趙燕菁觀察| 把保障房制度上升為國家戰略_風聞
经济道理-2020-05-13 09:39
廈門大學雙聘教授 上海決諮委委員 趙燕菁
01 戰略方向的選擇
中央提出，城市化是未來中國最大的增長機會。但提到城市化時，一般人聯想到的還是鐵公基，還是政府部門的重資產。當城市化從高速增長階段進入高質量階段，我們需要的其實是一個完全不同的城市化。企業和家庭部門的重資產，已經成為更主要的投資方向。其中，面向家庭部門的保障房乃是未來中國所有投資中最具有戰略意義的方向。
城市化階段轉型。如果把城市看作一個企業，城市的增長也可以分成兩個階段。第一個階段，固投。就像企業買土地、蓋廠房、買設備一樣，政府要徵地拆遷、七通一平，建學校、醫院。這種增長可以簡單稱之為“花錢的增長“。一旦城市投資階段完成，就要儘快轉到運營，進入“掙錢的增長”階段，招商引資，發展產業，增加就業，最終獲得税收。這一階段，城市增長要從投資轉向轉向消費，目標是獲得能夠持續的税收。勞動取代資本成為城市增長的主要動力。
政府重資產完成。按人口算，中國的城市化大約是60%。東亞國家這一階段城市化還在高速增長。但現在中國的建成區面積至少能夠把88%的中國人裝進去，基本達到了日本城市化勢頭停止時的水平。政府基建在經濟增長中的份額正在下降（就算是有“新基建”，其規模對經濟增長也只是邊際的貢獻）。
從資本轉向勞動。這次應對新冠危機的一個特點，就是貨幣大放水。這和2008年次貸危機完全不同，那次危機實體經濟（現金流）基本上沒出問題，問題主要出在虛擬財富的估值上。這次則是實體經濟停工停產，可以預料，疫後資本將會全面過剩，利潤（企業）、工資（家庭）、税收（政府）……這些現金流會變得非常稀缺。因此，這次抗疫誰能勝出，就要看誰能更快、更多地創造現金流。資本主要是和投資正相關，現金流主要是和勞動正相關。這意味着新增長必須從圍繞“物”轉向圍繞“人”。
保障房成為核心。城市勞動最主要的載體就是住房。過去幾十年，中國房地產主要是賣商品房，是為了幫助地方政府直接融資，圍繞的是“投資”；未來幾十年，中國的房地產要轉向保障房，轉向勞動力，要將目標轉向就業和税收。因此建議，中國應該儘快從“炒”轉向“住”，從虛擬轉向實體，從圍繞着資本轉向圍繞着勞動。房地產也應從過去服務投資的商品房，轉向服務勞動的保障房。住房不轉型，增長就不可能轉型。
02 住房雙軌制
在這個大的背景下，房地產要從原來以“炒”為主的單軌，轉向“炒”、“住”並存的雙軌：
1）商品房市場，要“去量保價”。大幅減少商品房供地，確保房地產市場不會出現崩盤。之所以要“保房價”是因為房地產依然是中國最主要的資本市場，銀行大量抵押品包括M2都是建立在目前的房價基礎上的。一旦房地產崩盤，銀行的資本充足率下降，其後果之嚴重甚至不亞於美國股市崩盤。中國之所以不必像其他國家那樣敞開錢袋救市，就在於以房地產為核心的資本市場屹立不倒。只要房價不跌，我們的資產負債表就不會顯著惡化。而要保持房地產市場不崩盤，就要嚴格限制商品房的市場供給的數量（包括以容積率為融資手段的各種舊城改造）。
2）保障房市場，要“去價保量”。用成本價向市場大規模推出保障房的目的，就是就是降低城市的勞動成本，減輕企業負擔。要幫助城市家庭減輕資產負擔，避免家庭負債過重甚至破產。要控制價格，就要擴大規模，顯然，傳統的由財政為主的福利住房模式無法負擔這樣的投資。必須創新住房供給模式。
房地產雙軌制設計有三個要點，第一，要能夠保障房市場和商品房市場兩軌分開，否則就會出現“經濟適用房”那樣的套利；第二，保障房成本不能依靠財政，而要依靠金融，其自身要能創造足夠的現金流覆蓋其成本，避免重蹈美國“兩房”覆轍；第三，保障房最終要能轉化為家庭資本，使勞動能夠據此分享城市財富，晉升中產階級，達到擴大內需的目的。
03 保障房制度設計
第一，與商品房市場區隔。這和新加坡組屋一樣，你只要擁有商品房，就不能購買保障房。在雙軌制下，無論商品房市場價格多高，保障房也不能按照市場價出讓，只能在保障對象內部封閉循環。中國經濟適用房之所以失敗，就是因為購房者可以低價拿房後到商品房市場套利。美國“兩房”之所以失敗，就是因為“兩房”是用商品房市場價格作為抵押。一旦市場房價下跌，大部分債務都會成為次貸。
