唐朝皇帝的難題：地方政區到底要兩級還是三級？安史之後都失控了_風聞
浩然文史-浩然文史官方账号-全博士团队创办的文史科普自媒体2020-03-21 22:38
作者| 禹貢行者
來源| 浩然文史
《妖貓傳》中的大唐盛世
地方和中央的權力分配，是歷朝歷代統治者都無法迴避的一個問題。管轄遼闊的疆域必須通過行政區劃來得以實現，這樣就需要委派地方官員，而且還需要將中央的權力分配給地方，以此來代替中央行使管轄權。但這樣也會帶來新的問題：如果地方官員的權力過於膨脹，地方掌權者就會形成割據勢力。因此，在行政區劃上就放權與限權進行調配，就成為中央政府所必須面對的問題。
一、分權與限權的矛盾
公元589年，隋統一全中國，結束了自魏晉以來長達近300年的割據局面。政治上結束分裂的同時，南北朝時期留下的政區區劃問題就顯得特別棘手。在隋之前，中國一直處於大分裂與大割據的態勢，南北方不同政權所採用的區劃模式完全不同，尤其是南北朝後期，州郡縣制度極為混亂。如何去整合這些混亂不堪的政區，成為隋文帝首先要面對的問題。
隋文帝
大業3年（591），隋文帝提出了“存要去閒，並小為大”的原則，對政區進行整合，於是去掉了郡一級別的設置，將行政區劃從魏晉南北朝的三級制改為秦時的兩級政區，之後又將州改郡，但實際上隋朝的政區模式一直保持着穩定的州（郡）縣二級制。
但不久，隋亡，唐承隋制，繼續堅持州縣二級制度的管理模式。唐初全國的州已經多達近350個，唐所統治的疆域範圍已經超越了西漢全盛的時期，這樣龐大的疆域將設置近300多個州，讓統治者去管理真是太難了。而如何進一步調整與優化政區的結構模式，又成為擺在唐太宗面前的一道難題。
影視劇中的唐太宗
唐太宗想出的辦法是效仿漢制，在州之上設置了具有監察功能的道。貞觀元年（627），唐太宗在全國設置了10個道，其職能趨近於西漢時的州。到了唐玄宗時，將貞觀年間所設的10個道劃分為江南東道、江南西道、河北道、河南道等15個道。
開元十五道圖
朝廷賦予了地方官員行政權，其目的就是對道下面所管轄的州（郡）縣進行更好的管理，但這樣又會造成新的問題，即一旦地方官員的權力過大，就會對中央的統治構成直接的威脅。所以一級政區官員所掌握的權力尤為中央所忌憚。
首先，一級政區的面積及其掌握的資源，必須設置在不足以抗衡中央的權力範圍內，所以每個朝代的統治者們都不希望一級政區下面的官員權力過大，但往往政區發展的歷史進程有時會違背統治者的願望。唐代在設置道制之初就是希望道這一級政區僅僅只有監察權，道的地方官員並沒有太多的行政權，但是隨着時代的發展，道制官員的權力越來越大。
二、藩鎮的形成與唐王朝的覆滅
755年，安史之亂爆發，以安祿山與史思明為主的叛軍一度攻破長安與洛陽。皇帝為了應急不得不考慮任用一批具有行政權與軍政權的節度使，慢慢地，道制的權力開始膨脹。但需要指明一點，這裏所説的道，已經不再是開元以前僅僅具有監察職能的道了，此時的道已經成為了具有民事、軍權與行政權為一體的藩鎮的名稱了，而節度使就成為統治藩鎮的地方官員了。
安史之亂
安史之亂以後被稱為道的藩鎮逐漸演變為了真正統轄於州（郡）縣的一級行政區了，而藩鎮的出現，也促使曾經的一級政區州變為了二級政區。此時藩鎮節度使的權力開始急速膨脹，而地方勢力的膨脹直接影響的就是中央的權力。由於藩鎮具有很強的兵權與財政權，這就削弱了中央政府的權力，同時還影響了國家的賦税與財政收入。
唐德宗之後，唐開始實行兩税法的新的税收政策。《元氏長慶集》記載：**“自國家置兩税法已來，天下之財權分為三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州。”這裏的“上供”就是指供給中央政府，“留使”**則是指將這些財政收入留給藩鎮，“**留州”**則是指留給州一級別的部分。
從行政區劃的層級角度來看，藩鎮正好介於州與中央政府之間，成了承上啓下級別的政區，自然也就成了收税的最大獲益者，而財政的受益就是説明其具有了行政區劃的職能，以及較強的地方權力。
悽風苦雨中的唐王帝國
藩鎮的特點就是軍政合一的體制，兵權的存在促使他們形成了與地方相抗衡的勢力。其實唐王朝很早就意識到藩鎮的危害了，但是由於其自身力量不足，導致每一次削藩都是收效甚微，反而隨着牛李黨爭與宦官專權等問題，中央政府的力量在被逐漸地削弱、解構，皇權也越發名存實亡，大唐國運將盡，再也不能恢復當年的榮耀了。
文史君説
最初的道只具有一定的監察權，而無實際的民政或軍政實權，所以不是典型意義上的政區，但是隨着安史之亂的爆發，道一躍成為了一級政區。到了唐代晚期，隨着中央權力日薄西山，以藩鎮為主的地方勢力不斷與中央政府相抗衡，直至黃巢起義與朱温篡權，成為壓死大唐的最後一根稻草。設置開元十五道的唐太宗，如果能看到兩三百年後的結果，不知道會不會有些後悔呢？
黃巢起義
參考文獻
周振鶴、李曉傑：《中國行政區劃通史》（總論·先秦卷），復旦大學出版社2017年版。
周振鶴：《中國歷史地理十六講》，商務印書館2013年版。
郭聲波：《中國行政區劃通史》（唐代卷），復旦大學出版社2017年版。