原創 | 落日餘暉還是鳳凰涅槃，美國國家動員能力分析_風聞

圖：陰雲之下，美國駛向何方

現在，全世界都在屏住呼吸，仔細地揉碎了觀察美國應對新冠疫情的國家動員能力，包括聯邦與州地方在危機時的協調能力、生產能力、對資本流動的引導和控制能力、宣傳能力、民眾認可度、國家機器內人員的政治意識、應急儲備水平等等。動員一個龐大的系統，有賴於無數擁有信仰的人去執行，也需要得到全體民眾的支持，其中涉及上級和下級、整體和小團體、多變實情與理想化目標之間的複雜矛盾。疫情就是一次大考，要看美國考得如何，先看美國的國家動員機制、政體運行機制和決策導向。

聯邦層面的動員工具充足

**第一，美國總統的權力極大。**總統可以不受國會掣肘就宣佈緊急狀態和戰時狀態，國家安全委員會以及直屬於總統的聯邦緊急管理署，也可以保證總統的意志得到貫徹。特朗普已經在最近兩週內展示了這一權力。

**第二，美國有足夠的應對疫情的法律工具。**美國的動員體制包含了一系列的法律工具，這是過去百年美國登上霸主地位的過程中給當代美國留下的豐厚遺產。

根據美國法律，在緊急狀態下，美國總統擁有至少136項法定緊急權力，涵蓋從軍事、土地使用到公共衞生和農業的方方面面。總統可以動用一系列緊急權力，同時賦予總統較大的權力，以維護集體和國家的利益。在這種情況下，必須要在私人利益與公共利益之間、政府管制與公民人權之間進行妥協，達成一致和平衡。

根據特朗普準備援引的1950年《國防生產方案》，規定了工業優先權與分配製度，規定了國防生產和物資設施分配的優先權，保證總統批准的國防項目和國防保障項目能夠優先生產和發展，賦予總統為擴大生產能力和增加供給而採取其他財政措施的權力。

另外，還有一系列可執行性極強的具體法規，包括《1979年戰略與重要物資儲備法》、《1948年國家工業儲備法》、《1980年全國物資礦產政策研究與開發法》，以及其它關於人員和經濟動員的法律。

總統甚至可以動員私營機構的醫護人員，徵用私營醫院，強制企業轉產抗疫物資，實施宵禁和隔離措施，徵税以籌措資金等等。

**第三，美國擁有比較強大的公共衞生管理體系。**美國“9.11”事件後，面對重大突發公共衞生事件，實行“聯邦-州-地方”三級管理體系，具體分為縱向主系統和橫向子系統：

在縱向主系統的三級管理體系中，美國疾控中心在事件發生後啓動“聯邦快速反應計劃”；醫院應急準備系統通過藥物供給、急救救援、信息溝通、檢疫隔離、院內協調等，迅速整合應對突發公共衞生事件的可調配力量；城市醫療應急系統通過溝通各地消防部門、醫院、社區應急救援隊等，加速區域資源的調配進程。

橫向子系統包括全國公共衞生信息聯絡系統、全國公共衞生實驗室診斷系統、現場流行病學調查系統、全國應急物品救援反應系統，主要負責保障突發事件後醫療器械、藥品等救援物資的儲備與迅速到位，可在12小時內為任何災區提供至少50噸的救援物資。

**總體來説，作為地球上最強大的國家，美國的國家動員機制足夠應對新冠疫情。**但是，這一切並不是沒有代價的，每一項措施，都可能是對大企業利益的損害，同時是對人民的救贖，一切有賴於決策者的政治決斷。

聯邦分權體制嚴重製約國內動員

觀察美國的國家組織能力，有一個有趣的現象，就是“外戰內行、內戰外行”。當美國在對外戰爭或爭鬥的時候，有很強的集中統一能力，從最近的中美貿易戰，包括對中興、華為的打壓可見一斑。但在涉及白宮與國會、聯邦與各州的內部事務時，則顯得效率低下，爭吵不斷。這是美國的政體決定的。

美國是實行總統制的典型的三權分立政體。在美國建立之初，總統和聯邦政府的權力很小，聯邦甚至沒有自己的常備軍。隨着美國不斷擴張，總統和聯邦政府的權力不斷擴大，目前在西方各國中，屬於中央集權程度相對較高、國家動員能力比較強的。但是，美國的政治基礎主要在州一級，各州作為聯邦有很大的自主權，包括立法權。在行政方面，州也有很大的自主權，正常情況下，總統不能干涉州的行政事務。總統的主要職責是對外代表國家，對內協調各方的利益。

我們看到的美國政治，更多的是兩黨之爭，是和利益集團的捆綁，這也是總統執政的一大掣肘。所以，特朗普宣佈自己是“戰時總統”，把病毒稱作“看不見的敵人”，企圖在戰時狀態下，對民主黨有更強的話語權，對各州有更大的干預權。

