他來幫助自己完成新建上千套新的公共和補貼住房的雄偉計劃。但是羅格拒絕了，因為不知道林塞到底是不願意還是不能，給予羅格他曾在波士頓享有的在再開發和規劃上的權力。

林塞原本覺得也就算了，直到幾年後他得知洛克菲勒成功地説服了羅格。在一通憤怒的深夜電話中，林塞對着羅格喊道：“你永遠別想在紐約建任何東西！除非我告訴你在哪，什麼時候，為什麼。”

很明顯林塞和洛克菲勒是對頭，他們倆都是自由派的共和黨人，都在爭奪對紐約共和黨的領導權，而兩個人都有競爭總統的野心。但當羅格試圖説服洛克菲勒那樣強大的規劃否決權對於UDC是必須的時候，他就試圖利用這兩人之間的敵對關係：“（如果沒有這樣的權力），那麼只要林塞不想讓你做，你就什麼也做不了，你就被他的建設局和規劃委員會給卡死了，你連你為什麼辦不成都不會知道，你就是辦不成。”

林塞和他在那天深夜電話中的威脅説的一樣，拒絕了UDC提出的幫助。不過這不僅僅是因為這兩人之間的敵對關係，紐約市一直有着珍惜守護自己自治制度的傳統，堅信州政府永遠不可能完整和公平地承擔紐約市在交通、教育或者環境上的支出。

林塞曾經這樣講：“我們的城市不可能由州所控制的推土機來更新，他們沒有當地社區的同意，完全缺乏關於當地的知識，也不關心他們需要的服務。”

但是當60年代後期，當UDC在整個州——除了紐約市——遍撒項目，大興土木的時候，羅格通過渠道向林塞傳達了信息：按照我們目前的速度，很快我們所有的資助就會全部用出去，它們會全部被用在上紐約州，到時候就一點都沒有給紐約市剩下的了。

這個警告起作用了，因為紐約市現在非常急切的需要能用在新建公共住房上的資源，如同時任紐約市住房和發展局長的Jason Nathan説的：“説是危機都是低估了，叫災難可能更合適點。”

Nathan最終説服了林塞去和UDC合作 “去利用UDC的才智和權力給這個城市做點事”。所以才會有了照片裏1969年的新聞發佈會。作為協議，UDC同意不會在沒有市長同意的情況下在紐約市內開始任何的項目，同時他們保證一定會建造至少12000套住房。作為回報，紐約市則會保護UDC的聲譽，負責任何相關的拆遷和安置的工作——這些工作多年以來都是各種都市更新計劃的魔怔，所以羅格希望在紐約他們不會弄髒自己的手。

但是這個協議並不意味着林塞和洛克菲勒之間的敵意就此消解了。甚至就在那個記者發佈會上，當有記者問道在六個月後的十一月份的市長選舉中他會支持誰的時候，洛克菲勒這樣拆林塞的台：他説他會支持任何一個贏得了共和黨的黨內初選的人，即便他知道林塞可能只能獲得自由派的支持，不可能獲得保守的共和黨支持。所以即便在這麼一個公佈合作協議的情景下，他們兩個人還是在掐架。

不過協議還是達成並且保持了下來。在1971，有一半UDC的新項目都坐落於紐約市，佔到當年新建公共住房的30%。而也因為這個協議，羅格獲得了進行成為UDC“皇冠上的珍珠”的項目：羅斯福島。不過作為交換，羅格也答應為市政府承擔南布朗克斯和科尼島這兩塊硬骨頭的開發項目。羅格非常開心地説：“雖然有那兩片破地，但是我總算是把那個島搞到手了。”

對於羅格來説，羅斯福島可不只是住宅的場地而已，他在島上設想了一個烏托邦的社會，特別設計成混合收入、混合人種、混合年齡的社會，規劃了無障礙通信的人行交通，沒有汽車只有電動巴士。小規模的學校和日託中心將會開在住宅樓裏，試圖將不同的小孩和家庭都帶到一起。

