滕建羣：當前美國“二元化”外交政策的表現、成因和走勢_風聞

作者：滕建羣，中國國際問題研究院美國研究所所長、研究員

原文載於《和平與發展》2020年第3期

     **[內容提要]**當前，美國外交政策明顯呈“二元化”結構：一方是特朗普政府，另一方是美國現實政治。特朗普政府試圖進行全球收縮、向盟國索取好處、發起貿易摩擦，其目的是休養生息，保證“美國第一”。受全球霸權慣性思維和商業利益驅使，現實政治又使美國不得不保持在相關地區的存在，拒絕放棄全球地緣政治利益。即使特朗普2020年連任總統，政府與現實政治間的博弈也不會停止，但兩者之間的差距會有所收窄。

**[關鍵詞]**美國 特朗普政府 外交政策 結構

一、當前美國“二元化”外交政策的主要表現

       美國外交政策“二元化”表現與其面臨的國際形勢和國內政治有關，表現在大國關係、地區事務、盟國關係等方面，還夾雜着特朗普總統的個性，使特朗普政府在推行其外交政策方面左右為難，時空受限。很多時候，政府的意願與現實政治相互矛盾，政府不得不做出妥協。

（一）在大國關係上，特朗普政府試圖做出重大調整，加強對華戰略競爭，同時改善對俄關係，但現實政治重重設防，政府難有作為

 特朗普總統對俄羅斯領導人表示讚賞，認為普京是讓人欽佩的政治家，他和普京可“相處得非常融恰”。[1]2016年12月，奧巴馬政府以俄羅斯涉嫌通過網絡干預美國總統選舉為由，驅逐35名俄駐美外交官，被認為是奧巴馬留給新總統的“坑”。特朗普當天指出，“國家需要做更大更好的事情”。[2]此前一天，特朗普表態，不要把“黑客干預大選”歸咎於俄羅斯，要怪就怪電腦“使我們的生活複雜化”。[3]

 對美國驅逐外交官事，俄羅斯表現鎮靜，並未立即做出對等反應。俄羅斯表示：“考慮到美國處於過渡期，莫斯科仍認可找到與華盛頓關係正常化的道路。”[4]俄羅斯在等待特朗普上台後改善兩國關係的機會，暫不驅逐美國外交官，以顯示俄羅斯特別是普京總統的遠見。俄羅斯想借助特朗普上台的機遇來改善已僵硬的雙邊關係。

2017年7月，特朗普和普京在德國實現首次會晤，雙方的談笑和肢體語言表明兩人惺惺相惜。特朗普一改國際場合唯我獨尊的作風，跑步迎上普京總統，雙方多次握手，“握手握到停不下來”。特朗普稱：“普京和我討論很多問題，進展非常順利。會談非常非常好，接下來我們還將繼續討論。我們期待能給俄羅斯、美國和所有相關各方帶來正面的東西。”[5]一年後，美俄元首在赫爾辛基正式會晤，特朗普繼續對普京大加讚賞。當在記者會上提及俄羅斯網絡攻擊2016年美國總統選舉時，特朗普認為“俄羅斯沒有干預”。[6]他説：“普京今天有力地反駁了這點。我看不到任何會是俄羅斯干預的理由。”[7]從言論和行動上看，特朗普確有改善與普京個人及美俄兩國關係的願望。

 但現實政治不允許特朗普走得太遠。赫爾辛基美俄元首會晤記者會剛過，美國國內就炸了鍋。媒體認為，特朗普在赫爾辛基的表現不可原諒。有政客指出，這簡直是“出賣美國”，特朗普必須受到審判和彈劾。時任眾議院議長瑞安聲明，“俄不是我們的盟友”。[8] 專欄作家弗裏德曼認為，“這是美國歷史上最危急時刻。在赫爾辛基發生的一切證明美國總統在歷史上第一次或故意，或因為重大過失，或因為他自己扭曲的人格，而出現‘叛國行為’，這一行為違反了他當選總統時‘恪守、維護和捍衞美利堅合眾國憲法’的誓言。”[9]

