跨境投資觀察 | 歐盟營商環境報告：過度規制導致歐盟對外資吸引力下降_風聞
走出去智库-走出去智库官方账号-2020-04-24 18:06
△中國貿促會研究院在京發佈《歐盟營商環境報告2019/2020》
（經濟日版記者朱琳攝）
走出去智庫觀察
4月22日，**中國貿促會研究院發佈《歐盟營商環境報告2019/2020》**認為，歐盟過度規制問題日益突出，對中國企業在歐盟投資和經營造成較大的負面影響。
走出去智庫（CGGT）觀察到，2019年中國與歐盟貿易額為4.86萬億元人民幣，同比增長8%。截至2018年底，中國在歐盟設立的直接投資企業超過3200家，覆蓋歐盟28個成員國。近年來歐盟及部分成員國在市場準入、市場拓展、日常監管方面均存在過度規制的現象，導致歐盟對外資的吸引力下降。2019年受訪中國企業中選擇歐盟為首要投資目的地的比例僅為24%，遠低於2018年的78.63%。
歐盟的營商環境有哪些變化？存在哪些問題？今天，走出去智庫（CGGT）刊發《歐盟營商環境報告2019/2020》第二部分的內容——歐盟營商環境總體問題（點擊文末“閲讀原文”可下載報告全文），****供關注歐盟投資的讀者參考。
要 點
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
**1、**歐盟在外資審查、數據保護、金融等領域的過度規制和不清晰不明確的政策環境直接導致營商環境退步，加大外資企業在歐盟經營和投資難度。
**2、**簽證問題仍然是在歐投資和經營企業面臨的重要挑戰之一，歐盟各成員國對工作簽證的嚴格管制阻礙人力資源的有效流動。
3、歐盟在反壟斷審查中對中國國有企業採取**“合併計算營業額”的歧視性計算方法，在安全審查中考慮所謂的“政府因素”，並計劃通過立法應對中國國有企業和政府資金對歐盟內部市場所謂的“扭曲效應”****。**
正 文
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
歐盟近年來貿易和投資自由化立場動搖，將中國視為“制度性”競爭對手，不斷收緊外資安全審查，修改貿易救濟方法；在數字單一市場等歐盟一體化改革中過度規制，增加企業成本和負擔。總體上，歐盟政策制定和執行不確定性增加，導致營商環境退步和中國企業對歐盟投資信心下降。
一、歐盟整體營商環境不容樂觀
世界銀行發佈的《2020年營商環境報告》顯示，中國營商環境全球排名在2018年大幅提升32位的基礎上，2019年再次提升15位至全球第31位，連續兩年成為全球營商環境改善幅度最大的10個經濟體之一。法國、荷蘭、比利時、意大利、盧森堡等歐盟主要成員國作為發達國家，排名卻落後於發展中國家。
（一）企業認為歐盟營商環境退步
歐盟在外資審查、數據保護、金融等領域的過度規制和不清晰不明確的政策環境直接導致營商環境退步，加大外資企業在歐盟經營和投資難度。調查顯示，受訪企業中對歐盟營商環境持負面評價的比例達到27.6%，高於持正面評價的企業比例（如圖2所示）。
數據來源：中國貿促會研究院
（二）主要成員國營商環境排名差
《2020年營商環境報告》顯示，大部分歐盟成員國營商環境排名位於30名之後，特別是在開辦企業這一指標上，歐盟各成員國表現不理想，德國、波蘭等成員國甚至排名在100位之後（見表3）。17個成員國的營商環境排名相對於上一報告期出現下降，波蘭、荷蘭、意大利、希臘、盧森堡均下降超過5個位次。
二、歐盟市場準入門檻持續提高