羅斯福島是一個結合了州和市政府的項目。它和紐約市政府簽了99年的租約，而項目由UDC的一個下屬機構，羅斯福島開發公司負責。但這條路上充滿了挑戰，比如菲利普·約翰遜和他的合夥人John Burgee在計算所需要的住宅套數的時候出現了錯誤，這導致項目中沿街的樓必須建得更高，而沿河的土地也必須多建造房子，這阻擋了視線。

第二個挑戰是最近剛剛被州政府接受的MTA（大都會運輸署，負責運營紐約的地鐵）沒能夠按照承諾準時地開放羅斯福島上的地鐵站。這迫使UDC建造了連接紐約東岸和羅斯福島的過江纜車。實際上，羅斯福島上的地鐵站直到1989年才開通。

第三點，也是最嚴重的一點就是UDC在1975年，就在羅斯福島上的建設項目完成開放前夕倒台了，這直接導致了後面的建設項目延遲了好多年。我沒有時間詳述UDC垮掉的原因，但其中的一個原因就和紐約州和當地的城市和城鎮之間的緊張關係有關。

在70年代早期，羅格和UDC決定使用他們在州層面的特權，完成羅格長久以來的一個目標：利用個紐約大都會區的資源去改善紐約市內低收入羣體的生活。所以UDC推行了一個他們認為是非常樸素的方案——公平份額住房（fair share housing）——在紐約市北部Westchester縣的九個郊區或者遠郊的社區中建設一百套補貼住房。可以想象，這個計劃並不成功。

像照片裏這樣憤怒的抗議在所有的上述的城鎮中都出現了。即便這樣的爭議只是發生在州政府和Westchester的那九個城鎮當中，但實際上洛克菲勒支持公平份額住房的一個動機——至少在關於項目的憤怒變得不可收拾之前——是他希望將UDC的投資從林塞手中的紐約市身上分散開來。但是沒想到這個計劃所引發的怒火最終讓UDC失去了凌駕地區法規的特權，甚至在1975年，UDC最終關閉和羅格被迫辭職。

UDC所折射出的紐約州和紐約市的競爭展現出的不只是政治強人的個人恩仇——比如洛克菲勒和林塞——但在其下是****紐約市和紐約州的持久和結構性對於權力和控制的爭奪。而在有些時候，比如公平份額住房這樣的爭議裏，更小的行政區，比如城鎮，也加入了這場爭奪。儘管州政府的錢是被看中的，但州政府提供的資源總是會被在意當地自治的人懷疑。

最後我以我今天早上和一位商業記者的羅斯福島之行作為結束。我們注意到了，即便今天，州政府和市政府仍然以一種不尋常的方式並肩存在於島上。羅斯福島的警察，打個比方，你可以看到警車上寫的他們隸屬於紐約州，島上的學校是P.S.I.S.17——這是紐約市學校的編碼，而島本身是曼哈頓第八社區。但是直到2068年，羅斯福島都將由紐約州擁有的羅斯福島運營公司管理。而到了2068年，理論上島的管理權將歸屬紐約市。

讓我們等着瞧吧（笑）。

Mitchell-Lama計劃的11個構成要素

Nicholas Dagen Bloom

非常感謝，我們剛剛對於UDC的幾個項目有了深度的瞭解，我將會稍微拉遠一點，看看在更廣泛的層面，這些州政府的項目到底向我們揭示了什麼，這同時也是來自我的書《州是如何塑造戰後的美國：州政府與都市力量》。

我今天所要談的Mitchell-lama*住房計劃（譯者：這並不是一個具體的建築項目，而是由一系列的政策和項目組成的住宅保障計劃）並不是Lizabeth提到的洛克菲勒州長時期開始的。它實際上，開始於更早，1955年。但在50年代末的時候這個項目遇到了嚴重的問題，直到1959之後的洛克菲勒上任之後和他的政府對這個計劃做出了許多改變，這個項目才真正開始起飛。