特朗普入主白宮後，對其“通俄”指控一直沒有斷過。他指定的國家安全事務助理弗林上任僅三週即因其在政權過渡期與俄駐美大使談論對俄製裁卻對副總統隱瞞一事而被迫辭職。2017年5月，聯邦調查局局長科米遭特朗普解職。5月17日，司法部任命前聯邦調查局局長米勒為特別檢察官負責“通俄”調查。“通俄門”調查持續到2019年3月，米勒向司法部提交的調查報告認為，某些情況下特朗普競選團隊願接受俄在選舉時的幫助。在其他時候，競選官員避而遠之。調查未證明特朗普競選團隊與俄政府合謀。在妨礙司法指控上，報告舉出10個例證，包括解除科米聯邦調查局局長事。米勒建議，國會可調查上述行為並採取行動。米勒指出：“總統試圖妨礙司法調查的嘗試都沒成功，原因是他周圍的人幾乎都拒絕執行他的命令。”[10]由於總統的權力，特朗普的公開評論也被視為妨礙司法，但獨立檢察官把這項指控的調查交給國會。耗時22個月、用資2500萬美元、至少34人和3家公司先後被問詢的“通俄門”調查告一段落，特朗普毫髮無損，但其改善對俄關係的空間被壓縮。迫於國內政治壓力，特朗普不得不對俄強硬，稱2016年俄干預美國大選，宣佈制裁俄羅斯。[11]

從美俄關係走向看，即使特朗普願意改善對俄關係，但國內政治不會給他機會。總統個人之力尚難左右美俄關係轉寰。

（二）在地區事務上，特朗普政府想繼續實施全球戰略收縮，從相關地區撤出駐軍，但現實政治不允許美國完全離開，因而在同一地區出現一邊撤軍、一邊增兵現象

 敍利亞內亂始於2011年，美國最初目標是借西亞、北非“阿拉伯之春”推翻阿薩德政權。奧巴馬政府曾以敍利亞擁有和使用化學武器為由險些對其動武，後在中國、俄羅斯等國斡旋下退了回去。美國2017年初向敍利亞派出地面部隊，在庫爾德武裝配合下進入敍利亞西北部地區，行動代號為“安撫與威懾”。[12]美軍部隊儘管規模不大，但抵擋住了土耳其企圖在敍利亞北部建立“安全區”的行動。

 2018年4月，特朗普稱，希望美軍從敍利亞撤離，美國過去10年在中東地區花費7萬億美元，但“除了死亡和毀滅一無所獲”，還讓伊斯蘭國獲得大量的石油資源。[13]當時，美國在敍利亞部署約2000人的地面部隊。2019年10月，特朗普政府突然從敍利亞東北部撤出十多個據點。土耳其珍機以打擊庫爾德分裂勢力為由，把部隊開進敍利亞北部地區。敍利亞政府軍在俄軍配合下迅速接管相關城鎮，使敍利亞和俄羅斯成為美國撤軍的贏家。隨後，俄土達成在敍北部地區聯合巡邏的協議，土耳其達成了在該地區建立“安全區”的目標。

特朗普政府從敍利亞撤軍激起國內強烈反對。2019年10月16日，美國眾議院以354票贊成、60票反對的結果通過決議，反對從敍撤軍。[14]兩黨議員一致認為，從敍撤軍使極端組織“伊斯蘭國”捲土重來，對與美軍並肩作戰的庫爾德武裝是背信棄義。特朗普回應稱，美國在中東“沒有什麼可擔心的”，因為地理位置遙遠。[15] 不久，特朗普政府決定從伊拉克調重裝甲部隊進入敍利亞，其裝備包括M1主戰坦克和M2裝甲車。這是美軍第一次派重裝甲部隊進入敍利亞境內，美軍之前的部隊是“斯特萊克”輕型裝甲部隊。特朗普政府殺回馬槍的藉口是保護敍利亞富油區，並稱之所以派重裝甲部隊，是因為擔心先前派駐的200名特戰隊員難以應付不明身份武裝人員襲擊。美重裝甲部隊以保護油田為由進入，主要目的是繼續在敍利亞屯兵。   

