周雪光：評價疫情防控切勿“以成敗論英雄”_風聞

郜曉文  來源：中國慈善家雜誌現在疫情在全球蔓延，各國政府有不同的應急舉措，簡單地做這種成功與否的比較評判是不理性的。

新冠疫情是對國家和社會治理體系的一場大考。面對這場全球大流行病，各國採取了不同的應對措施。中國在此次疫情防控中，既有非常好的做法，但在應急管理和社會力量組織自救方面，也暴露出了不足。從抗疫過程中總結經驗教訓，同時吸收國際先進做法，有利於未來建立和完善符合中國國情的有效治理體系。

針對以上問題，《中國慈善家》近日專訪了美國斯坦福大學社會學系教授周雪光。周教授長期從事組織社會學和社會分層領域的研究工作，對中美兩國的治理體系具有獨到的觀察和研究。

不要“以成敗論英雄”

《中國慈善家》：從武漢開始的新冠疫情在中國已基本控制，在抗擊疫情的過程中，什麼事情讓您印象最深刻，您最關注的問題是什麼？

周雪光：我想，我和大家一樣，印象最為深刻的是那些逆行而上的醫務人員，他們冒着生命危險，救死扶傷。他們所經歷的艱辛、心理和體力上的重大壓力是難以想象的。中國文化傳統和政治傳統通常強調一種普遍的道義。但在當代社會中，不同領域日益分化，不同的專業知識和專業性精神成為重要的社會組織基礎。醫務人員這時候挺身而出，正是體現了這種專業精神。

最近在網上讀到許多帖子，提及其他的專業人員在這一時期也在兢兢業業地工作，保障了武漢地區的民生，例如，維護供電設備、清潔衞生、環境管理、還有快遞小哥，等等，他們都在自己的崗位，用敬業的態度履行自己的職責。

當然，因為自己的專業研究緣故，我特別關注在這個事件中的政府運作。這些年來，各級政府有了相當大的變化，尤其強調政治紀律，忠誠看齊聽話，守規矩、敢擔當。這場疫情應急過程給了我們一個機會，觀察近些年的治理給現在的政府組織，包括醫院、街道，帶來了哪些新的表現和特點。

《中國慈善家》：目前新冠疫情在全球暴發，每個國家採取的防控策略和措施都不一樣。您對各國的做法有什麼評價？

周雪光：首先談一下我的一個基本看法，就是不要“以成敗論英雄”。我的意思是，在反省政府在疫情應急過程中的各種舉措，例如封城、14天隔離等措施，不要簡單地以這樣做的實際效果（比如死亡率、經濟損失等指標），去評判這些措施的得失。特別是，現在疫情在全球蔓延，各國政府有不同的應急舉措，簡單地做這種成功與否的比較評判是不理性的。 為什麼這麼説呢？當時採取的一系列措施都是在疫情信息高度不確定情況下做出的，在當時以及現在，我們對疫情的危害後果都不能説完全瞭解。假設我們已知有關疫情全部信息，我們可以後見之明來評判哪一個舉措是最佳選擇。但是在當時實施這些舉措時，如現在其他各國的一些做法，優劣是非，取決於事態的發展。舉例來説，如果新冠病毒有極大殺傷力或後遺症作用，那麼封城隔離的嚴格管控措施可能是最好的選擇；如果疫情如有些專家所説的類似於流感，那麼或許有其他更為有效的應對方法。但當時這些決定，是在沒有足夠信息、有巨大時間壓力的情況下做出的，所以不應該簡單地從後見之明來評判。 同樣地，一個舉措在不同國家的成本代價或者可行性也是不一樣的。例如，封城的決定在中國可以下決心做出，但是很難想象這個決定在美國可以在很短時間內就自上而下地做出。同樣地，三月上旬美國各地政府、各公司、各學校根據疫情自行做出了一系列的應對措施，例如，各州宣佈緊急狀態，各大學校宣佈停止課堂教學，讓學生回家，等等。也很難想象類似的局面在中國各地可以如此發生，而不至於引起大的動盪。 

作為學者，我關心的是程序理性的問題。也就是説，在應對危機的過程中，在組織程序上是不是出現了明顯的問題，為什麼會出現這些問題？從這個角度着眼，可以改進程序，改進制度，避免發生類似的問題。例如，政府在早期階段的判斷決策是否出現了問題，是哪些因素造成的？如果是信息問題，那麼究竟是在哪個環節，什麼原因，今後如何改進？當然，無論如何分析和研究問題，第一步都是首先要正視問題，把事實真相展露出來，允許深入的研究討論，包括學術爭辯。

