陳抗政經觀| 形式主義和信息不對稱_風聞
经济道理-2020-05-07 22:16
新加坡國大李光耀公共政策學院學院 陳 抗
形式主義已經演變成一種奇特的現象，“認認真真走過場、轟轟烈烈搞形式”，把大好的生命時光，浪費在文山會海之中；填各種表格、寫各種材料，拍照錄像留痕跡；還要接待陪同各種檢查團、巡視組和調研隊伍，沿着“經典路線”跑N遍。
人們雖然對形式主義有怨氣，可是抱怨歸抱怨，久而久之也就習以為常。形式主義似乎還不能不搞，而且必須上下配合一起搞。一句話，形式主義是各級官僚集體選擇的結果，是一種集體行動。
當然，反對形式主義的呼聲有時也很高亢，近年來也曾多次搞過反形式主義的運動。可是，這類運動往往是無疾而終，有的甚至自己也淪為形式主義。形式主義為什麼會成為一種頑疾？它的根源究竟是什麼？
中國有句俗話：“從南京到北京，買的沒有賣的精”。賣家之所以比買家更精，是因為賣家最清楚商品的質量、功能和進貨底價。可是為了商業利益，賣家不會把這些信息完整地告訴買家。買賣雙方“信息不對稱”，賣家利用他所掌握的信息優勢從買家那裏爭取更大的利潤。
**信息不對稱，就是利益相關的雙方中有一方擁有比另一方更多而且更準確的信息。這種不對稱，讓擁有信息優勢的一方能夠獲取更大的利益。**在公司的股東與經理之間，政府部門的上下級之間，都存在信息不對稱，都可以被用來謀取利益。
有一類利用信息不對稱進行牟利的行為，發生在合約訂立或者利益關係形成之前。那些尋求合約越積極的反而是風險越大的，所以叫作“反向選擇”或者“逆向選擇”。信息越是難以甄別、越容易魚目混珠，反向選擇就越嚴重。
最早發現反向選擇的，是諾貝爾經濟學獎得主阿克洛夫（George A. Akerlof）。他對二手車市場進行研究，發現買車的人一般都無法識別哪些是保養勤、狀態好的好二手車，哪些是問題多、麻煩大的壞二手車，他們只願意出較低的價格買車。出價低的結果使好二手車的車主不願意在這個市場上出售，陸續退出，二手車市場上剩下的多數是壞二手車。信息不對稱造成二手車市場的反向選擇。同樣，醫療保險市場也存在反向選擇。健康的人一般覺得不需要買保險，那些積極買保險的反而是索賠風險高的人。這種投保人結構使得私人保險公司的成本提高，只好相應提高保費。保費提高後導致更多健康的人退保，進一步加重公司的成本。反向選擇的結果使私人醫療保險市場逐漸萎縮。
政府部門在選拔幹部時，也會存在反向選擇。
如果領導喜歡提拔既忠誠又能幹的幹部，而且忠誠放在第一位，情況會是怎樣？事實上，有關忠誠或者能幹的信息都不容易得到。一個幹部是否真的能幹，在沒有遇到過真正挑戰，或者尚未擔任主要領導職務之前，一般是不容易觀察到的。在這種情況下，那些正在被考察或者希望被提拔的幹部爭取表現的主要方法是什麼呢？一般人會選擇發出忠誠的信號：領導交辦的事，能辦的要儘快辦好，不能辦的也要表現出已經盡心盡力了；再來就是避免把問題上交，不給領導添麻煩、添亂（例如，春節快到了，儘量不要讓壞消息影響節日氣氛）；更重要的是儘量避免跟領導唱反調，不要表現得比領導更英明。心思更為縝密的人，會用與眾不同的方式表達對領導的尊重，使領導和其他人都印象深刻。當然，總有一些特別積極表現忠誠的人，他們把握一切機會表達自己對領導的效忠之心，也毫不吝嗇對領導的讚美之語。面對這些複雜的信號，當領導的如果喜歡享受各種形式的“表忠心”，很可能就會提拔一些不一定能幹但是善於偽裝忠誠的“兩面人”。而這樣的提拔個案又會激勵更多人走“表忠心”這條路，真正能幹的人卻因為經常會表現得不夠忠誠反而得不到提拔。官場中的這種反向選擇被稱為“逆淘汰”。