 特朗普在總統競選期間即提出從阿富汗撤軍。2019年8月3日，美國和塔利班第八輪談判在卡塔爾首都多哈舉行。雙方討論了4項安排：一是反恐；二是美國從阿富汗撤軍；三是保證阿富汗內部對話；四是實現阿富汗永久和平。塔利班提出，只有與美國達成協議，它才會與阿富汗政府談和解。而美國擔心一旦撤軍，阿富汗會出現權力真空並面臨全面內戰。

 2001年，美國和北約其他成員國第一次在該組織外使用武力，推翻塔利班政權。高峯時期，北約在阿富汗駐有11萬部隊。2014年底，北約部隊結束在阿富汗作戰行動，留下來的部隊擔負培訓當地軍警和為政府提供安全諮詢任務。2016年5月，北約通過“支援阿富汗任務”計劃，將支援時間延續到2020年，多個北約及非北約國家參加該項行動。目前，各國在阿富汗駐軍人數約1.2萬。[16]

 特朗普政府急於從阿富汗撤軍，但現實政治和阿富汗局勢使其難以順利而體面地撤軍。2019年9月7日，特朗普突然宣佈原計劃與塔利班在戴維營舉行的會晤取消，理由是美國駐喀布爾大使館附近發生爆炸，1名美國軍人、1名羅馬尼亞軍人和10名百姓被炸死。[17]隨後，美國又和塔利班代表有過多次接觸。2020年2月29日，美國政府和阿富汗塔利班組織簽署和平協議，美國承諾在未來 14個月中撤出在阿的全部美軍。但協議墨跡未乾，美國空軍又開始轟炸塔利班組織。美軍想體面撤軍阿富汗並非易事。

（三）在盟友關係上，特朗普政府以“退羣”相威脅，索要更多保護費，美國二戰後建立起來的全球同盟體系正遭受侵蝕，而現實政治則想辦法阻止政府退出

 2017年1月，特朗普在總統就職演説中稱：“幾十年來，我們以美國工業的衰敗為代價，富裕了外國工業；我們對他國軍隊施以援手，卻視自國軍隊的無情耗損而不見；我們保衞他國領土，卻沒有保護好自己的領土；我們在海外花費數以萬億計美元，自己國家的基礎設施卻年久失修、破敗不堪。”[18] 在特朗普眼中，盟友一直是美國的負擔。

 同盟戰略是美國謀取全球霸權的重要支柱。戰後，美國對歐洲施以“馬歇爾計劃”，進行大規模經濟“援助”，在歐洲屯兵數十萬，從經濟和軍事兩個維度控制歐洲。1949年8月，北大西洋公約組織在華盛頓成立，當時只有12個國家，其目標明確為：抵禦蘇聯和其他華沙條約成員國威脅。冷戰期間，美國財大氣粗，出錢出兵，承擔歐洲防務，形成歐洲對美國的依賴。

 不論是經貿，還是安全，特朗普對多邊機制不感興趣。他威脅退出北約，並讓白宮工作人員查閲是否可以單獨退出北約的條款。[19]與此同時，他沿用奧巴馬政府要求北約成員國增加軍費的做法，向北約成員國施壓。法國總統馬克龍甚至認為，北約已“腦死亡”[20]，即美國不再帶頭，北約正變得“羣龍無首”。