民間的積極性沒有充分發揮出來

《中國慈善家》：您怎麼評價封城的措施？

周雪光：我前面講過，不要 “以成敗論英雄”。應該説，對於中國而言，宣佈封城是當時最為有力的一項措施，至於其成本代價可能要等後人評説。

從比較制度分析的角度來看，不同的組織形式有不同特點，在不同條件下有不同的優劣勢。舉全國之力支援一省的確是中國體制的特點，在應對這類危機時表現出優勢。但前提條件是目標明確，路徑清晰。

現在最為緊迫的問題是，怎樣儘快減少這一危機災難對武漢民眾的重大影響，無論是民生問題上的，家庭生活上的，還是心理上的。 我的印象是，這次的救災過程中發揮作用的主要是政府的積極性，而民間的積極性沒有充分發揮出來。我們回顧一下2008年汶川大地震時全國上下民間的反應，這個對比就很明顯。當然，病毒疫情是需要高度專業化來應對的。但很多組織沒有表現出自發的、積極參與的態勢，這也和多年來政府對民間組織包括專業組織的態度有關係。

舉例來説，封城是一個重大決定，影響到數以千萬民眾的生計和生命，也打斷了通常的市場交易，貨物流通，交通運輸等等各種基礎設施。任何政府都無從準備，難以應對這個複雜局面，出現問題也是可以理解的。但是我的觀察是，在最為困難的那個階段，整個武漢只有政府有突出的積極性，其他社會組織或團體都沒有聲音，沒有充分發揮作用。 

從社會媒介上，我們瞭解到後來各個社區通過各種方式如微信羣自我組織起來，交流信息、互助自救。但這些自組織形式是倉促建立的，如果一直存在、健康發展的話，這時就會發生很好的作用。 專業權威與行政權威之間的難題

《中國慈善家》：關於中國的疾控預警體系和應急管理能力，您認為應該做出什麼改變？

周雪光：關於疾控預警系統在這次疫情中究竟發生了什麼作用，現在還沒有足夠的信息來評判。從已知的信息來看，在早期階段關於疫情信息的向上傳遞並沒有出現大的問題。

武漢地區出現疫情，其傳播程度、危險性等等在當時無法充分認識。可以説，至今也還沒有一致看法。但從應急管理角度來討論應該如何改進，我們首先需要知道當時的信息流動、加工和決策過程是怎樣的。這方面我們還沒有可靠的信息。

系統硬件包括正式制度的建立是一個方面，人們如何使用這個系統是問題的另外一個方面。如果我們不去認識在實際過程中這個制度是怎樣運行的，權威是怎樣行使的，只是從形式上來看，就可能產生許多困惑和不切實際的幻想。

《中國慈善家》：這次疫情事件中，有人質疑中國的疾控體系（CDC）獨立性和權威不足，建議給予CDC行政權力。您怎麼看？在應急管理過程中，如何處理專業機構和行政權力之間的關係？

周雪光：這些不只是CDC領域的孤立問題，而是和其他各個領域相關，需要放在一個大的治理背景下討論。簡單地從CDC的權力這個方面來討論，是難以從根本上解決問題的。如果行政權力不能得到有效的制約，如果專業權威在各個領域不能真正樹立起來，如果沒有專業化過程和社區來不斷地維護和改進專業化規則和期待，這些問題不能得到真正解決。

專業權威與行政權威之間的關係一直是中國國家治理中的困難問題，只是在這個危機中以極端的方式表現出來了。類似的情形其實一直存在，在各個領域都普遍存在，比如，國有企業發展戰略、大學、醫院以及其他專業性機構的管理和發展，等等。

適應多元複雜社會需要改進治理模式

《中國慈善家》：這次疫情凸顯了社區治理的薄弱，您認為健全和完善社區公共服務體系，社區治理需要做出怎樣的制度安排？

周雪光：的確如此。強政府、弱社會的問題在這次危機中凸顯出來，所以有許多關於推動社會自組織能力建設的呼聲。

從組織學角度來看，我們應該有一個清醒的頭腦：政府作為一個執行自上而下指令的科層制組織，它的結構是單一的，即等級化或説官僚化的，難以應對複雜多變的社會局面。如果各類社會組織成為政府的從屬組織，它們也難免行政化、官僚化，它們與複雜多元的社會越來越不適應了。所以，我曾經説過這個觀點：現在需要的是，政府改進它的治理模式來適應多元複雜的社會，而不是要限制和減緩社會的發展，以適應政府的管理體制。

我這裏説的政府改進治理模式，不是説政府結構本身要有大的變化，這是不現實的，而是説，政府如何有意識地把自己不應該管也管不好的領域和方面下放給更有優勢的其他和責任主體。