市場準入是指一國允許外國貨物、勞務與資本參與國內市場的程度。對外資提高市場準入門檻違反非歧視性原則，增加外資企業進入市場難度，甚至將外資企業擋在市場大門之外，在貿易領域會提高外國產品進入市場的成本。
（一）外資准入壁壘抑制外資增長
歐盟和部分成員國加強外資審查的舉措提高外資企業進入歐盟門檻，增加投資成本，打擊外資企業對歐盟投資信心。調查顯示，在經歷過歐盟外資審查的受訪企業當中，48.8%遭受過歧視性待遇，78.8%認為外資審查給企業帶來損害（如圖3所示）。
數據來源：中國貿促會研究院
（二）濫用救濟措施增加企業成本
中國是歐盟第二大貿易伙伴,歐盟是中國最大的貿易伙伴和最大進口來源地。2019年中國對歐盟貿易額為4.86萬億元人民幣，同比增長8%，佔同期中國外貿總值15.4%。然而中國卻是歐盟發起貿易救濟措施的最大對象國，頻繁的貿易救濟措施極大地傷害中國對歐盟出口企業。WTO統計數據顯示，2001-2018年，歐盟累計向中國發起99起反傾銷調查和12起反補貼調查，是對華髮起反傾銷和反補貼調查數量第三多的經濟體，僅次於美國和印度。截至2018年底，在歐盟發起貿易救濟的申訴對象中，中國在反傾銷、保障措施和特別保障措施三項措施中均佔比最高，遠高於其他經濟體（見表4）。
數據來源：中國貿易救濟信息網
濫用貿易救濟懲罰措施增加產品進入歐盟市場成本，使企業在競爭中處於劣勢。2019年5月3日，歐委會發布公告，對原產於中國的有機塗層鋼產品做出反傾銷和反補貼日落複審終裁，決定延長對涉案產品的雙反措施。針對中國有機塗層板的雙反措施最初於2013年實施，將延長五年，中國涉案企業反傾銷税率為0-26.1%、反補貼税率為13.7%-44.7%，中國有機塗層鋼板企業在歐盟將面臨高昂的成本壓力。
（三）標準頻繁變動阻礙市場進入
歐盟產品標準頻繁更新打亂企業研發、生產、經營節奏。受訪企業反映，在還未根據既有標準完成產品測試與更新的情況下，歐盟又推出新標準，極大提高企業生產成本，降低產品上市效率，構成事實上進入壁壘。
中國企業參與歐盟標準制定困難。調查顯示，中國企業對參與歐盟標準制定的積極性較高，願意參與歐盟經濟建設、履行社會責任。但缺乏明確、暢通的參與標準制定的路徑阻礙了企業融入歐盟經濟。
三、過度規制增加企業經營風險
歐盟近年來出台多項法律法規，涉及數據保護、數字經濟、標準制定、外資准入、競爭等多個領域，對企業經營行為進行多方面規制。諸多規定超過政府對於市場干預的合理界限，破壞市場正常運行秩序，削弱企業經營自主性，極大增加企業合規成本。
（一）制度過度干預擾亂日常經營
歐盟對於市場和企業經營過度干預違反自由化原則，過於複雜的法律條款和過度嚴苛的監管要求使企業不知所措。
例如，在數據保護方面，GDPR的過度規制導致企業無法正常開展工作，企業反映甚至無法正常通過社交軟件聯繫中資企業，在招聘時不能夠通過郵箱傳遞簡歷等，阻礙工作的正常開展。在金融領域，受訪企業反映歐盟對於金融的過度監管導致合規成本無限放大，增加了企業經營難度。
（二）政府權力過大增加尋租機會
過度規制為政府幹預市場機制提供便利，過度規制意味着政府擁有更多管轄權限和主導權，私人利益集團通過尋租來保證自身利益的空間隨之擴大。在外資審查中，政府可依據模糊的“國家安全”的概念將企業正常的投資行為拒之門外；在貿易救濟調查中，政府根據市場“嚴重扭曲”計算方法對輸歐貨物和服務採取懲罰性貿易保護主義措施，而歐委會作為歐盟貿易救濟調查機關，自行制定併發布所謂的《市場扭曲報告》，並以其自身出具的報告為依據進行貿易救濟調查裁決，增加政府的尋租空間。