*這是兩個人的名字，紐約州州參議員MacNeil Mitchell和眾議員Alfred Lama，兩人是這個計劃的1955年的最初發起人。

今天的演講中我將會逐項討論Mitchell-Lama計劃的11個構成要素。它缺少了火爆的戲劇衝突和個人對立，這個Mitchell-Lama計劃遠沒有羅格的項目吸引注意力，但我認為它對於幫助我們理解紐約州對於紐約市的介入的整個脈絡是很有幫助的；同時它也提供了一個窗口去了解時至今日，紐約州在紐約市裏是以一種怎麼樣的方式存在的。

第一個要素是去**“任命一個專家委員會”**——如果你們瞭解洛克菲勒政府的話就會直到他非常看中專家委員會。這個包括了大都會人壽保險的Otto Nelson的專家委員會首先針對Mitchell-Lama計劃提出了主要的幾點改變的建議，包括提升州市政府間的合作、更多減税措施，但最重要的是去提供利益誘人的合約，去吸引私人開發商來在紐約市創造他們認為風險很大的中等收入住宅。Nelson建議將公共住宅轉為私有的時間年限從35年減少到15年。最後州立法將這個年限減少到了20年。這個行為使得Mitchell-Lama可以為這些投資者創造大量的利潤。

下一個要素是去**“做大夢”**。洛克菲勒，James Gainer和其他牽扯在這個項目中的人相信大型的中等收入住宅項目能夠吸引並且留住城市的中產階級。要我説的話，在50和60年代的背景下，這真的是一個很大的夢想。

即便中產階級能被吸引到這些正在經歷投資流失的區域裏，他們設想中最大的一些項目最後也沒能實現。其中包括圖中這個由洛克菲勒組建的一個委員會所設想的，在城市的高速公路和鐵路的基礎設施上建設25萬套住宅的計劃。這並不是一個很糟的想法，只是他們遇到了資金困難，包括建築基礎結構的成本過高等等。

雖然這幅圖景和很多他們最大規模的設想都沒有實現，但在州政府負責的那一部分Mitchell-Lama計劃中，他們確實在70年代中期前完成了六萬五千套住宅的建設的項目，而其中的大多數住宅將位於紐約市——所以有一個遠大的夢想的確是有用的。

第三點是**“重新設計和任命一個州立機構”**。洛克菲勒繼承下來一個州立的住房部門，他將其重新包裝成為“州立住房社區更新部門”。他讓他們成為了先頭部隊，發起了一項全州範圍的野心項目，而非與當地的政府分享手裏的決定權。如果你們回想一下摩西*時代的話，你會發現當他們做這些事情的時候，都市更新，特別是在市政府層面發起和控制的都市更新，已經受到了很多的批判——所以在這裏當地政府主要就是作為夥伴，提供税收免除和別的配合工作，州政府才是主導。

*羅伯特·摩西（Robert Moses，1888年12月18日－1981年7月29日），城市規劃師，二十世紀中葉權傾紐約，發起了大量的城市更新和基建項目。雅克布斯的死對頭。

另外一個關鍵則是**“錢從哪裏來”**。在Mitchell-Lama計劃的開始階段，就像Lizabeth已經提過的一樣，需要通過一個投票才能夠發行債劵。但是一方面投票者對於這類項目抱有懷疑，另外項目所舉債的金額也受到投票者的心理預期的限制。因此他們必須建立一個具有很大權力的住房金融機構，而這種力量的來源就是“道德義務債劵”。這種債券早在UDC創立之前就已經存在了，真正讓牽扯其中的州立法者們興奮的便是他們可以避免公民的投票了。所以州立法機構所批准的債劵金額大的嚇人，因為他們有“道德義務”在那裏撐腰，不用再考慮“充分信任和尊重”條款了。

這些債劵在售賣的時候往往承諾了高於州政府債劵的利率，這吸引了大量投資者。當然，沒有人知道所謂的“道德義務”在長期究竟意味着什麼——當然最後人們發現那和普通的債劵的義務沒什麼區別：債劵到期了沒有違約，投資者拿到了本金和利息，僅此而已。但是這些債劵籌集來的錢使得州可以提供私人開發者貸款，這才是讓整件事成的關鍵——當然這些錢不只用在了私人開發商上，非營利的帶有社會性質的開發商組織，比如聯合住宅基金公司就是Mitchell-Lama資金最大的使用者。這裏支撐整個計劃的概念是這個項目本身將會盈利，並足夠夠償還所有的這些債務。這樣的集資方式，雖然經歷過一些波折，但基本構成了當今美國住房金融機構的基本模式。

