美國對華政策近200年不變者另有指標_風聞

        在當今飛速發展的歷史時代，200年不變的政策，無疑值得注意和重視。美國與中國的官方關係始於1844年《望廈條約》，美國對華政策的全面展開也始於此，距今並無200年。美國對華政策可以追溯200年曆史的可能只有鼓勵發展對華經貿關係這一項，但我們不能説它一直保持不變，因為這中間美國曾經對中國實行長達20多年的全面經濟封鎖，是絕然相反。

         但美國對華政策，從《望廈條約》開始（距今175年），的確有近200年不變的內容，上節認證了其中一項，即堅持突破中國政府的限制單向地輸出美國的信息與價值觀，當然不止於此，至少還有二項比較突出：一項是堅持對中國施行治外法權擴張；一項是堅持美國軍艦在中國領水擁有自由行動的權利。

         何謂治外法權？一般法理，司法管轄權基本分為二種：屬地管轄和屬人管轄，而屬地管轄優先於屬人管轄。具體説來，一國的司法對於本國境內的人、物與事具有絕對的管轄權，在本國境內的外國人、物與事也不例外。可以例外的是外交豁免原則，外交豁免只適用於外國君主、元首、外交使節和其他享有外交特權的人，在較窄範圍內也適用於來訪的外國軍隊與軍艦。這樣性質的外交豁免被稱為治外法權，是治外法權（extraterritoriality / exterritoriality）這個詞語的本來含義，這種性質的治外法權本質上只是一種消極的權利，是對同樣至高無上的主權之間可能產生的衝突的一種協調。另外一方面，一國的司法對於在境外的本國公民及活動當然也可以有一定程度的管轄權，即屬人管轄，但不應該因此挑戰別國的屬地管轄權（亦即屬地管轄優先於屬人管轄）；在別國境內排斥該別國的屬地管轄權而行使本國的司法管轄，後來也被稱為治外法權（有故意混淆是非之嫌），這樣性質的治外法權屬於積極的權利，它有不同的形式，以領事裁判權最為臭名昭著，總之與主權最高原則不符。

         司法管轄權問題是主權的體現，非同小可。事實上，英國與中國在司法管轄權問題上的爭執，正是鴉片戰爭的直接原因之一，也是根本原因之一。鴉片戰爭前，清政府對管轄來華西人傷人致死案件有所堅持；對此，其它西方國家皆服從，惟有英國抗拒不遵，並下令在廣州或附近海上設立英國法庭管轄在華英人，但未能實際施行。鴉片戰爭後，英國終於可以逼迫清政府同意“英商歸英國自理”，至1843年的中英《五口通商章程》明確規定英國管事官（領事）有權深度介入“英人華民交涉詞訟”，“至英人如何科罪，由英國議定章程、法律發給管事官照辦”，成為外國在華領事裁判權的開端。

         緊隨其後的《望廈條約》則賦予美國領事更大範圍的管轄權，不僅在中美人員之間的刑事案件中，美方犯罪人員“由領事等官捉拿審訊，照本國例治罪”，而且美國在華人員之間的民事訴訟也由美國領事審理，中方甚至不能過問美國與他國在華人員之間的爭訟。《望廈條約》中有關領事裁判權的內容成為隨後中法《黃埔條約》的模板，律師出身的美國專使顧盛也一度被誤認作在華領事裁判權的開創者。無論如何，這是一個重要轉變（此前來華的美國商人是服從中國管轄的，他們所抱的態度是：“我們一旦置身於你們的海面上，我們就不得不服從你們的法律，不管那些法律是怎樣的不公平。”）而清政府（談判大臣耆英）最初也並沒有在刑事管轄權方面向英國以外國家讓步的意願，何以美國所獲反多出英國。原來，顧盛以退為進，承諾美國人員凡有“走私漏税或販賣鴉片及別項違禁貨物至中國者，聽中國地方官自行辦理治罪”，以具體範圍內的讓步，收穫獲得領事裁判權一般原則的效果。由此也可見美國在治外法權擴張方面的用心良苦。