 退出北約令美國各界不安。2019年12月11日參議院全票通過由兩黨議員聯名提出的議案，阻止美國退約。民主黨提案人凱恩指出：“白宮高層已經在認真討論、嚴肅考慮（讓美國退出北約）。”[21]前國家安全事務助理博爾頓警告，特朗普如果連任，可能“將孤立主義進行到底”，帶着美國退出北約。議案規定，總統須經國會同意，才能退出北約。[22]從立法角度，國會限定了特朗普政府退出北約的可能，讓成員國吃了“定心丸”。

 在亞洲，特朗普政府威脅退出美日、美韓同盟關係。2019年6月特朗普接受採訪時表示：“日本如果受到攻擊，美國將不惜打第三次世界大戰。但是如果美國遭受攻擊，日本人只會在索尼電視上看熱鬧。”[23]這抓住了日本在安全上對美國依賴的軟肋。當年，美國利用戰勝國身份軍事佔領日本。這麼多年，日本是美國在東北亞地區的重要“橋頭堡”和前進基地，是其亞太戰略的重要支撐點。因此，特朗普政府想退出日美安保條約同樣不符合美國現實政治的需要。

 讓盟友承擔更多駐軍費用是特朗普政府的重要追求。冷戰後，美國開始算計駐韓美軍費用分擔比例。1991年，美韓達成協議，韓國支付駐韓美軍韓籍僱員工資、基地建設費及後勤保障費。之後，韓國為駐韓美軍提供費用的比例不斷提高，從最初每年1.5億美元提高到2019年的約8.7億美元。[24]進入2019年夏，特朗普政府放風，2020年應讓韓國承擔駐韓美軍費用50億美元，容不得韓國討價還價。特朗普稱，如此要價的原因是韓國是個富國。[25]特朗普政府不會輕易向韓國妥協，咬定韓國必須全額支付駐韓美軍費用，包括戰略轟炸機前出到東北亞地區巡邏的開支也得由韓國出。特朗普政府的手段很直接，韓國如果不出錢，美國將從朝鮮半島撤軍。而當下韓國在安全問題仍離不開美國。之前，特朗普政府曾如法炮製，逼着文在寅政府重新簽署美韓自貿協定[26]，迫使韓國再次在對美貿易上做出巨大讓利。

（四）在個人偏好上，特朗普急於兑現承諾，把相關棘手問題做成“夾生飯”。不論是朝鮮問題還是伊朗問題，特朗普政府和現實政治難以達成一致

 開始時，特朗普政府把奧巴馬政府的對朝“戰略忍耐”換為“極限施壓”。在國防部長馬蒂斯主導下，美國對朝政策轉向對抗，派出兵力和兵器前出半島，配以經濟制裁等手段，企圖迫使朝鮮屈服。特朗普和朝鮮最高領導人金正恩直接打起“口水戰”，雙方互不相讓。

 2018年初，韓國平昌冬奧會為美國對朝政策變化提供了契機。特朗普讓時任中情局長蓬佩奧主導半島事務，密訪平壤。朝鮮派高官前往華盛頓和紐約與美接觸，達成兩國元首新加坡會晤，形成了四點共識，緩和了半島局勢。會晤前，朝鮮炸燬豐溪里核試驗場，美國縮小或停止在半島地區的聯合軍演。之後，雙方又在河內和朝韓非軍事區進行過兩次會晤，但未取得實質成果。

目前，朝美互動停滯不前。特朗普政府難以從國會拿到解除對朝制裁的授權，難以提出推進朝核問題解決的有效舉措，朝鮮正在漸漸失去耐心，不時威脅要重走對抗之路。當前半島局勢微妙而脆弱，各方須保持警惕。

 在伊朗問題上，特朗普政府與現實政治存在“温差”。特朗普政府重歸傳統的中東政策，依靠中東傳統盟友打壓伊朗。2019年6月20日，美軍無人機被伊朗導彈擊落後，特朗普整天都與其安全團隊商量對伊報復，計劃打擊目標有三個：伊軍雷達陣地、導彈發射陣地和指揮控制設施。美軍只要出動少量戰機就可完成任務。但最後時刻，特朗普叫停軍事打擊，其理由是：幸好是1架無人機，未造成美軍傷亡；肯定是伊軍某個軍官下達的攻擊令，不是伊政府行為；因為美將軍告訴他若實施打擊，至少會有150名伊軍士兵死亡。[27]

