百般責難之下, 中國為什麼還大舉擴建海外鐵路? | 文化縱橫_風聞

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✪ 鍾準 | 重慶大學人文社會科學高等研究院

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**【導讀】**19世紀以來，幾乎所有大國都曾在海外修建鐵路，並將其與外交政策聯繫起來。但長久以來，西方大國在其殖民地修建鐵路，往往出於掠奪經濟資源乃至領土這樣的殖民主義目的。而二戰後，尤其是進入新世紀後，隨着以中國為代表新興大國的崛起，大國的海外鐵路建設呈現出從殖民主義走向共同發展的積極變化。本文回顧了歷史上西方各大國在海外建設鐵路的三種不同行為模式——私企主導國家保護模式、國家機構直接執行模式和國家領導企業聯合模式，也討論了新中國建立後，不同階段中國海外建設鐵路模式的差別，為我們理解中國近年來的“鐵路外交”提供了比較全面的參考。作者認為，各國對外直接投資推動了鐵路（高鐵）技術的全球擴散，但海外鐵路建設並非只是企業基於投資利潤率等市場因素的選擇，否則我們無法解釋某些盈利前景渺茫的鐵路項目為何存在。對中國這樣的大國來説，國際政治與安全體系是其開展對外經濟行動的基本框架，而從國際經濟中所獲收益又影響着國家實力與國際均勢的變化。因此，中國積極推動海外鐵路建設，不僅是當前中國將經濟增長作為對外政策目標的結果，它本身也是中國政治經濟體系的反映。

文章原載《文化縱橫》2019年第6期，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

從殖民主義到共同發展

——大國海外鐵路建設的演變

近年來,中國在海外的鐵路建設受到廣泛關注，常被譽為“鐵路外交”。但當一些鐵路項目出現波折甚至失敗時，國內輿論又容易產生爭議，認為中國在一些乏人問津的地區投資基礎設施是浪費資金。同時，國際上也不乏對中國修建海外鐵路的質疑，甚至攻擊中國在發展中國家的這類活動是“新帝國主義”和“新殖民主義”。

海外鐵路建設的歷史可以追溯到19世紀，所有大國都曾在海外修建鐵路，並將其與外交政策相聯繫。這些鐵路投資項目並非只是企業的市場行為，背後大多有國家的政治與戰略動機。歷史比較不僅有助於我們理解國際關係史上的鐵路問題，也可以為當下中國的海外鐵路建設提供啓示。

▍近代大國海外鐵路建設的歷史和模式

鐵路在近代國家建設中具有重要作用，但各國修建鐵路的模式並不一致。這取決於各國的政治經濟體系，並可追溯到它們持久的政治文化和傳統。19世紀英國與荷蘭修建鐵路強調市場導向，由私營企業依據盈利前景自行修建，政府極少參與投資也缺乏整體規劃。而在歐洲大陸，法國等中央政府通過財政支持和線路規劃在鐵路建設中發揮了主導作用，比利時、德國和意大利還將鐵路建設視作促進國家統一與民族整合的方式。受盎格魯-撒克遜模式影響,美國和加拿大的鐵路也是由私人修建，但受到聯邦制下地方政府的激勵，並以其巨大規模起到了國家整合的作用。以上區別導致了各國在修建海外鐵路時的不同模式。

（一）西方大國的海外鐵路建設實踐

在基本完成國內鐵路網建設之後，各大國開始修建海外鐵路和跨國鐵路，鐵路與國際關係產生了緊密聯繫。鐵路不僅是一種權力來源，同時作為互動媒介，其擴散也推動着國際體系的變化。深入各大洲內陸的鐵路，促進了近代國際體系在地理上的擴展。從19世紀下半葉到20世紀初，鐵路在帝國主義國家的對外政策中扮演了重要角色。通過鐵路網，帝國可以更好地掌控殖民地和勢力範圍。以英國為例，早在19世紀40年代，英國政府就曾罕見地為修建愛爾蘭鐵路提供財政支持，以扶持這個貧窮的領地。更典型的案例是英屬印度。為了開發殖民地的棉花資源，方便軍事部署和政治控制，英印政府尤其是首任總督達爾豪西伯爵規劃並資助修建了印度鐵路。儘管鐵路建成客觀上促進了當地經濟發展，但其修建的目的主要是為了滿足帝國主義國家的利益，即與工業生產的壟斷組織和金融寡頭相聯繫，輸出商品和資本，瓜分世界。

