從中美日政策風向標，讀取自動駕駛發展進度條_風聞

對於自動駕駛產業來説，2019年被認為是低谷之年。一些企業立下的全自動駕駛的Flag沒有兑現，一些企業承諾的無人車量產不見蹤影，還有的自動駕駛的創業企業因融資難以為繼而陷入困頓……

而2019年，也被看作自動駕駛產業的商用之年。Robotaxi無人出租車服務在2019年正式興起。Waymo無人駕駛出租車在鳳凰城商業化運營一年下來，已載客超過10萬人；國內的L4自動駕駛Robotaxi身影也出現在多個試點城市。而一些小型的物流、貨運無人車場景也已經落地。而因疫情引發的 “無接觸”需求，送貨無人車更是大量地投入使用。

在這一轉折之年，自動駕駛產業正在褪去表面的喧囂，預期變得更加理性，技術也在逐步成熟。低谷之後，也許就將是一段向上的爬坡期。

自動駕駛產業落地背後，離不開各國道路交通相關政策法規的適時出台和助推。

在今年美國的CES期間，美國交通部長趙小蘭發佈了最新版本的自動駕駛汽車系統指導性政策《確保美國在自動駕駛汽車技術中的領導地位：自動駕駛汽車4.0》（簡稱AV 4.0），其核心原則就是努力消除對於自動駕駛汽車發展的監管障礙。

而在去年5月，日本審議通過的新《道路交通法》，已在今年4月1日正式實施。新版本為實現自動駕駛的落地應用規定了安全標準，比如在2020年允許高速公路上面L3級別的自動駕駛，可以説是當前最為激進的自動駕駛立法。

中國也在加快自動駕駛汽車政策的推出節奏。今年2月，我國十一部門聯合印發《智能汽車創新發展戰略》，對智能（自動駕駛）汽車進行了定義，明確提出了以中國標準為特色的智能汽車發展方向和戰略目標。3月9日，工信部《汽車駕駛自動化分級》發佈，確立了自動駕駛的中國分級標準，並計劃於2021年1月1日開始實施。

顯然，中、美、日三國政府都在將自動駕駛產業當做國家重要戰略來進行積極推動，同時也在根據自身國情和產業發展的迫切要求給予相關的政策扶持和立法保障。

通過對比中、美、日三國在自動駕駛領域的政策和法規，我們希望從三國對待自動駕駛技術落地的激進程度、自動駕駛產業的扶持以及相關立法進度的考察，瞭解當前世界主要的三個自動駕駛產業大國的不同的發展節奏和當前狀況。

自動駕駛進度條：美國先發先至、日本激進搶期、中國穩步推進

自動駕駛產業已經成為一場全球性的競賽。除了技術之爭，各國在產業政策和立法上的激進與否也成為決定產業發展是否處於優勢的關鍵因素。其中，在對自動駕駛汽車的道路測試的推進程度，成為判斷各國產業政策激進與否的關鍵指標。

美國無疑是最早也是最成熟的開展自動駕駛道路測試的國家。自2015年就已開展自動駕駛開放區域測試，到2018年底Waymo在鳳凰城開展自動駕駛出租車試運營業務，標誌着美國已經首先進入商業化階段。

2016年11月，美國交通部正式公佈“自動駕駛試驗場試點計劃”，並於2017年1月19日確立了10家自動駕駛試點試驗場。

而加州成為自動駕駛路測牌照獲取的熱門之地。早在2018年底，已經有60家企業取得了加州自動駕駛路測牌照，其中美國本土企業32家；其次是中國12家，日本6家。作為美國最早開放路測地段的地區，加州車管局（DMV）提供了簡便的牌照獲取方式，同時，加州本身擁有大量的自動駕駛相關的企業和人才，以及美國高速公路安全管理局（NTHSA）也在加州。得天獨厚的條件成為自動駕駛企業扎堆加州的重要原因。

