中央文件再提收縮型城市，人口將向這19個區域集聚_風聞

第一財經•2020-04-14

林小昭 馬晨晨

隨着城鎮化逐漸進入到下半場，一些中心城市、大城市在人口快速集聚的同時，另一些中小城市、局部地區也面臨着收縮的局面。

繼去年4月國家發改委官方文件中首次提及“收縮型城市”概念，近日，發改委印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（下稱《任務》）再度提到收縮型城市要瘦身強體。

“未來我國的收縮型城市肯定會越來越多。”廈門大學經濟學系副教授丁長髮對第一財經記者表示，未來我國人口會向19個城市羣集聚，遠離19個城市羣的很多鎮、縣甚至地級市有可能會出現收縮。

根據“十三五”規劃，這19個城市羣包括：化提升東部地區城市羣，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市羣，提升山東半島、海峽西岸城市羣開放競爭水平。培育中西部地區城市羣，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市羣，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市羣發展，形成更多支撐區域發展的增長極。（其中東北地區城市羣又分為哈長城市羣和遼中南城市羣）。

東北數十個城市在收縮

國際上普遍將城市收縮定義為，人口規模在1萬以上的人口密集城市區域，面臨人口流失超過2年，並經歷結構性經濟危機的現象。

目前我國的收縮型城市主要出現東北、西北地區，以東北地區最為典型。

其中，相比市域總人口，城市的城區常住人口更能體現城市的人口變化情況。第一財經記者根據住建部發布的歷年城市建設統計年鑑，對東北86個城市從2008年到2018年的城區常住人口變化進行了統計（這期間，一些縣級市撤縣設區，一些地方新設縣級市，這些城市沒有納入統計），10年間，東北三省共有37個城市出現城區常住人口減少，佔統計城市的43%。其中減少幅度較大的城市有鶴崗、肇東、雞西、公主嶺、龍井、鞍山、撫順、海城、本溪等地。

由於2013年以來能源經濟下行，東北經濟放緩，人口外流。若比較2013~2018年這五年的人口數據，則更為明顯：5年間，有54個城市出現城區常住人口減少，佔統計城市的63%。

東北地區的收縮型城市中，有相當一部分是資源枯竭型城市，比如七台河、伊春、鶴崗、雙鴨山等。此外，東北地區的工業化和城鎮化較早，計劃生育執行比較嚴，人口出生率較低，老齡化程度較高，加上近年來能源經濟下行、經濟增速放緩，人口又進一步外流。這些因素都加速了很多中小城市的收縮。

與此同時，在經濟發達省份的局部區域，也出現了收縮。比如在第一經濟大省廣東，廣州地理研究所杜志威博士與其同事們利用官方統計數據分析發現，2000~2016年，廣東省絕大部分地方（佔比73.17%）常住人口規模實現了增長，還有8個地方（佔比6.51%）人口規模為負增長，出現持續性收縮，分別是饒平縣、南澳縣、樂昌市、南雄市、陽山縣、連山縣、連州市、連南縣。

未來，這種現象會越來越多，尤其是隨着去年我國常住人口城鎮化率突破60%，我國的城鎮化將逐漸進入到下半場，進入二次城鎮化階段。相比一次城鎮化過程中人口由鄉到城的流動，二次城鎮化是城市之間的流動，由中小城市向中心城市、大都市集聚。

瘦身強體仍需審慎

面對不少中小城市收縮的局面，《任務》提出，要“穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）”。也就是説，未來一些收縮型城市將合併市轄區，瘦身強體。

當前一些收縮型城市雖然人口總量不大，但市轄區卻不小。以去年曾爆出“白菜價”買房的鶴崗為例，2017年年末全市總人口100.9萬人，作為一個地級市，鶴崗轄下6區兩縣，平均下來一個區的人口平均也就10萬左右，遠不如東南沿海很多鎮的規模。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經記者分析，在城市發展的過程中，出現收縮型城市是一個客觀現象。既有成長中的城市，也有收縮乃至最後消失的城市。當人口數變了，原來很多的區劃就佔用了行政資源，成本不能下降，服務的人口卻越來越少，因此進行區劃調整能提高資源配置的效率。

