趙燕菁觀察| 新《土地管理法》的制度含義_風聞
经济道理-2020-05-08 17:04
中國的土地制度就是如此。儘管實踐已經驗證了這一制度的巨大成功，但由於在西方主流意義上的“經濟學模型”那裏無法通過，從其誕生那天起，要“從根本改變土地制度”的呼聲就一天都沒有停止過。一個具體的體現，就是2020年1月1日起實施的新《土地管理法》中提出的兩個概念：“成片開發”和“公眾利益”。
“成片開發”不是一個孤立的概念，其內涵只有放到中國特有的土地制度下才能被充分理解。那麼什麼是“中國特有的土地制度”？如果説西方主流的土地制度是“從廣泛私權中界定出公權”，中國的土地制度則是從“廣泛的公權中分割出私權”。兩種土地制度的差異，源於不同的城市化增長階段和路徑。
廈門大學雙聘教授 趙燕菁
01 不同的城市化路徑
所謂城市，簡單講就是“一組公共服務的空間集合”。任何商業模式的完成，最大障礙都是資本不足。如果讓企業自我提供道路、電力、給排水、通訊、治安等這些基礎設施服務，雖然不是完全不可能的，但也是極其昂貴的。唯一的解決辦法，就是由政府統一提供這些“公共產品”（public goods）。被這些公共產品覆蓋的地區，就是“城市”。是否具有高水平的公共服務，構成了城市和鄉村的主要差別。
顯然，如果沒有城市化的工業化必定是極為昂貴的。改革開放之前，企業不得不自己“辦社會”，就是城市化嚴重滯後的結果。可以説，擁有發達基礎設施的城市，是各種現代商業模式的平台：城市將各個商業模式中的重資產部分剝離出來統一提供，為企業的輕資產運營提供了可能。由於城市集成了所有部門的重資產部分，就決定城市化必定是一個需要巨大資本的進程。
其中一個關鍵要素就是土地。由於城市公共產品（道路、管線、機場、火車、港口……）不可能從私有產權的土地中自發產生，城市化必定是一個“私有-公有-再私有”的過程。其中最困難的環節，也就是卡住大多數國家城市化進程的環節，就是從“私有-公有”這一環。一個國家的城市化能否啓動，很大程度取決於其啓動時的制度，能否跨越土地公有化這第一道門檻。
從世界範圍看，實現城市化的國家主要有兩類，第一類是“有殖民地的原住民國家”（歐洲舊大陸國家、日本），它們通過掠奪、戰爭、貿易、殖民攫取外部資本，然後通過贖買完成宗主國土地公有化；第二類是“沒有原住民的新大陸國家”（美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等），這些國家的宗主國通過無償攫取的土地，完成殖民地的土地公有化。沒有殖民地的國家和地區，直接獲得無主土地（本地人被視為無任何權益的動物）。跨過公有化這一步後，城市才能配套基礎設施，通過市場再出讓給需要公共服務的企業和家庭部門。這兩種城市化路徑，也體現在宗主國和殖民地國家明顯的城市規劃差異上。
和大多數發展國家一樣，中國屬於沒有殖民地的原住民國家，城市化的土地從私有到公有的這一步因為缺少資本而無法完成。因此，原住民國家極少能獲得完成城市化的第一步，更不要提建立在城市化基礎上的工業化。所有建立在已經完成再私有化基礎上的經濟學模型，都無法指導原住民國家啓動城市化。因為，我們現在看到的發達國家的普遍私有化，是公有化以後再私有化的第二步，發展中國家不能直接吃“第二個包子”。
02 什麼是“成片開發”
改革開放以來，中國城市化之所以取得巨大突破，在於中國創造了一個原住民國家低成本獲得土地，並靠自身資本完成公共產品重資產投資的土地模式（新加坡、以色列或許是少數更小的樣本）。這個模式可以抽象為以下幾個步驟：
1）城市土地公有化。1950年代以來的計劃經濟，特別是1982年的《中華人民共和國憲法》第十條第一款規定的“城市的土地屬於國家所有”，為中國跨越農地公有化這一門檻提供了憲法基礎。
2）壟斷一級市場。2004年通過的《中華人民共和國憲法修正案》第二十條，使中國成為原住民國家中少有的（甚至是唯一的）能夠由政府壟斷城市土地一級市場的國家。這一制度意味着只有政府才能將農業土地（無公共服務）轉變為城市土地（有公共服務）。
3）資本市場。一級市場的壟斷使地方政府能夠獲得足夠的資本，投資公共服務（如“七通一平”）這些重資產。這裏，投資的主體可以是政府、企業（開發商），甚至農民。無論是誰，沒有壟斷的一級市場，就不可能籌集基礎設施的投資。
這三步構成了支持中國過去40年城市化高速發展的核心動力機制——土地金融。在這個框架裏，我們就可以看清中國“成片開發”的本質。所謂“成片開發”，就是“包含公共服務投入-產出全過程的綜合性開發”。
“成片開發”土地的用途大體可分為兩類：
1）公共設施用地。這類用地也就是所謂“公共利益”用途的土地，包括道路、學校、供水、電力這些公共重資產。這些土地及其設施大多是淨投入（政府收益小於成本）。
2）商業性開發用地。政府通過土地出讓獲得收益，覆蓋第一類土地的投入。在中國，這部分土地又被分為資本性收益土地和運營性收益土地。前者主要是商品房市場，政府通過土地拍賣獲得資本，用來實施“七通一平”，建設學校、醫院等公共服務設施；後者主要是產業用地，包括工業、商業、辦公、酒店等能帶來税收的土地，用來覆蓋基礎設施日常維護需要的一般性支出。