日本最早在2013年就為日產發放了首張自動駕駛車牌，而直到2016年9月日本警察廳頒發《自動駕駛系統道路實證測試指南》，才開始從制度上真正指導自動駕駛的路測。隨後，2017年6月又發佈了《遠程自動駕駛系統道路測試許可標準》，可以允許自動駕駛汽車在駕駛座位沒有人的狀態下進行道路測試。

日本政府隨後又宣佈從2017年9月到2019年3月，日本企業可以申請在全國超過40個區域的部分高速公路、專用測試道路上進行自動駕駛汽車測試。

2018年9月12日，日本國土交通省正式對外發布《自動駕駛汽車安全技術指南》，明確規定L3、L4級自動駕駛汽車的安全條件，其目的也在於自動駕駛汽車國際標準出台之前，主導國際話語權。而《路測指南》、《路測許可標準》以及《安全指南》一併構建起了目前日本自動駕駛汽車路測的標準和安全制度。

中國政府則是在2017年才開始推行自動駕駛路測牌照的相關政策的制定。在2017年12月北京率先發布了《北京市自動駕駛車輛道路測試管理實施細則（試行）》，成為最早嘗試公共道路測試和發放牌照最多的城市。

2018年4月，中國工信部、公安部與交通運輸部三部門聯合發佈《智能網聯汽車道路測試管理規範（試行）》，提出14項自動駕駛功能檢測驗證規範，從而使得自動駕駛汽車道路測試有了統一的標準規範。

截至2019年底，國內發佈自動駕駛測試政策的地區累計達到22個。依託國家級測試示範區，初步形成各具特色的自動駕駛產業聚集區，其中廣州、長沙、上海、武漢、滄州、北京6城已經發布載人測試政策。全國發放自動駕駛路測牌照總數突破250張。

今年3月初，北京智能車聯產業創新中心發佈的《北京市自動駕駛車輛道路測試報告(2019)》顯示，從測試里程來看，國內外企業分層效應顯著，頭部企業測試里程數據遙遙領先，中國領頭企業與美國領頭企業的差距在逐步縮小。

從三國在自動駕駛道路測試的政策來看，美國聯邦政府和地方州政府推出了較為寬鬆的道路測試政策，吸引了全球主要的自動駕駛企業參與；而中國和日本政府則推出了較為嚴格和細緻的路測標準與管理辦法。而在高速公路場景上，中國又更為謹慎，目前僅支持少數封閉高速公路測試。

在對待自動駕駛的產業落地的程度上面，美國更強調州政府減少對行業的監管，鼓勵州政府加快自動駕駛產業的商業化進程；而日本由於原本定於今年夏天的東京奧運會的期限，幾乎以最激進的速度推動了L3級別的自動駕駛從封閉路測轉向實際場景測試和商用。

而在中國，由於道路交通法規的限制，致力於推動自動駕駛產業的多地地方政府在場地、政策上給予相關企業儘可能的幫助，但是對於自動駕駛測試的規定和檢驗仍相當嚴格，確保路測安全是基本前提。

產業扶持力度：美國中立放任、日本舉國支持、中國逐步投入

由於中、美、日三國不同的國情和自動駕駛產業發展階段，三國在產業扶持上呈現出不同的特點。

由於美國的自由經濟特點，美國政府更多奉行不干涉即支持的理念，始終延續了技術中立的政策，要求政策制定不應過多幹涉技術創新。

在自動駕駛汽車領域，為應對美國政府監管體系落後於產業發展的現狀，一些州先行出台了相關政策，而整個自動駕駛汽車產業希望聯邦政府能夠推出統一的創新鼓勵政策和監管體系，指導自動駕駛行業發展。

自2016年起，美國陸續四次公佈自動駕駛頂層設計文件，其產業政策明確了美國發展自動駕駛的基本策略：在監管方面儘量簡化和統一口徑，在政策上給與諸多優惠，為自動駕駛技術發展清除障礙，將關注點重點放在確保產業安全穩定發展上。

今年1月份，剛剛發佈的AV4.0，更是明確自動駕駛汽車研發和整合的聯邦原則即安全優先，支持創新和統一監管方案，試圖避免各州政府自行訂立更為嚴格的監管措施而阻礙產業創新。