（三）簽證限制阻礙人員合理流動
簽證問題仍然是在歐投資和經營企業面臨的重要挑戰之一，歐盟各成員國對工作簽證的嚴格管制阻礙人力資源的有效流動。受訪企業普遍反映，嚴格、繁瑣的簽證申辦手續增加企業的資金和時間成本，而且對員工簽證要求正在變得更嚴格，拒籤幾率增加。例如在比利時，工作簽證有效期為一年，而企業申請工作簽證時間普遍在八個月左右，導致簽證申請成功後便需立即着手準備下一年度的簽證更新。2019年外資企業在歐盟為員工申請工作簽證更加困難，流程更加繁瑣，無理由拒籤率提升，例如波蘭中資企業表示以往從未出現過被拒籤現象，而2019年開始被拒籤情形陸續出現。
調查顯示，有80.6%受訪企業認為在歐盟獲取工作簽證和居留許可難度較大，僅有19.4%的受訪企業選擇容易和較容易（如圖4所示）。
數據來源：中國貿促會研究院
（四）法規繁複增加企業合規成本
歐盟及其成員國法律非常複雜，導致企業需要付出巨大的時間和資金成本來達到合規要求。受訪企業反映，在歐盟不管是開展綠地投資還是併購，都需要專業人士（包括金融、税務、法律等方面）提供的服務。但有些法律法規之複雜，即使是國際知名的第三方專業服務機構也未必能夠妥善處理，有時政府、商協會與服務機構甚至可能給出完全不同的解釋，不但使企業無所適從，更增加企業“不合規”的風險。
政府工作人員對主管領域的部分問題也不能準確處理。調查顯示，56.1%的受訪企業反映曾經遭遇過歐盟不同政府部門對同一法律法規給出不同解釋的問題，這一方面是由於政府工作人員專業程度有待提升，另一方面也體現歐盟法律法規過於複雜，導致主管的政府工作人員也無法準確理解。
（五）長臂管轄損害其他國家主權
長臂管轄源自於美國國內法律界術語，即越過法院所在地而在域外執行法律管轄權。歐盟在《歐盟通用數據保護條例》（GDPR）規定：“本法適用於對歐盟內數據主體的個人數據處理，即使控制者和處理者沒有設立在歐盟內。”即不論企業是否在歐盟境內，只要處理了歐盟居民的個人數據，即受GDPR規制，一旦違反GDPR相關規定，歐盟有權進行處罰。長臂管轄權的運用意味着“域外管轄權”的擴張，易導致該管轄權的無端擴大使用，不利於保護企業的合法權益。
四、隱性歧視違反公平公正原則
歐盟一直堅持自由化發展理念，以多邊貿易體制和完善的法律體系為基礎構建開放的市場環境，但是在日常實踐中卻存在“隱性歧視”的錯誤做法。“隱性歧視”形成外資企業難以逾越的“玻璃門”。中國國有企業雖然可以同其他外企一同投資歐盟，但是在審查過程中遭遇更加嚴格的監管，使國有企業在競爭中處於劣勢；在執法過程中，監管機構對部分外資企業開展選擇性執法和提出額外的監管要求，增加企業經營成本。
（一）對國企未堅持競爭中立原則
歐盟在反壟斷審查中對中國國有企業採取“合併計算營業額”的歧視性計算方法，在安全審查中考慮所謂的“政府因素”，並計劃通過立法應對中國國有企業和政府資金對歐盟內部市場所謂的“扭曲效應”。歐盟歧視性地對待國有企業，將極大打擊國有企業對歐投資熱情，無法發揮國有企業投資對歐盟經濟發展的促進作用。
調查顯示，42.7%的受訪國有企業曾因國有企業身份遭受更加嚴格的審查，69.7%的受訪國有企業曾因國有企業身份在日常經營中面臨更加嚴格的監管（如圖5所示）。
數據來源：中國貿促會研究院
