百步亭背後, 是被嚴重“虛體化”的中國基層治理 | 文化縱橫_風聞

CSSCI核心期刊**《文化縱橫》2020年4月新刊上市**

✪ 朱曉陽 | 北京大學

✪ 何明、王啓梁、李偉華 | 雲南大學

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**【導讀】**本文寫於今年二月下旬。那時候國內疫情大爆發，全社會焦慮，許多人呼籲要對“社會治理體系和能力”進行反思，本文正是我們四位學者對這一問題的回應。現在來看，文章談的問題仍有意義。近日看到北大姚洋教授在一篇訪談中提出：“中國的學者——特別是一些中堅學者——應該挺身而出，在理論上去説明中國的政治體制的哲學基礎在哪裏？它的優勢在哪裏？它的弱點在哪裏？總之，我們應該積極地説明中國體制的運轉邏輯，應該突破威權政府VS民主政府的對立二分法，從政府能力層面就事論事地分析中國的政治體制。”(《<文化縱橫>專訪姚洋：新型冷戰來了嗎》)姚洋的建議與本文的初衷一致。我們認為，講述中國故事首先要實事求是地搞清楚中國所走過的路。因此，這篇文章於疫情爆發時期基於當時調研見聞所提出的問題，值得廣大讀者深思。

——朱曉陽

**本文本文為“疫情改變中國與世界”文化縱橫專欄特稿，由作者授權發表，**僅代表作者觀點，供諸君思考。

“疫情改變中國與世界”

文化縱橫專欄特稿

 新冠肺炎疫情防控工作對基層社會治理

提出的挑戰及對策建議

新冠肺炎疫情中，許多問題被連根拔出，其中一個方面是疫情防控顯露出的基層社會治理問題。這些問題由來已久，牽涉到整個國家的“治理體系和治理能力”，必須儘快得到根本改變。

▍鄉村基層社會治理

首先是鄉村（包括城中村）。我們可以先提出一個問題：疫情防控中最基本的社會防線在哪裏？根據到目前為止的信息，除家庭之外，防控的基層社會前線是與村民有初級（人倫-地緣）連帶關係的人倫共同體。這個層次是自然村組。疫情防控戰打響以來，自然村組層面的防衞啓動一般比較及時和主動,其運作的效率較高。例如各個地方迅速發生的村莊封閉隔離，其封閉的單元都是自然村組。在自然村組的組織及其幹部仍然“實”的地方，組織防控者是自然村組的領導，即村小組長，其防控的實施力量是自然村為邊界的聯防隊。在這些地方，行政村村委會幹部也會參加其中，但是這些行政村幹部是以其作為自然村村民的身份參加防控的。例如我們的長期田野地點，昆明市官渡區矣六街道宏仁社區的宏仁自然村就是一例。在疫情防控戰中，村小組長李紹榮是該村隔離和防控的主要組織者，該村的聯防隊成為村莊的基本防控力量。該村的行政村(社區)幹部（行政村為跨村單位）也參加村莊防控，但是諸如輪班24小時執勤等工作，參加的都只是居住同一自然村的幹部。該村所屬的行政村（社區）的主任不是本村人，其居住在村外的某一小區內。這個村主任參與村莊防衞的工作僅限於白天的辦公時間。

昆明宏仁村的情況説明，在這次疫情防控中，作為初級社會關係共同體的自然村組與社區防衞單元完全重合。這種重合使防控變得及時和有效。根據我們從其他地方獲得的信息看，類似昆明宏仁村的情況十分普遍。當然，自然村組之間的差別仍然存在。宏仁村屬於自然村組比較“實”、平時運行良好的地方，因此疫情防控戰一經啓動，村組便非常迅速地組織實施村莊隔離。到目前為止，村民和外來人口與防控組織力量之間的配合也比較好，信息溝通較順暢，整個村莊井井有條。這次的疫情防控表明，自然村組是基本的社會防線。這個層面的自組織越強，平時運行功能越是良好，則社區防控的能力越強。