爭取目標國家和地區的鐵路修建權和相關利權，並阻礙競爭對手的鐵路項目，成為當時各大國對外政策的目標之一。大國使用外交手段獲得海外鐵路修建合同及相關“特許權”，主要針對保持獨立但缺乏資金和技術自建鐵路的國家，如奧斯曼土耳其與晚清中國。在中國，西方大國通過外交施壓和不平等條約中的附加條款，獲得了在華的相關鐵路利權。1898年《時局圖》中揭露的帝國主義對中國的瓜分，很大程度上對應了列強當時在中國修建的鐵路。鐵路修建也由此變成外交博弈，列強在築路權爭奪中紛紛藉助外交聯盟，例如法俄同盟支持比利時修建京漢鐵路。清政府也不時採取“以夷制夷”策略，利用列強之間的矛盾反對某些鐵路計劃。

近代大國在海外獲得的鐵路利權可分為兩類。第一類主要是經濟利益，包括東道國政府出資的鐵路建設合同（含鐵路設備和專家）；沿線資源開發權；以鐵路收入和所有權為抵押的高息貸款（年利率5%以上），資本輸出在1890年以後成為首要經濟動機。這些國家在還款期內享有對鐵路的控制權，從經營中獲得收入，並方便其商品佔領市場。英國、美國、法國、比利時主要獲得的是這一類利權。首屈一指的是英國，在“一戰”前擁有29個國家的113條鐵路。第二類則是政治和軍事利益，最終目的是為了奪取領土，以俄國和日本在中國東北修建的鐵路為典型。俄國在中東鐵路兩側15千米內除擁有礦產和森林採伐權外，還有治外法權和駐兵權。日俄戰爭後日本在南滿鐵路上獲得了類似權利，並阻止中國修建與南滿鐵路平行的新線。

大國鐵路競爭引發的外交危機，在國際關係史上不乏著名案例。19世紀末列強殖民地爭奪的高潮也體現在競爭性的鐵路計劃上。英國殖民主義者塞西爾·羅茲試圖修建縱貫非洲的開普敦-開羅鐵路以串聯英國殖民地。這與法國發生了衝突，後者計劃修建橫跨撒哈拉的鐵路，連接從塞內加爾到吉布提的法屬殖民地。1898年雙方在兩條路線的交界處（南蘇丹）相遇並對峙，引發了法紹達危機，最終導致法國放棄鐵路計劃。“一戰”前推行東進政策的德國獲得奧斯曼土耳其的合同，計劃修建柏林-巴格達鐵路，以繞過英國控制的蘇伊士運河通往波斯灣，連接非洲的德國殖民地和亞洲貿易。這一計劃受到英俄的阻撓，兩國擔心鐵路會加強德國實力以及與土耳其的聯盟。巴格達鐵路到“一戰”開始時仍未完工，還被視作“一戰”爆發的原因之一。可以説，近代大國在海外修建鐵路主要是為了瓜分殖民地和劃分勢力範圍，這造成難以調和的矛盾，頻繁引發外交糾紛乃至戰爭。

（二）海外鐵路建設的三種模式

儘管近代各大國的海外鐵路均帶有帝國主義和殖民主義性質，但受到本國政治經濟體系和國內鐵路修建模式的影響，它們的修路實踐仍具有可辨別的不同特徵。在此基礎上，根據國家與企業關係、政治與經濟互動的不同情況，本文總結出歷史上大國海外鐵路建設的三種模式：私企主導國家保護模式、國家機構直接執行模式和國家領導企業聯合模式。（見表1）

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私企主導國家保護模式以英國、美國為代表，即以私人企業為行為主體（如英國的怡和集團、滙豐銀行），以直接經濟收益為目的獲得海外鐵路合同並提供借款。這一類鐵路投資通常出現在人口密集、市場廣闊或者資源豐富的地區。在此模式中，本國政府給予企業一定的外交支持，但與企業行動時常不一致。英國外交部早期就對本國商人在華修建鐵路缺乏興趣,對開普敦-開羅鐵路的實際支持也有限。有時，英國政府已通過外交手段和不平等條約獲得築路權，但缺乏政府資助的私人企業無力實現，如滇緬鐵路。美國政府也曾拒絕比利時的外交要求，干預本國商人J.P.摩根將粵漢鐵路股份轉讓給中國人。英美由於在經濟、貿易和鐵路技術上具有優勢，強調“機會均等”和“門户開放”。因而，英國就曾指責京漢鐵路是“用比利時標籤偽裝的法俄老虎鉗”，“不是以商業或工業為目的，而是針對英國在長江流域利益的政治行為”。