即使如此，**宣佈進入緊急狀態是一回事，實際行動又是另一回事。**總統因為選票原因不敢對各州過多幹預，執政黨做出的所有決定必須考慮到所有州的情況。比如得克薩斯州自認自己的轄區温度較高，病毒不會有任何威脅，但是紐約州温度較低，且人口密集，認為病毒威脅性極大，極力敦促國會發出居家隔離聲明———如果你是特朗普你會怎麼做？問題不在於特朗普願不願意發表聲明，目前美國對於疫情的所作所為，恰巧説明了美國內部觀點的不一致——不是特朗普（共和黨）説一句話就能夠讓所有州按照你的命令去做，而是因為各州意見不統一，所以才放任病毒蔓延。無法施行的政令相當於沒有發佈。

另一方面，由於聯邦和各州的權力劃分，總統不認為需要對各州承擔多大的責任。典型的例子是，2005年美國佛羅里達州遭遇卡特里娜颶風襲擊，損失慘重，時任總統小布什救援不力，許多受害者至今耿耿於懷。當下的例子是，紐約州、紐約市成了美國新冠疫情的重災區，聯邦政府和軍方的支援姍姍來遲，杯水車薪。20日週五晚上，特朗普才在宣佈紐約州為“重大災難”之後，批准了聯邦緊急事務管理局的“數十億美元”援助，軍方宣佈提供500萬個口罩和2000台人工呼吸機，美國海軍安慰號醫院船將在幾周後調往紐約港。紐約市長因此怒斥特朗普失職。小布什和特朗普的“不作為”，在美國的體制下，並不是一種偶然現象。

另外，在聯邦制下，各州在內部事務上相當於獨立王國，井水不犯河水，相互之間缺乏中國人那種“一方有難，八方支援”的意識。當然，美國已經全面淪陷，每個州實際上只能自掃門前雪，顧不上他人瓦上霜了。

特朗普為何能輕易甩鍋，輕易扭轉民調？

特朗普在疫情蔓延後一口否認自己有任何責任，然後甩鍋給奧巴馬政府，給疾控中心，甚至給中國。這種甩鍋似乎並沒有受到民眾的廣泛指責。特朗普作為利益集團的代表，他的決策顯然並不是以美國人的生命安危為核心——至少不是唯一的、最重要的核心，而看起來是以自己的選舉和集團的利益為核心，耽誤了寶貴的時間。

即使這樣，特朗普只需要宣佈緊急狀態和自封“戰時總統”，就輕易重新取得了民調領先。美國東部時間3月20日上午，美國廣播公司(ABC)和益普索公司(ipsos)進行的一項新的民意調查顯示，55% 的人支持特朗普處理新型冠狀病毒危機的做法，43% 的人表示反對。而在一週前，同樣的民意調查發現，支持和反對的比例為43:54——幾乎完全相反。特朗普奇蹟般逆轉了民調！

所以，有什麼樣的領導人，就有什麼樣的人民；同樣，有什麼樣的人民，就有什麼樣的領導人。這就是美國的國情，美國的民情。據説，羅斯福總統在收到日本將偷襲珍珠港的情報後，只是向珍珠港派出了醫療支援，他需要美國人在遭到襲擊以後拋棄“孤立主義”，舉國投入戰爭。現在並沒有任何公開史料證明此事，只是從一個側面説明“民眾政治”下的一個特點，即民選政府權力有限，無需承擔所有責任，只有爆發危機以後，民選政府才能夠從民眾獲得更大的授權。這也是美國、英國、法國等歐美國家在應對疫情中顯露出來的共性。

那麼，這種看似人人一票、人人負責的“民主制度”，真的是作出最優公共決策、應對危機的最優解嗎？

在古希臘時代，“民主”的雅典與“專制”的斯巴達爆發一場爭奪希臘半島霸權的伯羅奔尼撒戰爭，最終以“民主的雅典”落敗而告終，給我們提供了一個觀察“民主制度”弊端的鏡子。在戰爭開始時，雅典聯盟各方面擁有壓倒性優勢。由於民眾的狂熱和不理性，雅典以民主決策的方式，大舉發起毫無必要的遠征西西里島的戰役，結果慘敗而回，從此一蹶不振，最終輸掉戰爭。

可以借鑑的是，二戰中最晚總動員的國家是法西斯德國。希特勒在遭受斯大林格勒戰役的慘敗後，才開始進行總動員，但為時已晚。一個法西斯帝國，因為缺乏合法性而不得不獻媚於上層和底層，其國家能力竟然如此虛弱不堪。

今天的美國，依然擁有最強大的紙面實力、最優秀的人才、最先進的科技和稱霸世界的軍隊、同時也面臨嚴重的族羣、階層等各種撕裂。一個四分五裂、缺乏共識的國家，能否在危機中迅速彌補分裂，真正如特朗普所想要那樣在“戰時狀態”凝聚成一股力量，令人存疑。

結語

正如世界衞生組織訪華專家組組長布魯斯·艾爾沃德説，中國的抗疫方式可以被複制，但這需要速度、資金、想象力和政治勇氣。中美政體不同，國情不同，美國不可能也不願意複製中國的做法。聯邦與各州一盤散沙，兩黨惡性競爭，社會階層割裂，族羣衝突不斷，面對這些，特朗普具備怎樣的政治決斷力？美國又具備怎樣的國家能力？

美國每天傳出的數據都在不斷惡化，越來越觸目驚心，巨大的經濟損失和嚴重的生命損失可能難以避免。讓我們屏住呼吸，繼續觀察。

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