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必須指出，近些年實施的基層社會治理政策和措施往往是與自然村組自組織維護及功能保持的方向相悖的。從基層治理的相關法規（如《村民委員會組織法》）來看，自然村組是村民自治的基層單位，而且是自治單位。這個層面也是農村土地所有權的基本單位。然而近些年推行的基層社會治理導致的一個結果是自然村組的 “被虛體化”。雖然有一些地方政府開始試驗自然村或村小組為單元的自治，試圖以實施自然村組自治來重建基層的善治，中央層面還出台文件指示要開展“以村民小組或自然村為基本單元開展村民自治試點”，但是目前總的狀況是自然村組被認為是“空”的組織。

基層社會治理的重心，是在便於政府行政控制的行政村層面，國家的哺農資源也都是落實到行政村。最近一些年，地方政府甚至對於自然村組採取權力上收的種種辦法，例如將村小組的公章收回，在換屆選舉中設置年齡和黨員身份限制等，在村委會換屆選舉時，地方政府也過分強調“黨政一肩挑”，這些做法都使本來社區傾向較弱的行政村領導更變成鄉政府的行政下屬。前些年，社會科學界有人的研究強調鄉村社會存在失控狀態。他們將村莊自治的防衞力量簡單地用黑惡勢力污名。這些片面的報告，更加推動了政府加強自上而下方向的基層社會治理，使村民自治空轉，特別是加劇使自然村組變成虛體。

基層治理的結果之一是使行政村與其管轄的自然村組相脱嵌。例如行政村-社區層次的主任-書記往往與自然村組村民身份間不重合，很多情況下是跨村的或外村人。社區工作者也不是本村人，而是上面派來的。這種治理的結果在疫情中會產生各種問題。例如，由於自然村組被虛化，自然村組正式組織平時既缺人又缺資源。行政和物質資源基本上是在行政村層面。當隔離村莊需要人組織的時候，行政村領導卻因不是本村人而不能有效調動自然村組的人力和物力。同樣由於缺少與自然村組的初級關係，行政村領導對於自然村組的居民和外來人口狀況不熟悉。在出現有疫情感染相關者的時候，無法進行及時排查等等。例如雲南大學有學生在大理一個村莊發現，村民們自發開始進行村莊隔離後，行政村領導不同意，認為沒有收到上級政府的指示。

最近的疫情防控戰已經使重災區的湖北省意識到農村防控的基本單元何在以及基層治理的問題。例如2020年2月16日，湖北省人民政府發佈《關於加強農村村組封閉管理工作的通知》。《通知》指出，以自然村組(村灣)為單元實施硬隔離。這些做法是在以亡羊補牢的行動彌補前些年的基層治理導致自然村組被虛化的過失。更深刻的檢討應當指向最近一些年推行的將行政村/社區行政化的社會治理政策及其理念本身。

▍城市基層社會治理

相比於鄉村，城市基層社會治理的情況更嚴重。最近二十年的大拆大建城市化，在很大比例上消滅了基層社區。社區的自治更是被越來越少提及，更不被地方政府當做正事來抓。從地方政府-物業-業主三方的小區基本關係來説，前二者都希望小區業主是原子化的個體或互相缺乏聯繫的單户。外面派來的社區幹部（如居委會）和小區居民基本沒有關係。直到目前，成立了業委會的小區仍然不多，能夠保持功能態運行的業委會更少。在太平時期，原子化的居民顯得容易管理。但疫情爆發會將表面的有序完全打亂，使平時的“效率”變成一種“失靈”。例如這些天看到武漢市一些小區的居民在疫情蔓延時的無助、僅存的社區工作者們的巨大壓力，便是這種社區“失靈”的寫照。

最近廣受公眾注意的武漢百步亭社區，是因疫情期間舉行萬家菜宴會而成為批評對象。從媒體公開的材料看，在宴會之前三天有該社區的基層社區工作者要求居委會取消宴會，但沒有得到批准。在這裏可以引用《財新》記者2月5日在當地的報道：

……何以百步亭社區居民的發熱症狀分佈幾十個門棟後，仍不見採取有力的禁閉措施？在外省市嚴厲地隔絕人羣、禁止一切形式聚集時，百步亭居民還能出門排長隊、讓居民再次聚集？在新冠病毒肺炎的擴散及防治過程中，百步亭社區負責人及居民到底遵循什麼行動邏輯？