作為世界上最為嚴重的老齡化國家之一，日本成為推進自動駕駛產業商用最激進的國家。2014年，日本政府啓動自動駕駛系統戰略創新項目，採取官民合作方式，推進自動駕駛相關基礎技術研發。2017年5月，日本政府發佈《2017官民ITS構想及路線圖》，明確提出了自動駕駛在2020年-2025年的推進時間表。

（2019年日本福井縣自動駕駛載客公路測試）

之前為了應對2020年東京奧運會的海量出行需求與車輛駕駛員人手不足的矛盾，日本政府要求在2020年將自動駕駛實際投入商業運營。政府的直接支持也加速了日本自動駕駛從測試到正式商用的進程。為保證L3級別的自動駕駛實現市場化運營，日本政府更是加快相關交通法律法規的修改進度。

而中國也已經推出了自動駕駛的一系列綱領性文件，從2015年的《中國製造2025》提出“智能交通工具的研發和產業化”，到最新《智能汽車創新發展戰略》，為建立中國標準的智能汽車的技術產業生態、基礎設施、產品監管和網絡安全體系提出了明確的指導規劃。

在產業政策扶持上面，我國將逐步從多渠道資金支持，利用多種資金渠道，支持智能汽車基礎共性關鍵技術研發和產業化、智能交通及智慧城市基礎設施重大工程建設等。同時，強化税收金融政策引導，對符合條件的企業按現行税收政策規定享受企業所得税税前加計扣除優惠，落實中小企業和初創企業的財税優惠政策。利用金融租賃等政策工具，進行自動駕駛汽車產業的重點扶持。

顯然，美國更多是從頂層設計上給予政策支持，產業的發展主要依靠企業之間的競爭與合作，政府起到的是一個守夜人的角色。

日本不僅做好了自動駕駛的頂層規劃，而且由於將2020奧運會視為展示日本技術領先性的重要契機，日本政府從立法到政策上為自動駕駛產業的商用鋪平了道路，這讓日本傳統車企也紛紛加快了L3-L4級別的自動駕駛汽車的量產進度。

中國則開始逐步進行更為具體細化的產業扶持的規劃，從政府的財政投入到金融優惠政策，儘可能多渠道滿足自動駕駛產業的發展需要。新的戰略指導意見將對我國的自動駕駛企業將帶來顯著的利好影響，為各家企業商業目標制定、技術研發等提供了清晰的發展方向。

立法進程：美國陷入停滯、日本立法推行、中國加緊制定

在美國2017年的第一份《自動駕駛法案》在眾議院通過之前，已經有數十個州通過了自動駕駛的法律或者發佈了相關行政命令。出於各自的利益考量，州政府在自動駕駛立法上大相徑庭。而2017法案的制定就是旨在，從聯邦層面為自動駕駛技術發展確立一個基本框架，防止各州碎片化的立法對全美國自動駕駛的研究和部署造成不利影響。

但在2018年下半年，參議院則對該法案給汽車製造企業提供過度的自由空間、缺乏安全措施方面的規定提出了質疑，美國州長協會等團體也稱該法案侵犯了各州的權力。因此，《自動駕駛法案》遭到參議院擱置。這意味着作為立法保守的國家，美國在短期內恐難出台全國統一的自動駕駛法律。

美國為三級立法模式，聯邦層面主要出台指導性原則，對各州立法提出建議；州層面負責制定責任和保險方面的制度；市層面主要負責道路交通規則及部分地方性規則的制定。

由於《自動駕駛法案》未獲國會通過，目前美國聯邦政府仍只能以美國交通部每年一版的自動駕駛車輛的政策作為行動指南，上文提到的AV4.0就是最新版本。從已經發布的四期政策指南來看，聯邦政府政策制定者有意識對自動駕駛行業進行弱監管，以避免強監管帶來延緩技術發展的速度。

州政府層面的立法，按照聯邦與州的權限劃分，州政府主要負責自動駕駛保險、執照、交通安全與責任相關領域的立法。各州為爭奪自動駕駛的紅利，對自動駕駛的立法必然是碎片化、體現州政府利益的。打破州與州的界限，成為聯邦立法與州立法的本質區別。

