户籍改革進入深水區——户籍制度改革與農村土地權益_風聞

近日，中央發佈了一個重磅文件：《中共中央 國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中最為引人關注的地方就是關於户籍的描述。在文件中，對於未來落户工作進行了原則性工作指導，讓大家看到已經實施了幾十年的户籍制度進一步深化改革的宏偉前景。

但是這裏有一個重要問題：户籍制度為什麼現在改革？或者説，憑什麼現在就敢改變這個已經實行了幾十年的制度？這就要從户籍制度為什麼需要改革説起。

1、户籍制度為什麼需要改革

户籍制度在很長一段時間內是國家穩定城鄉人口，穩定社會治理的關鍵。雖然伴隨着户籍制度而來的有長期的城鄉二元化和人口流動性低等問題，但即使在市場經濟最繁榮的情況下，中國也沒有像其他的人口大國一樣出現巨大的貧民窟階層。因為在城市裏沒有户籍的保護，很多權益諸如子女受教育權，醫療權等都與屬地城鎮居民無法劃等號。中國的農村居民付出了巨大的犧牲，通過年輕時務工，中年時務農的方法長期穩定了社會的發展，平衡了中國農業、工業和服務業的有序發展。

但是，隨着社會發展的成熟度逐漸提升，這個政策所能起到的作用也在悄然發生變化。由於民眾自我權益意識的進一步覺醒，新一代農村居民就業觀、價值觀的巨大改變，以及中國城鎮發展的需要，户籍制度的弊端以及逐漸超過了其能帶來的正面效應，亟須重大的改革來適應新時期的需求。

2、户籍制度改革的基礎到底是什麼？

在上文中我們提到，貧民窟階層在中國並沒有出現，除了户籍制度以外還有一個重要的原因就是土地制度。在中國，土地是國有的或是集體所有，被大規模兼併的可能性幾乎不存在。

但即使這樣，在過去由於農村土地使用權益劃分不清晰，經常容易出現“寧願荒着也不願種”的問題。農民工大量進城打工，老幼病殘在農村守家變成了常態。這時由於無力耕種等原因，很多良田被長期荒廢。

為了解決這一問題，國家曾經對土地流轉進行了詳細的規定。但是這一做法目前看來同時兼具改革性和侷限性。改革性體現在國家敏鋭地意識到了土地流轉對於提升農民財產性收入（與工資性收入相對，簡單地説即通過對其財產的租賃等方法獲得的收益）至關重要，而對土地的有效流轉可以同時解決農民的收入問題和土地的閒置問題，流轉價格則由市場進行管控。

但是侷限性也同樣明顯。第一，中央的好政策到了農村變了味，説白了就是高估了農村基層治理能力。中央的目的是通過土地流轉鼓勵農民進城（當時也輔以了縣城户籍落户等政策），但是被農村簡單地理解成轟趕農民。加之流轉價格是市場化管控的，就導致了農村大量出現了村委和資本方聯合壓低流轉價格，並且強行轟趕農民的問題。第二，土地權利不清晰。由於前置流程過於粗暴，廣大農民羣眾對於流轉土地出現了極大的不安全感：是不是流轉走了地就不是我的了？所以形成了粗暴轟趕——不願流轉的惡循環，形成了極大的不良影響。

後來，中央對農村耕地實施了三權分置。現在土地三權分置指土地的所有權、承包權和經營權的分置，即所有權為國家或集體，承包權為農民，經營權為承租方。這樣一來，土地的財產性收入被鎖定在農民身上。最有意思的一點是，中央在出具本份文件時較為罕見地用了一個詞“保持歷史性耐心”。顯然，這個“耐心”是對基層的政策實施者説的，意思就是不允許將土地分權的實施效果和短期政績掛鈎，最後又讓政策變味。

最終，經過這兩年的實施，土地三權分置已經呈現出了較為良好的效果，最終在19年底，中央又出了一個重磅文件《中共中央 國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》，算是徹底地鎖死了農村土地政策。也正是這個政策，讓更多人看到了這個黨在如今仍然澎湃着的無產階級屬性。

而這個文件，就是現在户籍改革的基礎。也正是這一份文件，讓户籍改革有了走下去的底氣。

所以説，户籍改革的關鍵基礎在於城鄉一體化，而城鄉一體化的關鍵在於農民權益的保障，農民權益的保障關鍵在於農民土地權益的保障。

3、户籍改革能帶來什麼？

户籍制度能帶來的最大好處可以用重慶市來舉例子。重慶市在黃奇帆主政期間實施了地票制度，通過地票完成土地的有效地市場化流轉，保障了農民的收益。在此基礎上實施了城鄉一體化政策，城鄉權益平等，農民務工的問題真正在屬地化得到了解決。