 2019年1月3日，美軍在巴格達機場斬首伊朗伊斯蘭革命衞隊高級將領蘇萊馬尼。8日，伊軍向兩個美軍駐伊拉克基地發射導彈。伊朗的反擊顯然是國家戰爭行為，但特朗普政府還是沒有還手，認為襲擊沒造成美軍士兵傷亡。特朗普政府三番兩次不對伊朗動武，不符合美國保護其資產的習慣，更不符合美國“有仇就報”的現實政治。

 特朗普在盤算軍事手段的得失。叫停軍事打擊讓美國強硬派大失所望，讓盟國感覺到美國靠不住，但對特朗普來説，不貿然動武為其政治生涯帶來利好，可避免美國深陷中東亂局。

二、當前美國“二元化”外交政策的起因  

       當前美國的“二元化”對外政策源於其內政和外交現實。建國伊始，美國總統的個人意志就被國體設計者加以制約，政府和現實政治、商業利益的衝突從未終止。特朗普提出“美國優先”，其任性的執政風格偏離外交傳統。上任以來，特朗普政府和現實政治的“二元化”軌跡時近時遠、搖擺不定，表現為近年來美國對外政策的不確定性和矛盾性。

（一）美國現實政治始終需要對手並藉此來制定對外政策，但總統心中的對手可能另有他人

冷戰結束後，美國失去蘇聯對手，顯得束手無策。“9·11”事件前，美國找不着對手。克林頓政府在1993年提出美國的四大威脅：大規模殺傷性武器擴散；兩場幾乎同時發生的大規模地區戰爭；經濟安全；東歐民主進程倒退。2002年，小布什政府提出用“均勢理論”來平衡大國競爭，保持美國主導的大國關係穩定。[28]之後，美國把恐怖主義當成主要威脅，進行了長達10年的全球反恐戰爭。2011年奧巴馬政府宣佈這場戰爭結束，想把戰略重心放在亞太地區，做到“亞太再平衡”，但直到其執政結束，美國的戰略重心仍未從歐洲和中東轉移到亞太。

 特朗普政府於2017年12月發表的《國家安全戰略》報告把戰略重心轉移到大國競爭，把中國和俄羅斯看成是國際秩序的“修正主義者”，要與兩國進行“戰略競爭”。與中國展開貿易摩擦、打壓中國高技術產業、限制中美人文交流、利用中國周邊矛盾向中國施壓，成為特朗普政府對華政策的模式，中美關係出現倒退。對俄羅斯，美國政府同樣難以衝破國內政治的束縛以改善雙邊關係。美國在歐洲需要對手，其軍工複合體可藉此索要更多經費。美國利用歐洲特別是新歐洲對俄羅斯的天然恐懼來渲染其危害，不斷把新歐洲納入自己勢力範圍。美軍心安理得地在歐洲駐紮，歐洲國家儘管有不同聲音，但苦於自身防務能力有限及對美國在各領域的依賴，最終還是得聽命於美國。正因有俄羅斯這個天然敵人，美國才能讓北約成員國增加軍費。美國表面上是向歐洲提供安全保障，特別是核武器“延伸威懾”，為北約成員國提供核保護，但美軍在歐洲最根本的作用是保護其商業利益。在歐洲方向，美國不能缺少俄羅斯這個威脅，只要俄羅斯在，美國就能強化對歐洲國家的控制。因此，特朗普即使想改善對俄關係，也不會得到太多空間，最後還得以俄為對手。