如果以上報道屬實，這個獲得過各種榮譽的“全國文明社區示範點”，在疫情防控最嚴峻的2月初，其社區隔離機制基本上失靈。如果挖掘一下這個社區的歷史，會發現實際上百步亭社區是一種房地產開發模式。作為有數萬户的“社區”，它從根本上是房地產開發企業的一個實體，其自治是按照地產公司的目標運作，並不是以村民-居民的利益為導向的。以上提到的社區工作者在疫情來臨之際不能中止萬家宴便是一例。百步亭社區是最近一些年，中國的基層社會治理變形和變味的一個典型，其教訓非常慘痛。

十年前，我們曾觀察過城市小區業主委員會運作，當時發現有兩種小區的業委會傾向於功能良好，一種是單位型小區，另一種是同一單位人集體買下其中大比例房子的小區。農民回遷小區也屬於這兩類小區。這些小區的社區工作者不少是原農村集體領導（如村小組長）或者是單位熟人。也就是説，這些地方的社區工作者是從其服務的社區中長出來的，或者説是紮根在社區的。

綜上所述，這次疫情防控鄉村比城市做的更有效。依據我們的觀察和分析，可以發現鄉村社會的基本防線是根植於自然村組。即使很多鄉村存在自然村組被虛化的問題，但是其底子還在，因此疫情到來時，還是容易找回原來的傳統，並依託這種底子形成抵抗疫情的社會防線。城市社區中，那些仍然有社區性的地方（如單位社區或回遷社區），則能夠像鄉村一樣及時和有效地建立防衞系統。但是許多城市小區，由於居民原子化，居民與居委會和物業之間缺少社區性關係，則比較難以建立有效的抵抗，其失靈狀態便會更嚴重。

▍結語

最後是幾點建議：

第一，農村地區要切實落實並保障自然村組的權利。疫情防控已經證明自然村組是最有效的社會防線。這種有效與中國農村的社區基本特徵，即自然村組是親緣-地緣的人倫共同體相關。自然村組是中國農村社會的根。我們今天應當慶幸雖然歷經二十年的撤村並點、村政上浮和基層社會治理衝擊，自然村組仍然作為整個國家抵抗疫情的最基層社會防線在發揮關鍵作用。

第二，不能再以政策或文件形式提出“由黨支部書記兼任村委會主任”（一肩挑）之類的倡導。在自然村組和行政村層面應當迴歸《村民委員會組織法》規定的村民自治原則。

第三，在城市應當提倡從本社區居民中發現、提攜和培養社區工作者。

第四，在城市的居民小區應當鼓勵建立以公益為目標，並紮根在小區的社會組織。小區的物業、居委會和所屬地方政府應當為這些公益組織提供辦公場所和活動場地。通過這樣的建設，使原子化的居民能夠形成有機聯繫。

—《文化縱橫》4月刊目錄—

▍特稿

01.功能貨幣論與中國經濟的高質量發展

史正富

▍封面選題：全球風險時代的國家治理

02.雙重社會轉型時代的國家治理難題

強世功

03.從抗疫“總體戰”反思工業動員與工業文化

嚴   鵬

04.高流動性與低組織化——中國社會危機治理的雙重挑戰

劉炳輝

05.公共衞生專業化治理如何可能？——從新冠肺炎疫情防控談起

曹東勃  葉子輝

06.預防必須為主——中國疾控體系的四次危機及其教訓

王紹光

▍歷史觀

07.商人治國——從貿易到戰爭的邏輯

殷之光

▍世界觀

08.塑造“新美利堅”——美國現代國家構建的社會歷史根基

牛   可

09.美國工會怎麼了？

閻   天

▍後發國家發展道路

10.國家資本主義在摩洛哥

張玉友

11.伊朗行記：日常生活的水與火

黃婧怡

▍新國史

12.從“猓猓”到“彝族”——龍雲身份變遷的歷史過程與現代啓示

趙   崢

▍觀察

13.文明對話應在開放的語境下展開——對“一帶一路”沿線文化交流的反思

管世琳

本文原題為“新冠肺炎疫情防控工作對基層社會治理提出的挑戰及對策建議”。****圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。