03 “公共利益”的涵義
顯然，這兩部分土地的比例取決於其具體區位：靠近城市現有基礎設施近一點的（比如學校、水廠），第一部分土地佔比會小一些；遠離城市現有基礎設施，需要更多自我服務的，第一部分土地佔比就會大一些。“成片”的大小、當地基礎設施建設和土地出讓價格的比值，都會影響“成片開發”中不同用地的比例。因此，我們可以得出第一個結論：不存在一個“公共利益”用地的“合理”比例。
在徵地時給定具體“公共利益”土地用途比例，只會逼使地方政府各種造假。如果還要利用這一規定對開發後的“公眾利益”用途佔地比例事後追究，就會引來一系列針對地方政府的訴訟。土地用途及其改變都是市場的函數，市場用途不可知，用途管理就只能是事後的。城市規劃事前給定用途的做法，都是在沒有市場使用者之前公共服務提供者的經驗推定。各種用途的比例，都是基於過去經驗的模擬，而非基於“科學”的計算。一旦土地進入真實市場，規劃用途管制就必須從“事前”轉向“事後”。
明白中外土地制度的根本差異，也就可以理解“公共利益”這一詞彙本身在中西方的不同的語境裏，也具有完全不同的含義。按照中國特有的土地金融模式，“成片”開發裏的兩類土地互為前提：哪怕是政府出讓的商業用地，也是在為提供公共服務創造前提。這就意味着“成片開發”的每一類土地，都是廣義的“公眾利益”！在中國的城市化模式下，新《土地管理法》在用途上區分“公眾利益”和“非公眾利益”從一開始就是誤導。
在西方的增長模式裏，中國從1982年版憲法開始實施的城市土地國有化本身就是“旁門左道”，因為在它們的公共服務供給模式下，城市土地不同用途間不存在中國那種成片開發土地間互相支撐的財務關係。除非我們在中國城市道路的語境下重新定義自己的“公眾利益”，否則中國土地管理與中國增長模式之間的制度衝突就不會得到根本解決。
在西方語境下，“公眾利益”對應的是“私人利益”，是從廣泛私人利益中區隔出來的公共部分，其投入和運營都來自私人的税收。地方政府在西方是“服務型”政府，就像是中國的“物業公司”，業主通過“業主委員會”（議會），來約束“物業公司”通過侵犯業主的物業權來獲得自己的利益。在中國的增長模式下，私人利益是從普遍的公共利益中區隔出來的。
中國的地方政府是“發展型”政府，它更像是酒店，要通過不斷改進自己的公共服務（比如酒店大堂）和其他酒店（城市）競爭。企業和居民更像是房客，通過購買長期居住權使用酒店的公共服務。對物業公司來講，你把小區綠化改為停車位，就是侵犯公共利益；對於酒店來講，它改造每一部分，都可以視作公共利益。
在中國的土地制度下，政府建學校徵地和搞房地產徵地都是“公共利益”。沒有壟斷的土地一級市場，不能“成片開發”是西方國家地方政府無法升級為“發展型”政府的主要原因。那麼在中國，怎樣辨別“公共利益”還是“非公共利益”？答案不是在前端——看土地用途是什麼；而是在後端——看土地收益用在什麼地方。
1） 作為公共利益的土地收益，不能進入財政，不能用來彌補預算缺口，不能用來支付一般性支出，而是要限定用途：只要土地的收益是用於“公共利益”，徵地無論做什麼用途，都應被認定是“公共利益”。
2） 通過設置土地支出的科目，甄別徵地是用於“公共利益”還是“非公共利益”。在土地收益使用環節區分“公”與“非公”，要比在土地用途上區分“公”與“非公”來的更有價值。因此，“成片開發”的標準，應當是管住土地收益而不是限定土地用途。
04 概念背後的深層問題
長期以來，很多中國學者對中國土地制度的特色認識不清，盲目將西方土地制度中的“詞彙”納入中國土地制度的“語法”。“成片開發”中的“公共利益”還是“非公共利益”之爭，就是典型的語言錯亂。
之所以會出現這種錯亂，一個重要原因是，在城市經濟學中，土地被認為是一個孤立的生產要素，否定政府“成片開發”，把徵地限制在“公共利益”範疇，就是要讓土地在城鄉間自由流動。但現實中，城市土地是由為其配套的各種公共服務所定義的。由於原始農地並不自帶這些服務，因此，原始農地不可能“自由”進入城市土地市場。
生搬硬套錯誤理論，往輕了講，會導致政策與法律間的內在衝突和混亂；往重了講，會逐漸侵蝕中國特色土地制度的根基。很多似是而非的政策，比如“農地自由入市”、“同地同權”在被寫進中央文件甚至國家法律時，起草人為什麼不肯看一下現實中已經發生的“自由入市”，如小產權房、違章建築，以及發展中國家普遍存在的貧民窟現象？這些真的是我們想要的嗎？
各國城市化的實踐表明，農地入市越“自由”的國家，城市化質量就越差。缺少有效的用途管制，幾乎是所有城市化失敗國家的制度標配；相反，越是用途管制嚴格的國家，城市化水平反而越高，經濟越發達。難道這是偶然的巧合嗎？
今天，建立在土地制度基礎上的土地金融，已經成為中國地方政府提供公共服務的巨大資本來源。土地制度是中國經濟制度中，少有的幾個相對制高點。在城市化沒有完成之前，如果輕易放棄這一付出巨大革命代價才換來的制度遺產，中國可能一夜之間被打回原住民國家的原形，中華民族偉大的復興就會功虧一簣，我們也將成為歷史的罪人。
注：文章2020年5月5日首發於愛思想網，道亦有道傳媒平台經作者授權，全網轉載。