在東部沿海地區，往往工廠會面臨兩個月的停擺：春節前一個月和春節後一個月。而在重慶，由於城鄉一體化程度高，用工屬地化程度大大加強，停擺期變成了半個月。在春節時期，重慶的工廠的訂單量往往能夠猛增，這就使得屬地工廠、工人的權益得到了更多保障。

所以説，户籍改革最重要的就是能夠帶來社會管理效率的提升和無效流動的減少。到目前為止，春運也好，部分地區發展動能不足也好，都或多或少地與城鎮有效勞動力人口的數量和效率有關。城鄉二元化帶來的城鄉矛盾和發展不平衡則在極大的程度上和户籍制度相關。

總結起來就是：户籍制度有利於進一步縮小城鄉差距，進一步拉通社會管理效率，進一步提升社會發展動能。

4、户籍制度改革隱憂及應對政策

目前我們國家實施的是中國特色社會主義市場經濟制度，市場在配置資源中佔有核心地位。在這個體系下，我們必須警惕馬太效應進一步擴大，東部強者愈強，西部弱者愈弱。長此以往，東西部差距的不斷拉大對於全面建成社會主義強國是十分不利的。

所以在此有以下政策值得我們進一步關注：

（1）一帶一路政策。一帶一路政策源於大中亞鐵路網（05年-13年），起於13年9月。這個政策最關鍵的地方並非發揮舊有海洋經濟帶（海權）的作用，而是通過鐵路網的鏈接恢復陸權。這一點是革命性的，是非社會主義國家而不敢和不能為之的。但是一帶一路政策面臨着最重大的挑戰就是中亞地區的不穩定性。解決不穩定性有外因和內因，外因是指望美國消停下來，但這一點短期內並不現實；而內因則是通過基礎建設的提升，拉動其經濟的穩定性，從而用經濟的發展倒逼其政治的有效性能夠提升。

一帶一路政策一旦成功，則能興起數個新興經濟圈，自西向東遍佈於新疆（喀什），甘肅（蘭州），陝西（西安），四川（成都）等地。這些經濟圈對於儘可能縮小東西部差距的意義十分之重大。

（2）轉移支付政策。在社會主義制度下，我們可以通過中央的轉移支付進一步支持中西部關鍵區域以及重大國策有關項目的建設。這些建設不僅有利於我們將過剩產能平穩過渡掉，更有利於支撐我們未來長期經濟發展的有效性和穩定性。

（3）建設用地管理政策。日前國務院新出台了政策，試行一般農田省管和部分地區基本農田省管，將農轉用政策下放到省一級進行管控。這一政策讓很多人緊張：這會不會帶來農田被不合理侵佔的問題？

我的答案是會，但是可控。目前國家管理土地是兩個層次：第一個層次是中央對建設用地面積做出剛性限制，同時對農田及基礎農田指標做出剛性要求；第二個層次是對有關指標所在區域進行規範化管理，即不得隨意變更土地用途。

而這一次的政策事實上是對第二層次進行了進一步放開，但長期來看，中央對各省的基本農田指標、建設用地指標要求沒有變化。而省一級則對於什麼地方可以做什麼項目這一點有了更強的管控權力，能夠更靈活地落實重大項目。

之前基本農田轉建設用地的流程長達數年，而現在省管後這個時間預計會大大縮短。

這個過程中肯定會有人提問：基本農田被侵佔了怎麼辦？目前國家對基本農田遷移管理制度非常嚴格。之前福州實行的基本農田遷移，要求將基本農田30釐米的耕作層土地直接挖出，挪至新址。這個做法可以最大化保證新的基本農田的耕種效果，也由於成本的高昂導致基本農田一般不會面臨輕易地調整，比如基本農田如果改成住宅就會使得該區域的土地天然不具備競爭力，最大化地降低基本農田被大規模侵佔的可能性。

總而言之，户籍制度的改革對於我們而言似乎就是改改户口本的事兒，而對於國家而言則是牽一髮則動全身的大事。但是在社會主義體制下，我們相信我們的黨有能力，有決心，有動力處理好這個工作，為實現2035年發展目標打好堅實地基礎。

成文急促，如有不善之處還望指教。