         主權國家理應有管轄境內外國人的絕對權力。但西方國家藉口東方國家與基督教文明缺乏法律共識，認為通過與東方國家締約獲取領事裁判權，既合情又合法。不過到19世紀後期，隨着國際法適用範圍的擴大，領事裁判權之不宜繼續存在漸成公論，日本並據以與英美等西方國家修約，取消其領事裁判權。20世紀初年，英美放棄在華領事裁判權也提上日程。1902年的中英《續議通商行船條約》和1903年的中美《通商行船續訂條約》均有相同的規定：“中國深願整頓本國律例，以期與各西國律例改同一律，英/美國允願盡力協助，以成此舉。一俟查悉中國律例情形及其審斷辦法及一切相關事宜皆臻妥善，英/美國即允棄其治外法權。”但實際上英美等國對在華特權仍依依不捨，儘管中國人民、各種政治派別及歷屆政府不斷要求廢除不平等條約（領事裁判權為主要特徵之一），它們一再借口拖延、不肯放棄。直到1943年1月，日本與汪偽政權簽定的《關於交還租界及撤廢治外法權等之協定》之後2天，英美才同時與中國分別簽定放棄在華治外法權的所謂中英、中美新約。日本在全面侵華後即以東亞民族的解放者自居、以推翻西方殖民統治為藉口，當汪精衞叛國與日本合作之後美英就受到壓力，不得不多次聲明將放棄在華領事裁判權及其它特權，但最終實際放棄仍然落在日汪之後。這一事實，常常為人忽視，但確實耐人尋味。

         放棄領事裁判權，並不代表美國就此甘心束手。中美新約簽定幾個月後，應美國要求，中美又以換文方式達成關於在華美軍人員刑事案件的協定：“繫於此次對共同敵人作戰存續期間，凡美國海陸軍人員，如或在中國觸犯刑事罪款，應由該軍軍事法庭及軍事當局單獨裁判。”外國駐軍自行行使刑事管轄權，是治外法權的另一常見形式。當然，在中美共同抵抗日本侵略的戰爭期間，美方的要求不算過分，其照會也明確“於此次戰爭期間及戰後6個月內有效”。但是對日戰爭結束後，（原有加新增）在華美軍多達10萬人以上，也沒有迅速撤出，所犯刑事案件可謂無日不有，著名者如1946年12月聖誕夜美軍士兵強姦北京大學女生沈崇案，已經距戰爭結束1年另4個月（應屬超出協定範圍，此點在案件當時乃至後來的研究中似乎都沒有引起足夠的注意），仍由在華美軍軍事法庭審理，案犯被判刑15年後回美，更由美海軍部宣佈無罪予以釋放。顯然，美軍只要在華駐紮（在中美建交的1979年及之前仍在台灣有駐紮），就會要求或實際行使治外法權。

         領事裁判權和駐軍治外法權對新中國無由施展，但美國並沒有停止治外法權擴張。首先，在消極的權利方面，是擴大外交豁免的範圍，即經常性地要求對沒有外交特權的一般美國公民予以司法豁免，雖然這樣的要求往往通過元首外交的方式來實現。但美國甚至會擴大至要求中國對於所謂的美國居民（實際是中國公民）的在華犯罪行為予以司法豁免（著名的案例如高瞻案），充分暴露了其慣於擴張司法權的本性。至於在積極的權利方面，創造新的治外法權形式的操作更多。民事訴訟方面，各國法律存在衝突，需要也只能通過國際合作來解決，但美國有綜合國力的優勢，慣常漠視國際合作，美國法院的“長臂管轄”以與美國“最低限度的聯繫”為質進行司法管轄，可以繞過別國的主權、令別國無可奈何。民事方面尚屬可以討論，但是在刑事方面，美國的一些做法，其霸道與粗暴的程度，可謂駭人聽聞。最近20多年來，在美國國內法院出現了許多按照美國法律針對中國公民甚至各級政府在中國境內的行為提出刑事訴訟的案件，這些案件中的很大一部分可能與美國政府並無直接聯繫，也不直接代表美國政府的立場，當然也不能完全排除美國有從中利用的政策；但有一些案件，卻是美國政府直接提出或明確參與的。即如現在出現的孟晚舟案，其實幾年前就已經出現了類似的案件（美國某公司在美國指控中國某商人在中國侵犯該公司商標權，美國政府即要求英國逮捕被誘騙至英國的該中國商人並引渡至美國，最後該中國商人棄保離英回國，事件才沒有進一步發酵）。美國在這樣的案件中擴張其司法權的性質已經到了按照一般法理難以分析的地步。看似兼用長臂管轄與治外法權，實則二方面都超出底線。長臂管轄的適用範圍是民事訴訟、處分的是財物，以這樣的前提為條件，“最低限度的聯繫”才有道理可言，如果是刑事訴訟、限制的是人身自由，卻以財物方面最低限度的聯繫作為行使管轄權的依據，則毫無道理，真要這樣行使刑事管轄權，恐怕也只有以濫用引渡制度或非法綁架為前提了。除非國際法罪行，對有國籍人員行使刑事管轄的依據只能有屬地管轄和屬人管轄二項原則，所謂治外法權也只是以屬人原則凌駕於屬地原則之上，但美國現在的做法，看似行使治外法權（因為沒有屬地依據），但也沒有屬人依據，當然更無國際法依據，都不知道算哪門子的治外法權了！必須承認，現在對這些法律問題的研究還很不夠，但這不妨礙我們可以得出結論：美國一直在擴張司法權，對中國施行治外法權擴張尤甚。