（二）為“省錢”特朗普政府想放棄軍事同盟，但美國需要同盟來支撐其全球戰略，“退羣”是不可能的

 北約官方數據顯示，北約國防開支總額2017年為9587.1億美元，2018年超過1萬億美元。[29]其中，美國軍費開支佔北約總軍費72%。北約防禦過度依賴美軍，在情報、監控、偵察、空中加油、彈道導彈防禦和空中電子戰等方面難以離開美國。特朗普對此心懷不滿，認為歐洲國家在生意上從美國賺取數十億上百億美元，卻對美國為歐洲提供安全保障沒有回報，這不合理。每次北約峯會，特朗普必會要求其他成員國增加國防開支。

 特朗普政府考慮最多的是眼前利益，認為向盟國提供援助讓美國吃虧，派出軍隊也讓美軍戰鬥力受損，既然向盟國提供安全保證，那這些盟友就必須提供費用，只有這樣美國才能心安理得。特朗普政府此舉極大地透支美國軟實力，對北約成員國也好，對並肩作戰的庫爾德武裝也好，盟主一味催要錢財或想退羣就退羣讓盟友難以信任。當下美國可獲得利益，但從長遠看盟國會越來越多地離美國而去。“退羣”或催錢將動搖美國在戰後建起的同盟體系，會影響到其全球霸權地位，美國現實政治不可能讓特朗普做出如此選擇。

（三）在處理地區事務上，特朗普個人色彩濃厚，隨意性讓美國地區事務政策難與現實政治相銜接

 “二元化”對外政策與特朗普總統本人個性密不可分。很多人看來，他不按常理出牌，讓建制派政治難以容納。自1953年朝鮮戰爭停戰以來，特朗普第一個以現任總統身份與朝鮮領導人會晤，顯示出其個人意志對對外政策的影響。推動朝鮮棄核是他2016年競選總統時的承諾，他想要解決問題，甚至認為一個電話、一個漢堡就可搞定金正恩委員長，解決朝核問題。然而，在與金正恩見過三次後，特朗普在朝鮮半島事務上的空間被極大壓縮。他仍希望保持現有接觸態勢。半島問題進展是其津津樂道的話題，特朗普不斷吹噓，正是由於自己的努力，朝鮮不再進行核試驗和中遠程導彈試驗。對美國選民來説，能否從根本上解決朝鮮半島核問題不重要，重要的是特朗普總統在“努力與朝鮮接觸”。至少在2020年11月總統選舉前，他不想讓美朝關係崩盤。

 真正解決朝核問題，不符合美國在東北亞地區的戰略利益。一旦美朝關係正常化，朝鮮放棄核武器，首當其衝的是兩個地區盟國是否還有存在必要。文在寅上台後，其顧問多次公開稱，美國要撤軍。[30]盟國會不再希望美國在東北亞地區存在下去。半島適度緊張為美國在該地區的存在提供理由。表面上看，美國向地區國家，特別是向日韓兩個盟國提供安全保證。實際上，美國正是藉此來部署對中國和俄羅斯兩個大國的圍堵。美國導彈防禦體系缺少韓國和日本兩個支點會出現巨大漏洞。

 在與伊朗的較量中，特朗普至少兩次可以動武：無人機被伊朗擊落；駐伊拉克軍事基地被伊朗導彈打擊。特朗普之所以忍而不發，原因有二：一是2020年總統選舉已拉開帷幕，他不敢冒險出擊，不能因小失大斷送政治前程。打贏了固然可為爭取連任加分，但打輸了等於結束自己的政治生命；二是美國現駐中東兵力無法把伊朗一舉擊敗。伊朗不是敍利亞，特朗普上台後已兩次導彈打擊敍境內目標，敍利亞沒有還手之力，但面對伊朗，美國僅憑中東現有兵力難以將其罩住。歷史上看，美國領導人可贏得戰爭，但不一定能贏得總統選舉。2016年總統選舉期間，特朗普不斷拿2012年9月美國大使史蒂文斯在班加西遇害事件説希拉里無能，讓希拉里失分多多。特朗普強調：“以前所有人都説我是戰爭販子，現在他們説我是鴿派。我認為，我哪個都不是，我是個有常識的人，我們國家需要的就是常識。”[31] 特朗普非常清楚自己的身份和地位。