牛鳳瑞説，過去幾十年來，我們的城市化都是按照擴張做的，因為城市化還處於加速時期，但中國面積很大，各地發展不一樣，在空間優化配置的過程中，一些地方就必然會產生人口絕對密度的下降。除了區劃調整以外，更重要的還是人口空間的優化佈局。

他還表示，雖然現在由於各種因素，區劃調減比較難，但是隨着時間的推移，當地的人越來越少，行政區劃的調整、行政機構的撤銷就是水到渠成的事了。

中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀向第一財經記者分析，是否壓縮城市發展空間，減少行政區劃，應該分類施策，要判斷一個城市衰弱的原因。“有些收縮型城市，人口在流出，經濟發展不好，但這可能是短期現象，未必是長期趨勢。比如因為產能過剩、經濟結構導致的主導產業規模壓縮、投資減少、就業減少、人口就外流，我們非但不能壓縮城市的空間，還要通過結構調整、優化環境、吸引要素等措施，儘可能地恢復城市發展的活力。”

陳耀分析，從行政區劃上來講，要縮減的是一些區劃設置不合理的地方。所謂不合理就是有些地方自然生態等條件不太好，離大城市又比較遠，但還是賦予了它們很大的發展權限，那麼這些區劃可以適當做調整。總的來説，優化行政區劃，還是要持審慎的態度。

提升城市等級不應依賴區劃調整

在一些地方收縮的同時，一些地方隨着人口的大量流入，也需要進行區劃調整。比如廣東、浙江、江蘇的很多特大鎮，動輒數十萬人口，但卻只是一個鎮的建制，人員編制等遠遠滿足不了需求，是典型的“小馬拉大車”。對這些地方，《任務》提到要按程序推進具備條件的非縣級政府駐地特大鎮設市。

去年8月30日，浙江省人民政府正式發文：經國務院批准，國家民政部覆函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市。龍港也是新型城鎮化建設以來，首個由鎮實現改市的特大鎮。

除了特大鎮改市，一些中心城市隨着人口流入，市轄區也有望進行調整，擴大中心城市平台和容量。《任務》提到，要提升中心城市能級和核心競爭力。優化發展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節點城市等中心城市，強化用地等要素保障，優化重大生產力佈局。完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄範圍，解決發展空間嚴重不足問題。

這意味着，未來將有不少中心城市繼續通過撤縣設區以及合併周邊地區等方式，做大做強中心城市平台。實際上，近年來各地紛紛將下轄的縣、縣級市改區，或者合併周邊地區，以此增強中心城市平台，比如萊蕪併入濟南、西鹹新區由西安代管、縣級市簡陽正式劃歸成都代管等。

第一財經記者對33個重點城市的土地面積、常住人口數據進行梳理後發現，有15個城市的土地面積低於1萬平方公里，包括上海、廣州、南京、鄭州、武漢等，此外廈門、深圳、東莞、佛山和無錫都不足5000平方公里。這其中，廈門僅為1699平方公里；深圳在合併深汕特別合作區後，才突破2000平方公里，達到2400多平方公里。因此，深圳、廈門等城市都面臨城市發展空間不足的問題。

丁長髮説，深圳、廈門等中心城市的經濟質量相當好，但由於行政區劃問題，確實制約了城市的進一步發展，需要進一步優化。未來土地指標也應該跟人走，收縮型城市土地指標用不完，而很多人口流到大城市去，比如廣州、深圳、杭州等地土地指標就應該隨着常住人口的增加而增加。

不過，陳耀提醒，通過“縣改市”“縣改區”去擴大某些城市的規模、提升城市的等級，這是一種外延式的辦法。很多城市想做大做強，提升競爭力，總是希望能夠通過區劃調整合並一些縣市，使得城市面積擴大、經濟總量增加，但帶來的後果就是大家不從創新、改善城市環境等問題上做文章，這應當避免。