納土納問題考驗中印關係_風聞
星星月亮太阳-2020-05-06 11:32
印度尼西亞海事安全局透露,去年12月19日至24日期間,有63艘中國漁船在兩艘中國海警船和一艘護衞艦的護航下,闖入印尼納土納羣島的專屬經濟區(Exclusive Economic Zone,簡稱EEZ)。它們拒絕海事安全局船隻的要求,拒絕離開,並堅稱它們是在自己的“領海”捕魚。海事安全局除了通知印尼相關部門有關入侵事件,並不能做什麼。
12月30日,印尼外交部與各部門協商後,提出抗議照會,指“印尼EEZ出現違法行為,包括非法、未報告、無管制的捕撈活動,以及中國海警在納土納海域對主權的侵犯”。印尼外交部召見了中國駐印尼大使肖千,對此表達強烈抗議。
中國外交部發言人耿爽於12月31日的例行記者會上,對印尼的抗議作出回應稱:“中國對南沙羣島擁有主權,對南沙羣島有關海域擁有主權權利和管轄權。同時,中國在南中國海擁有歷史性權利。中國漁民一直在中國南沙羣島有關海域開展正常的漁業生產活動,合法合理。中國海警船按照自身職責在有關海域開展常態化巡邏管理,維持海上秩序,保護本國人民的正當權益。中國駐印尼大使已向印尼方面重申了中方上述一貫立場。”
耿爽補充説:“中方願與印尼方面一道,繼續通過雙邊對話妥善管控分歧,共同維護好兩國友好合作關係和當前南中國海和平穩定的大局。”
印尼反駁中國的回應
印尼外交部於今年1月1日反駁中國的回應,並指出中國對納土納羣島周邊EEZ擁有歷史權利的説法沒有法律依據,因為根據印尼和中國都簽署的《1982年聯合國海洋法公約》(UNCLOS),納土納羣島附近的EEZ屬於印尼主權範圍。印尼也拒絕接受“有關海域”一詞,它並不見於任何法律文件,所以沒有法律依據。印尼外交部還重申,印尼在司法管轄權方面沒有與中國重疊,它“永遠不會承認中國劃定的九段線,因為根據2016年海牙國際仲裁庭的裁決,中國的九段線主張違反了《聯合國海洋法公約》”。
1月2日,耿爽回應印尼外交部的聲明:“我要強調的是,中方的立場和主張符合包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法。無論印尼方面接受與否,都無法改變中方在相關海域擁有權益的客觀事實。南中國海仲裁案所謂的裁決是非法的、無效的,中方早就闡明不接受、不承認的嚴正立場。中方堅決反對任何國家、團體和個人濫用非法仲裁裁決損害中方利益。”
儘管被要求離開印尼EEZ,但直到1月6日,中國海警船仍在距離拉奈(Ranai,納土納縣首府)130海里的納土納羣島海域作業。印尼國會譴責中國船隻闖入納土納羣島海域,印尼媒體則開始報道緊張升級的局勢。一名學者甚至要求政府召回印尼駐中國大使,並檢討所有與中國合作的項目。政治、法律和安全事務統籌部長馬福德指這起事件侵犯了印尼的主權,印尼不會就EEZ問題與中國進行談判。
不過,印尼國防部長普拉博沃要求各方保持冷靜,稱印尼正在尋求和平解決方案。他補充説,“中國是印尼的朋友”。作為一名有影響力的退役將軍和印尼總統佐科的親信,海洋事務與投資統籌部長盧胡特也認為,人們不應該渲染誇大這起糾紛。他指出,中國無意與印尼發生衝突,如果中國海警船隻是按照國際法,航經印尼納土納羣島的EEZ,印尼就不應採取任何行動;但如果中國漁船在印尼EEZ捕魚,那就違反了國際法。
佐科登島巡視
這兩位印尼部長似乎嘗試緩和緊張局勢。儘管如此,佐科還是於1月6日説:“納土納羣島及其EEZ完全屬於印尼,沒有與任何國家談判的餘地。”但是,他在聲明中沒有提到中國。
根據報道,耿爽1月8日説:“我要強調,中國與印尼不存在領土主權爭議,雙方在南中國海部分海域存在海洋權益主張重疊。我們希望印尼方面保持冷靜,願同印尼方面繼續妥善處理分歧,維護好兩國關係和地區和平穩定大局。事實上,中國和印尼雙方也一直通過外交渠道就此保持着溝通。”
同日,佐科登上大納土納島(Natuna Besar),重申了他捍衞印尼EEZ的決心。據報道,中國漁船和海警船在佐科登島巡視後,也離開了納土納海域。
為了防止未來再發生外國船隻闖入EEZ的事件,印尼海軍在納土納羣島海域加強巡邏。1月15日,在佐科巡視一週後,馬福德和新任海洋事務與漁業部長埃迪也到訪大納土納島。馬福德呼籲當地和其他地區的印尼漁民到納土納海域捕魚,他們的存在就可以阻止外國漁船的到來。顯然,在該地區捕魚的印尼漁船並不多。馬福德還説,印尼漁船在捕魚期間將受到印尼海軍的保護。印尼海軍發言人還向他們保證,如果中國漁船返回納土納海域,它們將被扣留。
在尤多約諾擔任總統期間,此類事端並不多,被扣押的中國漁船往往在幕後外交後獲釋。
到2014年10月佐科當選印尼總統時,外國漁船闖入印尼海域的事件有增無減,以至於印尼開始擔心主權受到影響。這在蘇西成為海洋事務與漁業部長後,表現得更為明顯。她決定採取更強硬的政策,在印尼EEZ內非法捕魚的外國船隻被扣押,許多最終被擊沉。