《中國慈善家》：未來應該如何激發社會的內在活力，鼓勵社會組織參與社會治理，特別是在突發公共衞生事件中，能夠提供有效的服務？

周雪光：當代社會應該有健康成熟的各類社會組織，包括行會組織、專業組織和代表各種羣體利益的組織，他們可以在一個平台上協商妥協，達成共識。有些領域應該以政府為主，有些領域則應該以基層社區和民間組織為主，這樣就可以形成一個互補互動的架構。社會越來越複雜多元，精細化，需要多方的協調，需要多中心架構來分散風險，分散衝突，達到穩定平衡的目標。

當然，這個理想狀態可能永遠都達不到，一直在追求的動態平衡過程中。但只要有這種探索，就有改進發展的希望。應該允許和鼓勵各地向不同方向的試驗探索，以便尋找出適合當地文化資源的途徑；通過不同基層治理模式間的競爭和模仿傳遞，達到擇優淘劣的效果。

疫情防控凸顯中美治理差異

《中國慈善家》：近期疫情在美國加劇，美國的防控方式有什麼變化？與中國相比，美國的防控原則有什麼不同？對於政府的呼籲和安排，民眾的配合度高嗎？

周雪光：最近這段時間，美國也進入了防疫抗疫的緊急動員階段。所以，我們已經看到了一些有趣的對比。簡單來説，在前一段時間，美國聯邦政府並沒有發揮太大作用，對疫情不予重視。但在美國分權結構中，各個學校、公司、各地政府先於聯邦政府而積極行動起來了。例如，在美國總統宣佈緊急狀態之前，許多州已經採取這些措施了，許多大學和公司都已不再集聚在工作單位，而是改在網上教學、網上工作。在美國是一個自下而上的動員形式；而在中國則是自上而下的過程。不過，因為流行病疫情的傳播超越了公司、學校、地方性區域邊界，聯邦政府的決策遲延還是造成了極大問題。

在信息流動方面也有明顯差別。美國的各個媒體、網站都各自為政，不同的信息源推動信息流通。近日來大家都開始關注疫情了，像發生了信息大爆炸一般，有關疫情的各種信息無所不在。我們看到的是，民眾和專家在各種媒體上批評聯邦政府的應急措施不力，特別是檢測能力不足。

應該説，美國的防控對策也在變更中。在過去很長時間裏是不重視，不認為這個疫情會造成很大的公共衞生危險或對社會經濟生活產生太大影響。所以，直到前兩個星期，美國疾控中心CDC只是建議大家多洗手，老人避開公共場所。三月中旬的歐洲和美國面對洶湧而來的疫情和各地的反應，民眾們也才開始緊張起來。

如果説中國是一個高度關聯的組織形態，美國則是一個鬆散關聯的治理架構，有它的鮮明特點和相應的成本代價。美國的政治結構和文化傳統與中國明顯不同，不同層級的政府各有自己的權限，幾乎所有的實業主體都是私有領域，而且與政府沒有實質性關聯，在緊急狀態下要求這些公司、場所關門停業，涉及到公司資產、員工收入、日常生活等一系列重大民生問題。因此，進入這個狀態的過程和剛性程度，有一個長時間的醖釀過程；與中國的高度關聯型體制相比，不會那麼高效率。好在美國社會一旦緊急動員起來，還是表現出了很強的動員能力，無論是各級政府、各方專業組織都出面表態，制定措施，雖然沒有我們熟悉的一統體制的自上而下的部署，但表現出高度統一、相互協調的能力。這次緊急動員的規模和迅速程度也是罕見的。

《中國慈善家》：在防控和救援方面，美國的社會力量是如何與政府合作來開展工作的？有哪些經驗和做法是中國可以借鑑的？

周雪光：美國治理結構的特點是小政府，大社會。前一段時間，雖然特朗普和聯邦政府沒有什麼行動，但各州、城市、公司、學校已經自行動員起來了。以我所在的斯坦福大學為例，早在聯邦政府宣佈緊急狀態之前，學校就不斷地發出通告，並且隨着新的信息認知而不斷更新。開始是按照CDC指示，要求大家保持社交距離，發現身體不適自我隔離。後來隨着疫情嚴峻的信息，停止課堂聚集，改為網上授課；直到最近的停止全校一切活動，讓學生離校回家等一系列措施。 因為在這裏有關抗疫動員才剛剛開始，還沒有明顯的問題或危機出現，所以還看不到各種社會組織太多的行動。在各種媒介上有關於獻血以應對可能的危機的呼籲和活動，也有許多專業人士聯名發表公開信，呼籲政府關注弱勢羣體，等等。現在更多看到的是來自不同機構和專家的各種信息流動。各個公共場所積極落實加強公共衞生清潔的措施。因為流行病的疫情性質，許多公益組織的活動受到限制，例如，志願者不能聚集在一起活動；教會組織也不能舉行通常的聚會活動。我想，隨着今後疫情的發展，這些公益組織也會摸索出行之有效的方式投入救援之中。

值班編輯：武芝