國家機構直接執行模式以俄國為典型，以國家機器來修建鐵路，幾乎沒有私人企業的作用。中東鐵路由俄國財政兼鐵路部長維特策劃，其財政來源華俄道勝銀行“不過是略加偽裝的俄國財政部分支機構”，該銀行的大量資金來自俄國的盟友法國。包括中東鐵路在內的西伯利亞大鐵路經過的大多是人煙稀少、尚未開發的地區，在初期並不能帶來直接經濟收入。因此地緣政治和軍事擴張，並進一步以武力實行經濟殖民，才是這一模式的主要目的。在此模式中，政府會全面使用外交甚至軍事手段配合鐵路修建。外交手段如英俄簽署的“司各脱-穆拉維夫協定”，互相承認對方在長江流域和長城以北的鐵路特許權；軍事手段的例子則是日俄戰爭。日本也可歸為此模式，南滿鐵道株式會社（滿鐵）實際上扮演了殖民機構的作用。

處於居間位置的是國家領導企業聯合模式，以歐洲大陸的法國、德國和比利時為代表。在該模式下，企業行為與政府意志相結合，政府為擴大本國經濟利益提出動議並提供補貼，通過辛迪加的壟斷形式（銀行財團加上工業企業）在海外修建鐵路。以在華修建鐵路為例，德國組織了德華銀行與克虜伯公司的辛迪加，而法國政府牽頭的“滇越鐵路公司”則包括法國通用公司、東方匯理銀行、法國工商信貸銀行等。熱衷本國工業擴張的比利時國王利奧波德二世，在京漢鐵路上促成了比利時通用公司與法國銀行界聯手。其中，德國與法國在動機上更接近國家機構直接執行模式下的俄國和日本，膠濟鐵路和滇越鐵路也帶有殖民性質，東道國被迫接受而無權參與管理。而比利時作為中小國家，主要以經營合同和借款的形式獲得經濟利益，因而其修建的京漢鐵路也能夠被中國贖回。

▍中國海外鐵路建設：歷史演進、行為主體和主要動機

新中國成立後不僅獨立自主地完善本國鐵路網，很快也開始在海外建設鐵路。中國海外鐵路建設可以分成兩個階段：對外援助時期，以及“走出去”和“一帶一路”時期。在經歷了80~90年代的轉型和過渡後，兩個時期海外鐵路建設的行為主體和主要動機都有了顯著變化，可分別歸為國家機構直接執行模式和國家領導企業聯合模式。（見表2）

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（一）鐵路援建時期：國家機構直接執行

通過革命獲得獨立後，新中國必須儘快發展社會主義物質力量，避免在國際經濟體系中受制於他國和國際資本。在社會主義計劃經濟體制下，國家在鐵路發展中發揮了主導作用。鐵道部於1949年1月成立，在接管了大陸原有鐵路後，統一了鐵路的組織領導，管理的規章制度，材料的調配和使用以及修路的規格標準。在解放戰爭時期護路部隊的基礎上，1953年中國人民解放軍正式成立了鐵道兵兵種，在戰時擔負戰區的鐵路搶修、搶建任務，保障軍隊的機動和作戰物資的輸送，平時則主要參加國家鐵路建設。

中國海外鐵路建設也受到了本國政治經濟體制與國內鐵路建設模式的影響。這一時期，我國海外鐵路建設主要是對外援建鐵路，與其他類型對外援助一樣，從行為主體上看可歸為國家機構直接執行模式。到20世紀80年代，隨着國家經濟體制改革和一些政府部門改制，包括鐵路項目在內的經濟援助開始採取“投資包乾制”與“承包責任制”。

不同於帝國主義國家的是，中國在提供相關技術和無息/低息貸款的同時，強調尊重主權，不附帶任何政治條件和特權。以坦贊鐵路為例，修建過程展現了中非相互尊重、平等相待的兄弟情誼。當時坦桑尼亞和贊比亞希望通過修建鐵路，在運輸上不再受制於仍由西方殖民者控制的鄰國。毛澤東主席熱情地支持了鐵路計劃，將其作為對第三世界革命運動的支援。中國對坦、贊兩國的援助和貸款未附任何特權和政治條件，中國援建人員同當地工人一道用餐，一起勞動，沒有任何特殊待遇。坦贊鐵路於1975年順利完工，成為新中國規模最大的援外成套項目。1954~1993年間，原鐵道部承擔援外項目105項，外派人員近9萬人次，援外金額達31.5億元，受援國家遍佈亞非。