第二，保障不是福利。保障房和商品房最大的不同，就是商品房是為政府投資進行融資，保障房是通過勞動者在城市的活動給政府帶來税收（中國沒有財產税，現金流創造主要通過住房的使用者通過就業，間接創造税收）。因此，保障房購房資格就要與户籍脱鈎，與就業掛鈎（繳納“五險一金”）。購房者雖然無需支付商品房市場價，但必須支付保障房的全部成本。保障房不會給財政帶來直接收益，但也不能成為財政的負擔，這就需要採用金融手段。
第三，可以成為家庭資本。新加坡組屋解決了住的問題，但由於不能炒，給家庭部門帶來的財富效應遠不如中國的“房改”。怎樣既能防止保障房到商品房市場套利，又能通過住房分享社會財富的增加？關鍵是上市的時間。這就像股票期權，要不衝擊股票的市值，就要延長解禁的時間。簡單講，就是“先租後售”。
用一個虛擬的例子來解釋下如何做到以上三點。首先，把住房的全成本分為土地（徵地和配套）和建安兩部分組成，假設土地成本折算到住房每平方米是2000元，建安成本也是2000元，合計保障房每平方米的造價就是4000元，一套50平方米的保障房的全成本就是20萬元。然後，國家成立公共住房基金，每年建設1000萬套保障房，共需2萬億。若每套保障房的月租金是1000元，每套住房每年產生的租金流就是1.2萬元。公共住房基金用住房本身的租金做抵押，以0利率向央行負債。這樣，1000套保障房每年能帶來1200億的現金流，15年後，每户租金累計為18萬元，屆時租户只需補交剩餘的2萬元，即可獲“房改”獲得完整產權。住房基金結束與央行的債務關係。
在這一過程中，央行用1200億租金收入做抵押，通過保障房向市場注入2萬億M2。房改時住房市值和成本的差額，就是政府給每個家庭的注資（這要遠好於給家庭發放消費券）。房改的經驗顯示，家庭財富效應會在短期內創造大量的中產階級，帶來從汽車到家電一系列的衍生需求，顯著擴張國內的市場規模。
04 保障房戰略效果預期
房地產雙軌制的預期的效果是什麼？
第一個，繞過銀行，直接融資。在危機下，通過銀行降息降準釋放的貨幣因融資需求不足轉身就會通過股市、房市流入資本市場，不會進入實體經濟。這個時候央行通過國家保障房計劃直接融資大規模建保障房，就可以繞開銀行、無需財赤，直接向實體經濟投放資金。這對於危機下的貨幣生成極為重要。央行的基礎貨幣，主要是建立在貿易順差（結匯）和中央政府財政收入（國債）基礎上的。在危機週期，這兩個現金流來源都會萎縮，財政赤字限制了政府融資規模。央行脱離現金流擴表，本質上就是增資擴股，稀釋原來股東（持幣者）的股權。而用保障房租金可以生成穩定現金流，據此創造的基礎貨幣，可以避免無錨發行。
第二，盤活存量，帶動消費。同其他投資相比，保障房從生產到消費，從資本到勞動，整個產業鏈無需外部要素可以在國內自給自足。大規模建設保障房一個直接效果，就是要盤活危機種的閒置的產能（鋼鐵水泥），和過剩的勞動力（農民工）。這一點是所謂“新基建”（需要高技術勞動力）做不到的。另一個效果，就是啓動消費，中國能不能解決疫後的復甦問題，主要是看市場規模。即使沒有疫情，美國也在啓動與中國的脱鈎。外部市場即使不會顯著萎縮，也不會像過去幾十年那樣快速擴張了。而保障房市場可以很好對沖外部市場的減少。
第三，人的城市化，創造新中產。正如前面提到的，像汽車這樣的核心消費，都是建立在自有住房基礎上的，這些消費幾乎就是住房市場擴張的函數。道理很簡單，你只有買房，才會買車、買傢俱、買電器……這些“家庭固投”帶來的需求遠大過吃喝娛樂。目前，城市“三億老房改“的消費潛力已經見頂，只有再創造”三億新中產“，中國的消費才有可能超越歐美，晉級世界頂級市場。現有的商品房市場，只是在幫助已經有房的人購買第二套、第三套商品房。只有保障房，才能把剩下這十億人（特別是已經進入城市這三億人）的消費提升到上一個三億人同樣的水平。隨之而來的巨大需求，可以使中國實現像過去40年一樣同樣數量級的經濟增長。
“人的城市化”不是簡單的户籍開放，凝聚了城市主要公共服務的“住房”遠比户籍更能代表一個人是否城市化。住房問題不解決，“人的城市化”就是一句空話。未來中國的房地產戰略，就是集中所有資源，向保障房這一目標猛攻。只要撕開這個缺口，城市化就翻越了最後一道難關。新冠危機為我們實施這一戰略提供了一個良機。