**另外一類利用信息不對稱的牟利行為叫道德風險，發生在合約訂立或利益關係形成之後。因為不需要為自己的行為承擔責任，簽署合約的一方做出對另一方而言是高風險或不道德的行為，稱為道德風險。**生活中有不少道德風險的例子，比如，保險公司剛開始賣房屋保險時，就曾經出現一些給自己的房子投保後放火燒房索保的案子。還有，國有企業沒有建立有效破產機制時，國企管理層無心認真經營，反正虧損有國家幫忙承擔。再有就是人們經常提到的委託-代理問題，它也是一種道德風險。
委託-代理問題又稱為代理人問題。公司的股東和總經理之間是委託-代理關係。股東是委託人，委託總經理管理公司業務；總經理是代理人，代替股東管理公司。同樣，政府內部上下級之間也是委託-代理關係。上級是委託人，將一部分權力委託給下級；下級是代理人，代表上級行使權力、承擔責任。代理人問題產生於委託-代理關係中的信息不對稱。委託人一般只能觀察到結果，卻難以直接觀察到代理人到底為這個結果做了什麼。代理人因為利益與委託人不一致，存在損害委託人的利益以求獲得自身利益的動機。這個代理人問題，其實就是委託人所面臨的道德風險。
代理人與委託人的利益不一致，戰國時期的韓非子就有非常深刻的認識。他在《孤憤》一文中説道，臣子和君王的利益是不一樣的。君王的利益在於任用有才能者為官，臣子的利益在於沒有什麼才能也得到官職；君王的利益在於給有功勞者賞賜爵祿，臣子的利益在於沒有功勞也得到富貴；君王的利益在於廣招賢才、各用其能，臣子的利益在於結黨營私、拉幫結派。臣子的這些利益導向，都是君王必須面對的道德風險。委託人與代理人的利益不一致，在兩千多年後的今天也沒有改變。
代理人之所以能夠為獲取自身利益而損害委託人的利益，關鍵是掌握了信息優勢。委託人知道自己處於信息劣勢，為了降低道德風險，必然會試圖減少信息不對稱。而代理人不會心甘情願地放棄信息優勢，一定會與委託人圍繞涉及切身利益的關鍵信息展開博弈。
在上下級之間，上級向下級要信息，下級不能不給。保持信息優勢的最好辦法，就是矇蔽、欺騙。上下級之間欺騙與反欺騙的反覆博弈，最終產生了形式主義這個副產品。
上級可以直接向下級要信息，要求下級填表格、報材料、報數據。下級為了切身利益不願意讓上級掌握關鍵信息，沒有什麼經驗或者典型就會編造假經驗、假典型，還會根據需要給數據摻水。上級也知道這種情況，在獲得上報的數據後也懂得要“擠水分”。
隨着信息技術的發展，上級有了“千里眼”、“順風耳”，向下級要信息的手段更加多樣化，時效性也更強。近年來有一個普遍使用的辦法是建立微信羣，讓下級在羣裏彙報工作，還要求附上照片和短視頻，給工作“留痕跡”。這樣的要求多了，下級疲於應付，時間主要被用於跑點、擺拍、走秀。來不及做的人就會想到用事先提前拍照或者事後補拍的辦法來應對，有圖也不一定有真相。光憑信息技術進步難以根本改善上級的信息劣勢，反而衍生出新的形式主義。
除了向下級收集信息，上級也可以派檢查團、巡視組向下收集信息，甚至親自到基層調研，瞭解實際情況。可是，下級單位也可能會聯合起來對付上級。那些能夠影響當地政府考評成績、導致“一票否決”的關鍵信息，更是嚴防死守、不走漏半點風聲。當省裏來檢查時，市、縣、鄉聯合起來對付省裏的檢查團；當市裏來檢查時，縣和鄉就聯合起來對付市裏的檢查團。即使事先不透露行程，檢查團的行蹤（包括時間、地點、車牌號）也可以及時傳遞到沿途各地，事先打好招呼。
斯坦福大學的周雪光教授把這種現象稱為基層政府間的“共謀現象”。在官僚金字塔中地位越高者，下面共謀對付自己的人就越多；到了金字塔的頂尖，那就要面對所有人共謀對付自己的局面。