中國早期鐵路援建主要是由意識形態化的外交目標（例如國際主義和反帝）驅動，而非經濟動機。鐵路援助加強了中國與第三世界的關係，例如坦桑尼亞等非洲國家對中國重返聯合國就起到了重要推動作用。但隨着改革開放後國內工作重心轉移到經濟建設上來，被定義為經濟發展和現代化的國家利益超越了革命的意識形態，成為中國對外政策決策的主要動機。在此背景下，從20世紀80年代開始，中國對外援助體制經歷了重要轉型。對外援助開支大幅削減，並要求受援國支付“當地費用”，援助項目也從鐵路等大型基礎建設工程，逐漸向中小型化、多樣化發展。

（二）“走出去”和“一帶一路”時期：國家領導企業聯合

進入21世紀後，中國鐵路發展和海外鐵路建設，與高鐵技術的擴散息息相關。這一交通技術進步，使一度被認為是夕陽產業的鐵路，重新發揮區域整合和國際貿易的促進作用。高鐵技術首先在日本、法國、德國得到應用和發展，最初由西門子、阿爾斯通、川崎、三菱、日立和龐巴迪幾家大公司壟斷，並逐漸向其他國家擴散。中國通過積極引進和整合海外高鐵技術，整合為中國高鐵技術，實現自主創新。其中起關鍵作用的，是中國鐵路裝備工業的技術基礎和國家的激進創新政策。這種後發國家受政府支持的技術轉移，在鐵路史上並不鮮見，19世紀德國也被認為從英國“偷”得了鐵路技術。

這一時期國內政治經濟體系對中國海外鐵路建設的影響，體現為國家在對外經濟活動中的領導作用。從行為主體上看，新時期中國海外鐵路建設可歸為國家領導企業聯合模式，“政府搭台，企業唱戲”。中國政府從本世紀初實施了“走出去”戰略，鼓勵中國企業特別是國有企業投資海外。“十五”期間（2001~2005），中國企業在海外修建的鐵路總里程就超過6000公里。在近年來經濟增長放緩的背景下，鐵路“走出去”戰略有助於中國經濟消化國內過剩產能，加快產業升級，從而在國際分工體系中佔據有利位置。

目前，中國的鐵路產業包括鐵路建築業和鐵路裝備製造業，主要由大型中央企業組成。在海外承建鐵路的中國企業主要有中國中鐵、中國鐵建、中國建築和中國交通建設；而出口裝備的則是由南車與北車合併而成的中車集團；中國鐵路總公司（原鐵道部）則負責牽頭組織與外方談判。尤為重要的是，中國進出口銀行和國家開發銀行作為國有政策性銀行，為大量海外鐵路項目提供融資支持，使中國海外鐵路建設帶有比較濃厚的國家戰略色彩。“一帶一路”倡議提出後，中國政府進一步通過外交渠道促進鐵路產業的出口。

（三）中國海外鐵路建設的動機及其與近代大國的區別

鐵路尤其是高速鐵路建設初始投資額大，投資回收期長，短期難以盈利，這也是中國海外鐵路建設在國內遭到一些批評的主要原因。實際上，除了鐵路部門的產業利益，中國政府推動海外鐵路建設還涉及更宏觀長期的經濟考慮，如通過互聯互通促進區域經濟合作。

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首先，根據“一帶一路”倡議，中國利用技術設備為沿線國家建設包括鐵路在內的交通基礎設施，並由中國領導的亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金提供資金支持。依據新經濟地理學的觀點，運輸成本的降低會導致經濟活動進一步向核心地區/國家集中。因此海外鐵路建設不僅為中國經濟增長創造了新的外部需求，還為中國產業資本輸出、人民幣國際化和制定歐亞經濟一體化規則提供了機會。其次，部分海外鐵路項目將連通中國西部與東南亞、南亞和中亞地區，這可以改變我國內陸地區在對外貿易中的不利區位，有助於中國減少國內地區間的經濟發展不平衡。實際上中國地方政府已意識到跨國鐵路運輸對於地方經濟發展的重要性，並主動利用已有鐵路線路開展國際貿易。例如目前運行於“一帶一路”沿線國家的“中歐班列”，最早就是由重慶市政府主動提議並牽頭組織，並引發其他地方政府效仿。