中國堅持按照競爭中性原則對待國有企業，對外商投資者一視同仁。按照經合組織的定義，競爭中性原則是指公有企業與私有企業在監管框架內適用相同的規則，與政府的關係不為市場中的任何參與者帶來競爭優勢。2019年3月26日，中國國務院常務會議宣佈，中國將按照競爭中性原則，加快清理修改一系列束縛民營企業發展、有違內外資一視同仁的政策措施15。同時，中國不斷對國有企業進行改革，進一步明確國有企業獨立的法人身份和市場競爭主體的地位。2019年4月28日，中國國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》，明確提出：堅持政企分開政資分開；堅持政府公共管理職能與國有資本出資人職能分開，依法理順政府與國有企業的出資關係，依法確立國有企業的市場主體地位，最大限度減少政府對市場活動的直接干預；堅持權責明晰分類授權，政府授權出資人代表機構按照出資比例對國家出資企業履行出資人職責，科學界定出資人代表機構權責邊界；國有企業享有完整的法人財產權和充分的經營自主權。
中國歐盟商會公佈的《商業信心調查2019》也指出，在過去的24個月中，四分之一的歐洲企業參與了中國國有企業的混合所有制改革。歐盟企業已成為中國落實“競爭中立”原則的受益者。
（二）歧視性執法削弱外企競爭力
中國貿促會研究院《歐盟投資環境報告2018/2019》曾指出，由於對中國企業的錯誤認知，部分成員國政府存在對中國企業歧視性和選擇性執法的問題，給中國企業在歐經營帶來障礙。該問題目前仍然存在，部分成員國政府對中國企業的檢查頻率明顯高於其他企業，在檢查後會對中國企業提出更加苛刻的要求，影響企業正常經營，導致經營成本上升。
調查顯示，歧視性執法是中資企業面臨的重要問題，32.1%的受訪企業在歐盟遭遇過歧視性執法，30.1%的受訪企業認為歐盟政府對外資的執法較不公平（如圖6所示）。
數據來源：中國貿促會研究院
波蘭中資企業反映，波蘭政府對中國設計機構持有歧視性態度，反覆審查中國設計機構出具的設計方案，導致工程無法順利推進。中國企業被迫僱傭波蘭當地設計機構，波蘭設計機構的方案直接導致工程無法使用中國原材料，只能採購波蘭當地原材料。在工程驗收時，對波蘭施工機構的工作內容驗收速度快且流程簡單，而對中國施工機構的工作內容則驗收流程繁瑣且提出各種不合理要求，是對中方企業歧視。
五、政治社會環境增加外資憂慮
（一）政府效率低下增加企業成本
高效的政府服務是外資企業在歐盟開展投資、經營的行政保障，但是受訪企業普遍反映部分歐盟成員國政府工作效率低下，對中國企業在歐正常經營造成障礙。調查顯示，73.4%的受訪企業認為歐盟政府工作人員的工作效率低或較低；43.4%的受訪企業認為歐盟在行政審批、監管等過程中存在程序上的拖延（如圖7和圖8所示）。
數據來源：中國貿促會研究院
數據來源：中國貿促會研究院
（二）治安環境惡化影響日常生活
治安環境是營商環境的基本要素，只有企業員工的人身安全得到有效保障，外資企業才能正常開展投資和經營。而近年來歐盟治安環境不容樂觀，恐襲事件頻發影響外資企業的投資信心。
美國諮詢公司蓋洛普發佈的2018年《全球法律與秩序》根據全球142個國家和地區居民反饋，基於居民自身安全感，對全球各地的治安環境進行排名。中國排名第10，而比利時、克羅地亞、波蘭、意大利、匈牙利等歐盟成員國位於40名之後。治安環境不良導致外資企業員工的人身安全得不到有效保障。中資企業反映，比利時布魯塞爾治安近幾年沒有明顯改善，盜搶案件時有發生，警察工作效率低下。