三、美國“二元化”外交政策的基本走勢   

        特朗普政府的外交政策與美國現實政治格格不入。不管“退羣”、進行大國競爭，還是地區事務，其外交政策時常偏離傳統的政治路線。經過白宮歲月的歷煉，特朗普政府在不斷修正其對外政策，基本趨勢是其外交政策會接近現實政治，政府和現實政治間的距離會拉近。

（一）在意識形態領域接近美國現實政治

作為房地產商人，特朗普上台後習慣用經商模式考慮其外交政策得失。在大國關係、地區紛爭及其他國際事務方面，特朗普政府的對外政策顯得急功近利，缺乏邏輯性和連續性。

 執政之初，特朗普想強化其意識形態色彩，啓用一批保守分子作為閣員或顧問。比如前政策師班農，他從總統大選開始就以濃烈的意識形態色彩加入特朗普競選團隊，成為競選團隊的主要運營官，之後進入白宮。組閣之初，班農是特朗普的思想導師，但由於其極端的意識形態主張，連特朗普本人也難容其人，使其於2017年8月離開白宮。副總統彭斯帶有濃厚的意識形態色彩，他於2018年10月發表“政府對華政策”演講，從社會制度、經濟體制、技術進步、人文交流等各個層面攻擊中國，被認作是美國發出的“新冷戰演説”。國務卿蓬佩奧善於見風使舵，根據特朗普及保守勢力的喜好在各種場合宣揚美國意識形態，惡毒攻擊中國。

 國內政治日益強調意識形態必然會延展到政府的對外政策上來。強化意識形態色彩使特朗普日益走近保守派政治勢力，他選擇意識形態濃郁的閣員圍繞着他，不可能不受他們的影響。特朗普本人或許對冷戰思維和零和遊戲規則不喜歡或不感興趣，但他已被美國的反華意識形態綁架，必然與保守派政客走近。這一點在對華政策上非常明顯，使中美關係遇上建交40年來巨大的麻煩和挑戰。美國不僅增加關税和限制技術合作，而且也在意識形態領域強化對華攻擊。在這一過程中，特朗普儘管在意商業利益和美國霸權，卻依然拾起意識形態這個工具，制定帶有意識形態色彩的對外政策。其主要考慮：一是利用意識形態來為自己的政治生涯提供支持，特別是把那些強調意識形態的羣體，從政客到學者，吸引到自己的基本盤；二是利用意識形態來為政府的對外政策提供理論依據，像冷戰那樣，把意識形態當成與對手抗衡的理論。

（二）在塑造對手上接近美國現實政治

 歷史上看，美國是極具危機意識的國家，這是美國的外交傳統。有人認為，美國的對外政策是由它的敵人確定的。一戰結束後，美國提出孤立政策，不捲入歐洲紛爭。但到二戰中期，美國還是把歐洲的德國和亞洲的日本當成對手，並投入了軍事資源，成為二戰的戰勝國。二戰之後，美國有了蘇聯，冷戰結束後，美國將恐怖主義樹為對手。特朗普上台後，美國公開聲明，中國和俄羅斯是其主要的戰略競爭對手。

 在對俄政策上，特朗普不得不接近美國現實政治，把俄羅斯當成對手，制定美國的大國戰略競爭政策。執政初期，特朗普雄心勃勃，在對外政策上“任性”和“直率”，之後個人意志被不斷消耗，他必須要考慮利益集團的需要，特別是在對手選擇上。如果沒有俄羅斯的“威脅”，美國就難有在歐洲駐軍的藉口，民眾也會反對在國防上投入如此巨大的開支，軍工利益集團和華爾街大佬便難以分割納税人資產。特朗普要謀求執政基礎的牢固，就必須迴歸現實政治。