海外鐵路建設還可能涉及政治與戰略利益，特別是在中國周邊和“一帶一路”沿線國家的鐵路建設項目。首先，中國通過鉅額投資、優惠貸款與技術轉移開展鐵路建設，可以深化中國與東道國的政治和安全聯繫。例如在非洲，中國修建的鐵路不僅能夠促進當地經濟發展，還能有效地加強東道國的國家整合能力，這與鐵路早期在歐洲國家起到的作用類似。而中國在周邊國家修建鐵路所帶來的互聯互通，會增加區域整合與相互依賴，有助於防止衝突，維護地區和平。其次，從地緣政治的角度看，通過在歐亞地區新建鐵路，中國可以強化其在歐亞大陸的“陸權”。針對美國此前的重返亞太戰略，以及美國及其同盟在西太平洋的“海權”相對優勢，中國在推行“海洋強國”戰略的同時，積極發展“陸權”能夠起到相輔相成的效果。而美國作為霸權國，目前對中國鐵路輸出採取了貿易保護主義的策略。2016年美國政府就以本國高鐵列車必須在美國製造為由，叫停了私營鐵路公司“西部快線”與中國鐵路總公司的合作。

目前中國在不同地區修建鐵路時，經濟與政治的側重存在差異，或可分為市場導向型、援助導向型和綜合導向型。儘管中國的海外鐵路建設跟近代西方大國一樣，也包含了經濟與政治動機，但在具體內容和手段上與之有着實質區別。

首先，在鐵路建設的投融資方面，近代列強追求高利率貸款，成為“食利國”，這是帝國主義金融資本的基本要求。而中國通常以低息或無息貸款的形式，幫助資金缺乏的發展中國家融資。其次，帝國主義修建海外鐵路的經濟基礎是壟斷，壟斷可能人為地阻礙技術進步。而中國高鐵實質上打破了西方國家的技術壟斷，通過不斷消化和改進技術，推動先進鐵路技術在發展中國家的擴散。第三，帝國主義修建海外鐵路在政治上帶有不平等性和強制性，近代史上列強頻繁使用外交手段施壓合同，在出現問題時則運用武力干涉或以武力相威脅。而中國修建海外鐵路堅持“共商、共享、共建”理念，充分尊重東道國的主權，在合作出現波折後也並不進行外交或軍事幹涉。例如在非洲修建鐵路時中國就提出並遵循了“非洲提出、非洲同意、非洲主導”的原則。第四，在實踐主體上，近代西方大國將鐵路建設工作推給有色人種，而本國國民則成為“剪息票”的食利者，帶有寄生性和腐朽性。而中國海外鐵路建設從坦贊鐵路開始，都是中國工人直接參與，與當地工人共同勞動。可以説，中國是先通過發展自身，在資本主義世界經濟體系中站穩腳跟後，進而在國際經濟活動中嘗試克服資本擴張悖論，建立公正合理的國際經濟新秩序。

▍結 語

各國對外直接投資推動了鐵路（高鐵）技術的全球擴散，對東道國的經濟乃至政治和社會產生了重要影響。但海外鐵路建設項目並非只是企業基於投資利潤率等市場因素的選擇，否則我們無法解釋某些盈利前景渺茫的鐵路項目為何存在。一方面，鐵路跨國企業不只希望立即獲取利潤，它們還要考慮其在市場中的長期地位，塑造東道國的偏好來影響市場的規則，例如推廣中國鐵路標準。另一方面，我們必須結合企業（尤其是國有企業）母國的基本經濟利益，甚至國家安全因素進行分析。對中國這樣的大國來説，國際政治與安全體系是其開展對外經濟行動的基本框架，而從國際經濟中所獲收益又影響着國家實力與國際均勢的變化。

因此，海外鐵路建設帶有促進中國經濟、政治與安全利益的目的，甚至是在推廣中國的現代化道路和發展模式，如國家在社會與經濟發展中的主導作用。鐵路的大規模初始投資，複雜的技術要求，準確的時刻表運行，意味着國家需要像一個工業組織一樣，對本國經濟和社會進行更多的計劃與管理。反過來，鐵路也能加強國家治理能力併為國家利益服務。

中國積極推動海外鐵路建設，不僅是當前中國將經濟增長作為對外政策目標的結果，它本身也是中國政治經濟體系的反映。中國政府在制定產業政策包括“一帶一路”倡議時，社會和政治秩序的組織原則被擴展和應用到經濟領域。強國家的傳統使政府主動去解決經濟發展的問題，解決辦法則是中央政府的政策，包括對外政策。這也就意味着，中國海外鐵路建設不僅在物質即基礎設施建設層面，並且也在方法論即經濟社會發展的模式和道路層面，為廣大發展中國家解決自身的發展問題，提供了助益和借鑑。

**本文原載《文化縱橫》2019年第6****期，原題為“從殖民主義到共同發展——大國海外鐵路建設的演變”，篇幅所限，內容有所編刪。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。