納土納問題考驗中印關係_風聞

印度尼西亞海事安全局透露，去年12月19日至24日期間，有63艘中國漁船在兩艘中國海警船和一艘護衞艦的護航下，闖入印尼納土納羣島的專屬經濟區（Exclusive Economic Zone，簡稱EEZ）。它們拒絕海事安全局船隻的要求，拒絕離開，並堅稱它們是在自己的“領海”捕魚。海事安全局除了通知印尼相關部門有關入侵事件，並不能做什麼。

12月30日，印尼外交部與各部門協商後，提出抗議照會，指“印尼EEZ出現違法行為，包括非法、未報告、無管制的捕撈活動，以及中國海警在納土納海域對主權的侵犯”。印尼外交部召見了中國駐印尼大使肖千，對此表達強烈抗議。

中國外交部發言人耿爽於12月31日的例行記者會上，對印尼的抗議作出回應稱：“中國對南沙羣島擁有主權，對南沙羣島有關海域擁有主權權利和管轄權。同時，中國在南中國海擁有歷史性權利。中國漁民一直在中國南沙羣島有關海域開展正常的漁業生產活動，合法合理。中國海警船按照自身職責在有關海域開展常態化巡邏管理，維持海上秩序，保護本國人民的正當權益。中國駐印尼大使已向印尼方面重申了中方上述一貫立場。”

耿爽補充説：“中方願與印尼方面一道，繼續通過雙邊對話妥善管控分歧，共同維護好兩國友好合作關係和當前南中國海和平穩定的大局。”

印尼反駁中國的回應

印尼外交部於今年1月1日反駁中國的回應，並指出中國對納土納羣島周邊EEZ擁有歷史權利的説法沒有法律依據，因為根據印尼和中國都簽署的《1982年聯合國海洋法公約》（UNCLOS），納土納羣島附近的EEZ屬於印尼主權範圍。印尼也拒絕接受“有關海域”一詞，它並不見於任何法律文件，所以沒有法律依據。印尼外交部還重申，印尼在司法管轄權方面沒有與中國重疊，它“永遠不會承認中國劃定的九段線，因為根據2016年海牙國際仲裁庭的裁決，中國的九段線主張違反了《聯合國海洋法公約》”。

1月2日，耿爽回應印尼外交部的聲明：“我要強調的是，中方的立場和主張符合包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法。無論印尼方面接受與否，都無法改變中方在相關海域擁有權益的客觀事實。南中國海仲裁案所謂的裁決是非法的、無效的，中方早就闡明不接受、不承認的嚴正立場。中方堅決反對任何國家、團體和個人濫用非法仲裁裁決損害中方利益。”

儘管被要求離開印尼EEZ，但直到1月6日，中國海警船仍在距離拉奈（Ranai，納土納縣首府）130海里的納土納羣島海域作業。印尼國會譴責中國船隻闖入納土納羣島海域，印尼媒體則開始報道緊張升級的局勢。一名學者甚至要求政府召回印尼駐中國大使，並檢討所有與中國合作的項目。政治、法律和安全事務統籌部長馬福德指這起事件侵犯了印尼的主權，印尼不會就EEZ問題與中國進行談判。

不過，印尼國防部長普拉博沃要求各方保持冷靜，稱印尼正在尋求和平解決方案。他補充説，“中國是印尼的朋友”。作為一名有影響力的退役將軍和印尼總統佐科的親信，海洋事務與投資統籌部長盧胡特也認為，人們不應該渲染誇大這起糾紛。他指出，中國無意與印尼發生衝突，如果中國海警船隻是按照國際法，航經印尼納土納羣島的EEZ，印尼就不應採取任何行動；但如果中國漁船在印尼EEZ捕魚，那就違反了國際法。

佐科登島巡視

這兩位印尼部長似乎嘗試緩和緊張局勢。儘管如此，佐科還是於1月6日説：“納土納羣島及其EEZ完全屬於印尼，沒有與任何國家談判的餘地。”但是，他在聲明中沒有提到中國。

根據報道，耿爽1月8日説：“我要強調，中國與印尼不存在領土主權爭議，雙方在南中國海部分海域存在海洋權益主張重疊。我們希望印尼方面保持冷靜，願同印尼方面繼續妥善處理分歧，維護好兩國關係和地區和平穩定大局。事實上，中國和印尼雙方也一直通過外交渠道就此保持着溝通。”

同日，佐科登上大納土納島（Natuna Besar），重申了他捍衞印尼EEZ的決心。據報道，中國漁船和海警船在佐科登島巡視後，也離開了納土納海域。

為了防止未來再發生外國船隻闖入EEZ的事件，印尼海軍在納土納羣島海域加強巡邏。1月15日，在佐科巡視一週後，馬福德和新任海洋事務與漁業部長埃迪也到訪大納土納島。馬福德呼籲當地和其他地區的印尼漁民到納土納海域捕魚，他們的存在就可以阻止外國漁船的到來。顯然，在該地區捕魚的印尼漁船並不多。馬福德還説，印尼漁船在捕魚期間將受到印尼海軍的保護。印尼海軍發言人還向他們保證，如果中國漁船返回納土納海域，它們將被扣留。

在尤多約諾擔任總統期間，此類事端並不多，被扣押的中國漁船往往在幕後外交後獲釋。

到2014年10月佐科當選印尼總統時，外國漁船闖入印尼海域的事件有增無減，以至於印尼開始擔心主權受到影響。這在蘇西成為海洋事務與漁業部長後，表現得更為明顯。她決定採取更強硬的政策，在印尼EEZ內非法捕魚的外國船隻被扣押，許多最終被擊沉。