         司法必有強制力量作為保障，在別國境內行使治外法權也不能例外。外國軍艦在華特權就是以實施領事裁判權為藉口而開始的。1843年的中英《五口通商章程》和《五口通商附粘善後條款》（合稱《虎門條約》）就都規定了在5個通商港口英國可以停泊“官船一隻”，以便英國領事官員管理本國及屬國的商人、水手。

         剛剛在鴉片戰爭中以軍艦肆虐中國沿海及內河的英國為其海軍獲取在華特權，表現尚有分寸，而美國倒是可以積極爭取，沒有顧忌。早在1820年，美國海軍就派帆船巡洋艦“國會”號來華。1835年，美國海軍部下令組建東印度艦隊，1839年美國東印度艦隊抵達澳門，開始在中國沿海活動，1844年《望廈條約》將其活動合法化，其規定：“嗣後合眾國如有兵船巡查貿易至中國各港口者，其兵船之水師提督及水師大員與中國該處港口之文武大憲均以平行之禮相待，以示和好之誼；該船如有采買食物、汲取淡水等項，中國均不得禁阻，如或兵船損壞，亦準修補。”

         再隨後的法國則將英美所得完全分享，《黃埔條約》既允許法國“任憑派撥兵船在五口地方停泊，彈壓商民水手，俾領事得有威權”，又規定：“凡佛蘭西兵船往來遊奕，保護商船，所過中國各口，均以友誼接待。”

         由此可見，美國對開創外國軍艦在華特權的貢獻，並不亞於英國。當然，此後百餘年列強利用其軍艦在華特權大行威脅、干涉甚至直接鎮壓之道，英國是當仁不讓的主角，美國雖然也是重要角色，但相形見絀。

         1943年英美被迫放棄在華領事裁判權的同時，也不得不宣佈放棄其軍艦在“中華民國領水內之特權/一切現行條約權利”，此後軍艦互訪，“應依照通常國際慣例相互給予優禮”。當然英美都不甘心就此罷手，隨後幾年就以秘密方式為其軍艦重新獲得在華特權。美國搶佔先機，1946年9月和1947年1月，先後獲得《中美三十年船塢秘密協定》和《中美青島海軍基地秘密協定》。1948年11月，英國以保護本國僑民為藉口要求給予英國軍艦從上海到南京通行及在南京停泊的權利，也獲得國民黨政府的同意。所以在“紫石英”號事件發生後，英國首相宣稱英國軍艦有合法權利在長江行使，毛澤東主席親自起草的中國人民解放軍總部發言人聲明則回應説：中國的領土主權，中國人民必須保衞；人民解放軍要求英國、美國、法國在長江黃浦江和在中國其他各處的軍艦、軍用飛機、陸戰隊等項武裝力量，迅速撤離中國的領水、領海、領土、領口。之後，人民解放軍解放上海，美國海軍也從青島撤出。

         新中國絕不可能繼續授予美國軍艦在中國領水自由航行的特權，但是美國海軍一直在中國沿海部署和活動，並且利用關於領海的國際法制度中間的模糊之處，不斷以軍艦闖入中國領海，企圖以形成慣例的方式創設特權。第二次世界大戰之前，通行的領海寬度僅為3海里，之後國際實踐中逐步擴大至12海里。1958年，中國政府宣佈12海里領海寬度（這本身是在第二次台灣海峽危機期間針對美國海軍肆意干涉而有的舉措）後，美國海軍頻繁侵入我國領海，至尼克松訪華前的1971年，總計達數百次之多。1982年聯合國海洋法公約明文規定領海寬度可至12海里，美國雖不肯加入公約，但之後也自行宣佈12海里領海。領海寬度問題完全解決後，美國海軍仍不放棄它所謂的自由航行權，時常以二方面藉口侵入我領海，一個方面是在行使無害通過權時拒不接受中國法律關於外國軍艦在中國領海無害通過須經中國政府批准或事先通告的規定，另外一個方面是以各種爭議為藉口拒不承認中國政府所確定的某些領海基點與基線。時至今日，不見平息。