下一個要素就是**“公開地瞄準中產階級”**。我認為州政府能用一種市政府很難做到的方式去做這種事——毫不掩飾地建設自償性的項目，然後將它們瞄準家庭年收入5千到1萬美元的中產階級的客户羣。這種收入無論對於白人還是少數族裔的家庭來講都是一大筆錢——這些項目中有些是混合人種的，有些不是，但是重點在於這些都是介於逐漸失去公共支持的公共住房和開發商感興趣的高級住宅之間的項目。

下一個要素：“這些項目必須是現代住宅”。這些通過Mitchell-Lama住宅計劃實現的住宅的共有特徵是高層、帶有陽台、開放平面、大户型、帶停車空間、電梯、景觀綠化——這成了都市中產階級的新願景，而這些東西在過去只有那些非常富有的人才能夠享受到。

那麼這些房子到底建在了哪裏呢？這是我覺得十分有意思的一點。我們做了一張地圖。這些項目往往設在城市中中產階級居住的地方，但是也有非常多的項目實際上處在低收入的社區當中。你可以看到地圖中顏色比較淺的就是紐約市的低收入地區——這裏的整個想法就是，他們常常是去用這些項目去穩定那些經歷資金外流的低收入社區。他們同時也重視那些不需要清理貧民窟的地塊，因為這會兒已經是後都市更新的時期了。

這並不是很成功。當你去看那些相關的文字資料的時候你會發現這些社區往往都比較小。他們也發現了用這樣的一兩個小規模的社區試圖去穩定它所處的環境，往往是一件比較有風險的事情，因為中產階級並不會喜歡這樣子的環境。最後的結果就是更高的空置率等等。

所以州政府開始轉向，當然這裏也有另外一個原因是聯合住宅基金公司對建設大型的共有住宅項目產生了濃厚的興趣：比如Rochdale村和Co-op城。這些社區基本從設計開始就是被當作一片城市中的一片中產階級的飛地來設計：社區有自己的學校，商場，社區中心，公園等等。這在60年代被當作了Mitchell-Lama計劃的最大希望。

但Mitchell-Lama也受到了批判。隨着60年代逐漸過去，這個計劃建設了大量的、主要針對白人中產階級的住宅這件事情招致了批判。於是洛克菲勒也通過各式優惠政策來調整這個計劃，吸引收入不足的人們來租或者買這裏的房子，最終還是以一種漸進和相當當代的方式，讓一些的計劃中的社區成為了混合的社區。我覺得這可以説就是“優惠計劃（voucher program）”的初衷——與其為收入非常低的人羣建設單獨的公共住房項目，不如讓那些低收入的人也住進這些社區裏面。

另外一個非常重要的要素便是，徹底“低估項目的造價和複雜程度”——這畢竟是一個有着16萬5千套住房的巨型住宅計劃。許多Mitchell-Lama所面對的問題也是UDC其他的項目同樣面臨的：其中高空置率在70年代較為突出、工程質量、由能源危機引發的高於預期的圍護成本，基本上要了聯合住宅基金公司的Co-op城的命的罷交房租事件、“白人外流（white flight）”、還有不少的項目取消了、租户和房主逃避費用。這些開始沒有意料到的成本讓UDC淪落成在必須被州政府擔保的情況下才能夠維繼。

最後的一個要素便是**“是長期資助還是轉為私有化”**。州政府在80年代不得不將很多這樣的大型項目進行資產重組，因為這是能讓它們維持保障房價格的唯一辦法。其他維護狀態良好，有很高的價值，往往在生活成本合理的社區中的項目最終被允許徹底進入市場，以市場價格進行交易。不過這本來也就是項目的目的之一，吸引私有資本的投資。