她也開始重點關注納土納羣島海域EEZ。2016年3月19日，一艘印尼巡邏船扣押了一艘闖入納土納海域的中國漁船。然而，一艘中國海警船突然出現並撞擊印尼巡邏船，以解救中國漁船。蘇西向媒體透露這一事件，並向北京提出抗議。中國外交部回應稱，中國漁民是在“傳統漁場”進行正常的生產作業。

這起事件立即成為一個全國問題，印尼輿論開始對中國產生敵意。中國迅速悄悄地派出特使，繞過印尼外交部去見佐科。佐科發言人隨後宣佈，這是一場誤會，爭端暫時得到了解決。

印尼加強納土納的軍力

2016年5月27日，事發約兩個月後，又發生一起中國漁船闖入印尼EEZ的事件。雅加達提出抗議，北京則用同一理由予以回應。這一次，佐科被迫表明，他捍衞印尼主權的態度是認真的。他和幾名內閣部長一起乘坐軍艦巡視納土納羣島海域，並在軍艦上舉行了短暫的內閣會議。印尼國會討論了納土納羣島問題，並通過了在該處發展軍事基地的預算。2016年6月17日，又發生中國漁船闖入該海域的事件，但這回印尼海軍做好充分準備，成功扣留了中國漁船。

印尼開始加強納土納羣島的軍事基地，並加派軍事人員。2017年，它將其EEZ內的南中國海海域更名為“北納土納海”。雅加達無視北京對改名的抗議。此後，納土納海域大約有三年半風平浪靜。

目前尚不清楚，中國在納土納海域EEZ的活動，為何在去年12月突然增加；出現在那裏的中國漁船比以往多得多。一名觀察家認為，中國想利用美國的不確定性，來維護其在南中國海的霸權；其他人則認為，北京只是想試探新的佐科政府，因為後者的注意力都放在經濟增長，以及將印尼首都從雅加達遷往東加里曼丹上。這些事件發生在蘇西不再擔任海洋事務與漁業部長，以及普拉博沃於去年12月15日至17日訪問北京之後，確實耐人尋味。

儘管普拉博沃是眾所周知的鷹派人士，但他對中國漁船闖入EEZ的最初反應卻是温和的。盧胡特也是如此。兩人似乎都想緩和納土納羣島的緊張局勢，因為印尼民族主義正在抬頭，佐科政府也不希望被其分散對經濟發展的關注。也許盧胡特更在意的是經濟形勢和吸引中國投資，因為他現在負責投資事務。中國也對這些姿態作出回應。中國駐印尼大使告訴媒體，納土納事件不會影響中國在印尼的投資。

雙方論點的轉向

去年12月中國漁船闖入印尼EEZ的事件發生之前和之後，從中國外交部的聲明可以清楚看出，中國現在公開宣稱，它擁有納土納海域部分地區的主權和管轄權。中國重申對南中國海和南沙羣島附近有關海域擁有歷史權利，這些海域自古以來是中國的捕魚區。在去年底的事件之前，中國外交部一直將“傳統漁場”作為中國漁船在有關海域作業的依據。

值得注意的是，縱觀中國外交部對印尼的回應，中國從未使用過“九段線”一詞，取而代之的是“歷史權利”。當然，許多觀察家會立刻想起“九段線”，它以史為據，宣稱對南中國海90%的海域擁有主權。海牙國際仲裁庭於2016年裁決，“九段線”違反《聯合國海洋法公約》，否定了“九段線”主張。中國強烈反對仲裁庭的裁決，稱其“非法和帶有偏見”，並譴責印尼利用裁決否定中國的主張。有意思的是，中國在今年1月2日對印尼的回應中聲稱，北京的立場和主張“符合國際法和《聯合國海洋法公約》”。

中國堅稱，它與印尼沒有“領土主權爭議”，但在納土納部分海域存在海洋權益主張重疊。中國似乎承認印尼對納土納羣島及其12海里領海的主權，但不承認延伸至200海里的印尼EEZ。

對印尼來説，印尼的主權包括納土納斯羣島、12海里領海和200海里EEZ。這一主權受到《聯合國海洋法公約》的承認，而印尼和中國都是該公約的締約國。因此，印尼認為，中國漁船和海警船出現在納土納EEZ，侵犯了印尼的主權。

事實上，印尼外交官曾於2010年7月致信聯合國秘書長，質疑“九段線”的法律基礎。它認為，“九段線”違反了中國作為簽署國之一的《聯合國海洋法公約》，所以不能被接受。印尼還要求秘書長將這封信分發給所有聯合國會員國。中國選擇不回應這封信。

有意思的是，當仲裁庭宣佈“九段線”沒有法律基礎時，印尼外交部採取了中立立場。它只是表示，印尼將堅持《聯合國海洋法公約》的原則，並沒有提及仲裁庭的裁決。然而，在發生了去年底的入侵事件後，印尼改變了立場，並提到仲裁庭的裁決。這激怒了北京。

去年底的入侵事件意味着納土納問題有了新的發展。北京改變了立場，現在宣稱“對南沙羣島有關海域（即納土納EEZ部分海域）擁有主權權利和管轄權”。這已不再是“傳統漁場”的問題。

雅加達拒絕承認北京的主權，並首次提及仲裁庭的裁決。去年底的事件也強化了印尼的立場，加速了印尼在納土納海域的軍事集結。如果再發生入侵事件，可能會演變成公開的衝突，印尼的反中和反華人情緒就會再次高漲。

（作者是新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院資深訪問研究員、南洋理工大學拉惹勒南國際研究院兼任教授，黃金順譯）

原載研究院2月19日電子刊物ISEAS Perspective.