歐盟頻繁的罷工事件導致治安環境惡化。2019年9月3日，法國爆發公共交通系統的罷工，巴黎地鐵員工罷工率高達90%。2019年12月5日，法國爆發大規模的罷工事件，全國有超過200場示威，交通幾乎全面癱瘓，全國90%的高鐵停駛，巴黎16條地鐵線路中的11條關閉，甚至出現針對汽車、商店等設施的破壞行為，對居民生命安全構成威脅。在此次罷工前，中國駐法國大使館曾發佈消息，提醒在法中國公民提高安全防範意識。
恐怖襲擊事件頻發也是導致治安環境惡化的重要因素。近年來，歐盟多個成員國的恐襲事件頻發（見表5）。歐盟刑警組織發佈的《歐盟恐怖主義形勢與趨勢報告2019》顯示，2018年歐盟成員國各類恐怖襲擊總數129起，對外資企業員工的人身與財產安全造成威脅。
數據來源：根據公開資料整理
六、過度保護增加企業運營成本
嚴苛的法律規制和歧視性監管形成對本國市場的過度保護，在人力資源領域，僵化的勞工制度制約企業經營靈活度並大幅拉昇成本，阻礙日常經營；在金融領域，對外資企業的歧視性做法增加企業的融資成本和難度。
（一）勞工制度僵化拉昇人力成本
過度的勞工法律規制和過大的工會權力既增加企業成本，也干擾企業正常經營活動。調查顯示，46.4%的受訪企業遭遇過本地用工比例要求，49%認為工會活動影響企業正常經營活動（如圖9所示）；66.9%認為工會和勞工制度極大提升企業成本（如圖10所示）。受訪企業普遍反映人力資源成本增加，76%的受訪企業人力資源成本在2018年出現增長。
數據來源：中國貿促會研究院
數據來源：中國貿促會研究院
（二）認知偏差增加外企融資困難
便利化的融資是外資企業在歐盟開展投資的重要基礎，但是外資企業在歐盟開展融資仍面臨阻礙。受訪企業反映，部分歐盟成員國對中國企業經營模式不夠了解，在貸款審批方面對中資企業實行歧視性審查程序和額外文件要求，增加中資企業融資難度。調查顯示，46.4%的受訪企業表示在歐盟的融資成本比上一年度增加。融資難度增加和成本上升導致企業無法根據既有投資計劃在歐盟開展正常經營，企業發展受到資金不足的困擾。
七、外資企業對歐投資信心下滑
不確定的營商環境直接導致企業投資信心下滑。調查顯示，2019年在歐投資和經營中資企業對歐盟營商環境的信心出現大幅下降。安永調查數據也顯示，跨國企業對德國投資環境的滿意度在下降，受訪的700多名跨國企業管理人員對德國的負面評價比例由2017年的22％上升到2018年的37％；正面評價僅佔11％，同比降低14個百分點。
（一）投資首選歐盟企業大幅減少
調查顯示，選擇歐盟為首要投資目的地的受訪企業比例僅為24%（如圖11所示），而在上一年度，選擇歐盟為首要投資目的地的受訪企業比例高達78.63%，投資首選歐盟的企業比例出現大幅下降。
數據來源：中國貿促會研究院
（二）中資企業併購或現最大降幅
中國商務部數據顯示，2018年中國對歐盟的投資放緩，投資流量為88.66億美元，同比下降13.6%。其中，中國對德國投資流量為14.68億美元，同比下降45.9%，佔對歐盟投資流量的16.6%（2017年度佔比為26.5%）。根據OECD統計，2019年上半年，歐盟整體吸引外資環比下降高達62%，19個成員國吸引外資出現下降。中國對歐盟的併購金額也在大幅下滑，安永數據顯示，2019年，中企在歐洲併購金額僅為205.3億美元，同比大幅下降57.1%；2019年中國海外併購十大目標國家（按併購金額）中，僅有英國一個歐盟成員國，而2018年度中國企業海外併購前十大經濟體中歐盟國家則佔據六席。
資料來源：《歐盟營商環境報告2019/2020》