她也開始重點關注納土納羣島海域EEZ。2016年3月19日,一艘印尼巡邏船扣押了一艘闖入納土納海域的中國漁船。然而,一艘中國海警船突然出現並撞擊印尼巡邏船,以解救中國漁船。蘇西向媒體透露這一事件,並向北京提出抗議。中國外交部回應稱,中國漁民是在“傳統漁場”進行正常的生產作業。
這起事件立即成為一個全國問題,印尼輿論開始對中國產生敵意。中國迅速悄悄地派出特使,繞過印尼外交部去見佐科。佐科發言人隨後宣佈,這是一場誤會,爭端暫時得到了解決。
印尼加強納土納的軍力
2016年5月27日,事發約兩個月後,又發生一起中國漁船闖入印尼EEZ的事件。雅加達提出抗議,北京則用同一理由予以回應。這一次,佐科被迫表明,他捍衞印尼主權的態度是認真的。他和幾名內閣部長一起乘坐軍艦巡視納土納羣島海域,並在軍艦上舉行了短暫的內閣會議。印尼國會討論了納土納羣島問題,並通過了在該處發展軍事基地的預算。2016年6月17日,又發生中國漁船闖入該海域的事件,但這回印尼海軍做好充分準備,成功扣留了中國漁船。
印尼開始加強納土納羣島的軍事基地,並加派軍事人員。2017年,它將其EEZ內的南中國海海域更名為“北納土納海”。雅加達無視北京對改名的抗議。此後,納土納海域大約有三年半風平浪靜。
目前尚不清楚,中國在納土納海域EEZ的活動,為何在去年12月突然增加;出現在那裏的中國漁船比以往多得多。一名觀察家認為,中國想利用美國的不確定性,來維護其在南中國海的霸權;其他人則認為,北京只是想試探新的佐科政府,因為後者的注意力都放在經濟增長,以及將印尼首都從雅加達遷往東加里曼丹上。這些事件發生在蘇西不再擔任海洋事務與漁業部長,以及普拉博沃於去年12月15日至17日訪問北京之後,確實耐人尋味。
儘管普拉博沃是眾所周知的鷹派人士,但他對中國漁船闖入EEZ的最初反應卻是温和的。盧胡特也是如此。兩人似乎都想緩和納土納羣島的緊張局勢,因為印尼民族主義正在抬頭,佐科政府也不希望被其分散對經濟發展的關注。也許盧胡特更在意的是經濟形勢和吸引中國投資,因為他現在負責投資事務。中國也對這些姿態作出回應。中國駐印尼大使告訴媒體,納土納事件不會影響中國在印尼的投資。
雙方論點的轉向
去年12月中國漁船闖入印尼EEZ的事件發生之前和之後,從中國外交部的聲明可以清楚看出,中國現在公開宣稱,它擁有納土納海域部分地區的主權和管轄權。中國重申對南中國海和南沙羣島附近有關海域擁有歷史權利,這些海域自古以來是中國的捕魚區。在去年底的事件之前,中國外交部一直將“傳統漁場”作為中國漁船在有關海域作業的依據。
值得注意的是,縱觀中國外交部對印尼的回應,中國從未使用過“九段線”一詞,取而代之的是“歷史權利”。當然,許多觀察家會立刻想起“九段線”,它以史為據,宣稱對南中國海90%的海域擁有主權。海牙國際仲裁庭於2016年裁決,“九段線”違反《聯合國海洋法公約》,否定了“九段線”主張。中國強烈反對仲裁庭的裁決,稱其“非法和帶有偏見”,並譴責印尼利用裁決否定中國的主張。有意思的是,中國在今年1月2日對印尼的回應中聲稱,北京的立場和主張“符合國際法和《聯合國海洋法公約》”。
中國堅稱,它與印尼沒有“領土主權爭議”,但在納土納部分海域存在海洋權益主張重疊。中國似乎承認印尼對納土納羣島及其12海里領海的主權,但不承認延伸至200海里的印尼EEZ。
對印尼來説,印尼的主權包括納土納斯羣島、12海里領海和200海里EEZ。這一主權受到《聯合國海洋法公約》的承認,而印尼和中國都是該公約的締約國。因此,印尼認為,中國漁船和海警船出現在納土納EEZ,侵犯了印尼的主權。
事實上,印尼外交官曾於2010年7月致信聯合國秘書長,質疑“九段線”的法律基礎。它認為,“九段線”違反了中國作為簽署國之一的《聯合國海洋法公約》,所以不能被接受。印尼還要求秘書長將這封信分發給所有聯合國會員國。中國選擇不回應這封信。
有意思的是,當仲裁庭宣佈“九段線”沒有法律基礎時,印尼外交部採取了中立立場。它只是表示,印尼將堅持《聯合國海洋法公約》的原則,並沒有提及仲裁庭的裁決。然而,在發生了去年底的入侵事件後,印尼改變了立場,並提到仲裁庭的裁決。這激怒了北京。
去年底的入侵事件意味着納土納問題有了新的發展。北京改變了立場,現在宣稱“對南沙羣島有關海域(即納土納EEZ部分海域)擁有主權權利和管轄權”。這已不再是“傳統漁場”的問題。
雅加達拒絕承認北京的主權,並首次提及仲裁庭的裁決。去年底的事件也強化了印尼的立場,加速了印尼在納土納海域的軍事集結。如果再發生入侵事件,可能會演變成公開的衝突,印尼的反中和反華人情緒就會再次高漲。
(作者是新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院資深訪問研究員、南洋理工大學拉惹勒南國際研究院兼任教授,黃金順譯)
原載研究院2月19日電子刊物ISEAS Perspective.