所以從這種“州政府的都市主義”或者是州政府的角色中我們可以看到什麼？我覺都在Mitchell-Lama中有很多在州運營的公司中非常典型的因素：他們依賴專家的意見，任命一個非常強力的政府部門，他們依靠債劵，將PPP（政府和社會資本合作）作為一個核心要素，明確地瞄準中產階級而社會公平被放在第二位，描繪一幅現代化的生活圖景，因為州可以控制大量財富，所以他們可以發展大型項目，但項目往往造成複雜的結果，往往陷入各種爭論，最後這些項目給城市生活的形態帶來了長期的影響。

城市大型項目中州政府的角色

Lynne Sagalyn

我將把話題推進到80、90、和兩千年的前十年，談談在足以塑造城市的大型項目中，州政府所扮演的角色。

從建成環境的角度上講，紐約州在紐約市中的大型建築項目中一直扮演着重要的角色。但是當時間來到了70年代末，這時候的UDC已經發生了轉變：他們現在關注的是經濟發展和大型的建設項目——這些項目是我今天的主題，其中我特別會拿兩個項目來舉例——42街項目和歸零點項目。這些項目都是商業項目，而就是依靠着它們，UDC重新建立和定義了自己的名聲。

從UDC的創立開始，紐約州政府便是通過UDC的各種下屬機構（譯者：類似於事業部）來介入紐約的建設活動。每一個分支機構都擁有和UDC本身一樣的權力，而UDC的都市部門一共有過超過兩百個的下屬機構，其中至少有35個位於紐約市，用於他們所謂的“用地提升工程（land-use improvement projects）”。

在這張地圖裏我只標出了其中最大規模的項目：Javit會議中心、Moynihan車站——我們仍然希望這個項目能夠完成、Lizabeth提到的羅斯福島、皇后區西炮台公園城、布魯克林橋公園、州長島、大西洋廣場、還有一些哈勒姆的項目——這張地圖還沒辦法涵蓋所有的大項目。但是到了我們要説的時候，UDC的手段已經多樣化，不只是通過這些下屬機構來改變城市的肌理了。比如替代了原本的西岸高速公路的西岸水岸項目是一個直接由州推行的項目，時代廣場的美國銀行大樓則是由自由債劵來融資。所以州有着許多不同的方式來改變城市的樣貌，更別提他們手上還有交通，比如MTA。

因為UDC擁有的獨特的法定權力，只要有人產生了一個有野心的發展計劃，不論是私人的還是公共的，即便市政府心裏是非常不情願的，紐約市也得讓UDC來當自己的夥伴，共同完成這個項目。不管州長認為州對於城市的介入是必須還是便利——往往就是兩者之一——都市和州之間的關係總是不可避免的十分緊張。這種緊張來自於兩方不同的利益訴求和計劃，面對不同的選區——州長的選區比市長的要大的多，還有不同的領導風格——就和Lizabeth提到的林塞和洛克菲勒那樣。

雖然州的角色在每個項目中都很不一樣，但在這兩個項目中還是可以發現三個共同點。第一個項目是42街的再開發項目，第二個是歸零點的重建。**而三個共同點中第一點是“控制”，**由誰來控制永遠是個問題。州政府的法定權力對於市政府來説一直都被視作一種威脅。第二點是“信任”，州、市兩個政府最高的領導層之間的關係直接影響了計劃前進所需要的行動能否達成共識。**第三點是“個性”，**市長和州長之間能否相處決定了項目中是各自為政還是能夠共同努力。

讓我一個個地談這裏的問題。首先是時代廣場42街的項目。我相信在座的各位的年紀都足夠大，還記得以前的西42街是什麼樣子的。以前那裏充滿了病態的景象，犯罪率幾十年居高不下。但對於街面上的色情片的清理最終導致了Koch市長在1980年採取行動——其實在LaGuardia市長時期就早已對這裏採取過行動，但是他們都沒有選擇正確的策略。