日本則在去年5月通過了《道路交通法》和《道路運輸車輛法》的修正案，成為了目前為止自動駕駛相關法律方面走在世界最前端的國家之一。

中國在自動駕駛的正式立法尚在研究當中，目前仍然以有關部門的政策指導的方式來實行自動駕駛汽車的監管和規範。2018年4月正式頒佈的《智能網聯汽車道路測試管理規範（試行）》，就成為我國首部自動駕駛汽車道路測試管理的全國性立法文件，地方現已生效或尚在制定的安全標準不得低於《管理規範》的要求。我國的推進路線更以安全為重，目前所有車企或自動駕駛企業在中國的車輛運營全部屬於道路測試或試運營。

我國自動駕駛產業相關企業以及人大代表已經在呼籲相關部門儘快推動道交法等法律法規制修訂工作，積極配合立法機關修訂《道路交通安全法》，需要對現有道路交通安全法的修訂進行全面綜合考量，為自動駕駛正式落地運行提供發展空間和安全保障。

顯然，美國聯邦政府層面的自動駕駛法案短期內難以出台，其原因在於聯邦政府和州政府存在一定的利益博弈，部分州對於自動駕駛產業尚未有明確的判斷和推行動力。

日本目前的法規環境則更為開放，鼓勵高級別的遠程無人自動駕駛的測試，並對路測主體設置了更為全面的安全職責，其中某些有別於傳統道路安全規範的新舉措，值得我國立法者在路測立法和道路交通法律的修訂中加以甄別和借鑑。

而中國在立法上更為謹慎，由於自動駕駛涉及的相關技術標準、法律規範、自動駕駛責任歸屬、保險規範等一系列複雜問題，所以，相關法律制定的週期和完備度上會被其他國家更長。

通過對中、美、日三國在自動駕駛技術的路測進程、產業政策以及立法進度三個方面的考察後，我們可以看到三國在推動自動駕駛產業發展的積極性上是不分伯仲的。從三個國家提出的產業定位來看，都將自動駕駛視為汽車產業的未來趨勢和國家技術領先的產業標誌。

由於不同的立法體系、政府治理模式以及當前國情，三國在自動駕駛產業的推行中呈現出一定的細微差別，如不同石子投入水中泛起不同的漣漪，形成各國差異化的產業發展樣貌。

就市場發展成熟度而言，技術先發的美國自然走在了商用化的前端。與中國、日本更強調國家整體層面的立法保障，美國各州可以制定更為靈活的法律和政策，能夠及時提供自動駕駛業務商業化的法律支撐。

而在產業落地速度上，日本則是比美、中兩國更為激進，其法律制定和實施速度、L3級別的自動駕駛車輛的上路的推行速度，都遠遠快於我國。當然，原本要在今年東京奧運會就要大規模投入使用的無人車出行業務，可能會由於疫情影響、奧運會延期等因素，推遲上路。當然，這反過來也留給日本車企更多的測試窗口期。

就對自動駕駛的車企發展而言，美國政府更多是從產業中立、市場放任的角度，留給車企們更多的自主權，在不違反主要的安全標準的情況下，推動自動駕駛汽車與國家交通運輸系統有效融合。日本車企想通過奧運會這一契機，向全球展示其成熟的產品和服務模式，政府已經不遺餘力地幫助車企清除法律上的種種障礙。

而中國的車企更依賴政府的產業扶持政策。地方政府出於對經濟發展和城市智能化建設的強烈需求，會更激進地推動自動駕駛場景的商業落地。從目前全國數十個城市的示範區的建設，能夠明顯看出地方政府與企業的積極性。反而我國在道路交通法規上的修訂需要加快進度。

據剛剛發佈的《智能汽車創新發展戰略》指出，智能（自動駕駛）汽車已成為全球汽車產業發展的戰略方向……構建系統完善的智能汽車法規標準體系，將成為自動駕駛產業發展的重要基礎。

而這些需要政府部門、立法機構、自動駕駛相關企業以及行業組織的共同參與和推動。