 特朗普希望改善美俄關係，但其獨立的對俄政策空間被不斷擠壓，反對派四面八方為其設置這樣或那樣的“門”。特朗普與普京會晤過多次，均未有成果。他便不再褒獎普京，不再着力改善美俄關係。相反，他發起對俄羅斯新制裁和指責俄羅斯通過網絡干涉美國民主選舉。在這種氛圍下，特朗普在其任內改善美俄關係的可能性進一步縮小。

（三）在地區事務上接近美國現實政治

 特朗普對朝鮮和伊朗政策帶着濃厚的個人色彩。但在現實政治面前，他難以收穫成果。在這兩個問題上，特朗普政府一開始都採取“極限施壓”的策略，希望通過政治打壓、外交孤立、經濟制裁、軍事威脅等“組合拳”讓兩國屈服。對待朝鮮和伊朗的政策後來出現差異：對伊朗是繼續施壓；對朝鮮則由施壓轉向接觸。在最初階段，兩種政策都含有特朗普本人的意願。

 在朝鮮問題上，美朝高層接觸自2019年6月以來已中斷多時，朝鮮顯得不耐煩，特朗普政府也難有實際舉動以促進半島局勢向着和解方向發展。面對朝鮮壓力，美國可能會重走與朝對抗老路，或採取奧巴馬政府時期的“戰略忍耐”政策，任朝鮮自生自滅。在強大的傳統政治面前，本想在朝核問題上有所作為的特朗普不得不放下野心，迴歸現實政治。

 在伊朗問題上，特朗普政府和現實政治走的較近。1991年海灣戰爭開始，西方國家在美國帶領下通過武力動搖了中東長期形成的權力架構，但沒有建起新的權力機制，造成中東持續大規模動盪。伊朗在中東坐大與美國的政策有關。美國帶領北約2001年推翻阿富汗塔利班政權，2003年推翻伊拉克薩達姆政權，等於幫助伊朗消滅了兩大天敵。之後，伊斯蘭國極端勢力異軍突起，再次為伊朗提供了機會，導致其把勢力範圍擴展到中東各處。奧巴馬政府試圖平衡與中東各國的關係，與伊朗達成伊核協議，也給了伊朗機會。

眼看伊朗在中東的勢力範圍不斷擴大，影響到美國及其地區盟友在中東的利益，特朗普上台後便試圖抑制住伊朗這種坐大勢頭，依靠以色列、沙特等國圍堵伊朗。未來，伊朗會繼續向美國示強，以爭奪中東主導權和地區話語權，並與以色列、沙特等國作對。特朗普政府除進一步利用中東傳統盟友打壓伊朗外，別無其他選擇。

（四）在實力使用上，政府和美國現實政治相背離

 特朗普政府在全球範圍內收縮的政策源於美國綜合實力衰退，放緩對外干涉的步伐可讓美國有時間休養生息。在美國歷史上，孤立主義曾有過成功先例，特朗普也在走這條舊路。商業閲歷讓特朗普不輕易出手，不做一些無用功。

 美國的衰落是多方面的。儘管非農就業率、經濟增長率等數據都保持温和上揚態勢，但美國正在負債經營，國債截至2020的1月29日已達23.294萬億美元。[32]美軍出現航母荒，很多時候，各大洋麪看不到美國航母戰鬥羣。在核力量建設上，美國冷戰結束後只採取“延壽計劃”，未上馬和入役新“三位一體”核武器。由於美國在全球範圍內採取“多取少與”政策，盟國不再死心塌地跟着美國。

 然而，在對外政策上，美國的霸權和全球利益仍帶有巨大慣性，這種現實政治會不斷地拉扯特朗普政府偏離既定對外政策軌道，表現為政府和現實政治間的博弈會時緊時鬆、時遠時近，美國當前二元化的對外政策不會重合到一起。