最終的策略是房地產策略，但這個開發項目的土地面積足有13英畝，紐約市沒辦法獨自完成，而紐約市的相關部門“公共發展公司”，也就是現在的EDC沒有足夠的法定權力：它們沒有權力去給這些地方定罪，而通過市政府來強制徵收又太過於緩慢，同樣的他們沒有自己制定税收減免的權力。所以非常不情願地，市長Koch邀請州參與到這個項目裏。而UDC最終建立了對應的分支機構“42街開發計劃”來實施所有市政府想做的事情。但這的確也完全是城市自己的願景，因為完全是紐約市自己想要清理42街這個存在了幾十年的尷尬存在。最終這種合作的模式證明了合作所能帶來的力量，成為了紐約市大型在開發項目的範本。

這就是這個共計13英畝的開發項目的地圖。在這個項目裏，州和市通過一種所謂的“自然分割”的方式劃分責任：既然這是城市的土地，用的是城市的税金，也是城市找的州，就由城市牽頭協調資金方面的事務——雖然有時候是州政府的官員在做協調工作。而州負責計劃的落實。實際上這一部分的工作並不是那麼幹淨，但畢竟UDC的機構就是為了這件事情成立的，而且經過最近的破產，UDC也無法承受資金上的風險，所以把資金相關的事務交由城市去做也是合理的。但由於兩方所要面對不同的選區，在關鍵抉擇上的矛盾還是不可避免。

但是到了歸零點（世貿中心遺址）這裏情況就完全不一樣了，9-11的影響讓重建這個16英畝的大洞變成了迫不容緩的事情。沒有多少猶豫，州長Pataki立馬動用自己的政治權力，讓州政府在整個場地上有主導的法律和政治上的控制權：州政府通過紐約·新澤西港務局擁有這塊土地，而州政府擁有的MTA的Cortland路地鐵站在這次襲擊中被摧毀了，州政府還控制場地一旁的九號公路。根據慣例，州政府通過UDC建立了下曼哈頓發展公司負責重建項目。雖然其中也有城市方的代表，但是市長很清楚的知道，州長才是那個真正説了算的人。而在世貿中心的業主，港務局，裏面也是一樣的，港務局局長是由紐約州指定的。所以説在歸零點上，紐約市是沒有一點法律權力的——紐約市還能管得了的只有場地外圍的，當年徵地範圍外的一些道路。

相比歸零點，州和市在42街項目上的合作關係更加平等一些，因為而這是一種基於互相需要之上的聯盟。但關於歸零點的爭端則長久地持續。

我很喜歡這張圖，因為它很好的表現了三個層級的相對關係。中間最大的那個人是州長Pataki，明顯他大權在握。他旁邊的是紐約市長布隆伯格，你可以看他的眼睛瞪得正圓看着下面的打鬥，他也想參加，可是那裏沒有他的位置。最後最旁邊的是港務局局長Joe Seymour。

如果要將清楚市政府是如何在沒有自己的位置的情況下把自己擠進這個過程中的話需要太多的時間了了，但可以説的是時任的市政府在這件事情上表現的相當具有積極，採用了所謂的“策略性干預”——試圖利用一切他們可以使用的資源——試圖把自己加進去。

雖然這兩個例子非常不一樣，但他們都顯示了在城市發展的領域中，實用主義真正主導了城市-州的聯盟。這樣的聯盟允許他們將法律和資金資源合理的集中起來。但因為控制權的歸屬問題，權力鬥爭是不可避免的，通常針對於具體項目的溝通和妥協才能真正解決這個問題。

作為結論我想説，雖然這些例子都不一樣，但是它們的細節告訴我們，在大型複雜的項目中，對於政府而言，在策略的層面上尋找、並向着共同的利益邁進是非常重要的。當州長和市長能夠結合在一起的時候他們所能創造出的能量是難以匹敵的，任何他們的敵人都無法使其動搖；同樣地，如果這些政府官員不能夠聯合起來，那麼開發商，或者其他老練的、與這個項目存在利害關係的競爭者就能利用政府機構間的裂隙，獲取自己的利益。

講座原址：https://youtu.be/5TqN6ioQAzU