為什麼會產生共謀現象呢？**從理論上講，“權為民所賦”，作為委託人，人民把管理國家的權力和責任委託給政府。在單一制國家中，中央政府又把部分權力委託給省政府，後面還有市、區縣、鄉鎮，形成了長長的委託代理鏈條。**中央部署的任務，最後落實，其實就是最基層的一件事，但傳達説明這件事的，卻有好幾級政府。在這個多層級政府結構中，各級政府的主要負責人既是委託人、又是代理人。例如，市級領導對縣級領導來説是委託人，可是對省級領導而言又是代理人。當市領導到縣鄉搞調研檢查工作時，他想要獲得真實情況，減少與下級之間的信息不對稱；當省裏下來調研檢查的時候，他又想要保持信息優勢，不讓省裏瞭解到那些影響自己切身利益的關鍵信息。這時，他和他下屬的利益是一致的，因為他們都是代理人，具有“一榮俱榮、一損俱損”的連帶責任關係。那麼，會不會出現有個別縣級領導把市領導不願意披露給省領導的信息暴露出來呢？這樣的事情一般不會發生。因為誰可以出席、誰可以講話、講什麼話都是事前安排，未經直接領導允許披露信息是不成熟、不懂規矩的表現，以後將不被信任。更重要的是，市領導是縣級負責人的直接領導，掌握他們任命的初始提名權，不被市領導提名就不會被重用或提拔，將對職業生涯前景產生重大影響。所以，任命初始提名權保證縣級領導在這個信息博弈中必須與市領導站同一立場。
上述共謀關係會使檢查、巡視、調研流於形式。**檢查的和被檢查的對整個過程所發生的一切大體上都心知肚明。作秀造勢、做表面文章，畢竟要比真幹實幹容易得多。**檢查組的人自己曾經處在被檢查的地位，也與人共謀對付過檢查，他們清楚地知道別人現在對付自己的那些套路。接受檢查的人知道檢查組也是一些內行人，十分了解自己共謀對付檢查的做法。但是雙方互不點破，給足面子，該怎麼做還照樣怎麼做，看起來都很盡責。於是，這種檢查就會變成一套“規定動作”。認認真真走過場，轟轟烈烈搞形式，其實就是在長長的委託代理鏈條中，各級官僚反覆進行信息博弈所形成的一種默契。
產生代理人問題共有兩個因素：委託人與代理人信息不對稱，利益不一致。當上下級的利益差別越大時，越容易產生形式主義。如果上級強調政策的統一性，搞“一刀切”，下級執行政策就沒有什麼靈活性。於是出現懶政、怠政，不願意花精力去思考和制定適合本地區、本部門的實施細則，對上級指示機械傳達、消極應付，以文件落實文件，以會議貫徹會議。如果上級要求落實績效考核中的定量性指標，下級就會玩數字遊戲，統計一些“替代目標”，例如舉辦了多少場會議、有多少人出席等等。如果上級不顧實際情況隨意決策，佈置的任務根本完不成，下級就只能造假、別無他途。
當然，有些形式主義的表現與信息不對稱、利益不一致沒什麼關係。例如，開會不研究實際情況、不解決實際問題，“小事開大會，大事開小會，關鍵事情不開會”，這屬於另一類問題。
形式主義表面上看起來無聊無害，實際上危害極大。政府層層包庇、隱瞞欺騙，大事化小、小事化了，形式上是委託人的人民，其利益遭受形式主義的損害最大。查看世貿組織的歷史數據可以發現，從1950年到1993年，中國貨物出口量佔世界比重最高的是在1959年，這個峯值一直到經歷改革開放15年後的1994年才被超過。1959年中國農產品尤其是糧食出口數量特別大。當時正處於大躍進的高潮，中央頭腦發熱、下達的糧食生產任務就像到天上摘月亮一樣根本完不成。地方只能對中央隱瞞真實情況、誇大糧食產量，共同編造出糧食吃不完的彌天大謊。既然糧食吃不完，就拿來出口創匯。後來才知道，1959年的實際糧食產量比1957年還少2500萬噸，可是那一年的糧食出口比1957年翻了一番，達420萬噸。這些出口的糧食是從哪裏來的？當中央向地方調糧時，地方政府為了圓謊，只好把農民的口糧都徵收上來，結果導致大饑荒、大災難。
綜上所述，**形式主義從根本上説，是一個委託-代理問題。**一方面，處於委託代理鏈條最頂端的，只是形式上的委託人，無法真正對代理人問責。另一方面，處於鏈條底端的基層政府與直接上級形成共謀關係，也不受掌握基層信息的羣眾監督。所以，要從根本上杜絕形式主義，最重要的是要解決委託人虛置、地方政府向上負責的制度問題。要求下級表忠心其實不能解決問題，反而會出現“逆淘汰”，進一步擴大利益不一致。
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