司法改革或可讓香港長治久安_風聞

香港持續動亂不止，全世界中華兒女無不為國為港深度憂慮。解決香港問題的關鍵障礙在哪裏？本文認為，儘管解決香港問題障礙重重，但其中司法異化是關鍵障礙，格外需要我們在認識上加以澄清。通過司法改革掃除關鍵障礙，實現香港問題的全面解決，可能性是存在的。

本文認為，香港保持法治、實現長期穩定繁榮，符合港人根本利益，也符合中國國家利益，因此，本文選擇維護香港法治、維護香港長期穩定繁榮的立場陳述觀點，這對內地思考如何處理香港問題，以及對港人思考如何與內地互動協調，可能都有一定啓發意義。

一、香港諸多問題在司法環節被不當處置

多年來，香港的諸多問題，不斷通過社會動盪反映出來。香港迴歸以來，最主要的社會動盪有三次。第一次發生於2003年，當時，行政長官按照《基本法》23條提出一則懲治叛亂罪的立法，約50萬人遊行反對。第二次發生於2014年，當時，中環、銅鑼灣、旺角等鬧市區被佔領長達79天之久，上街者要求香港普選行政長官。第三次發生在近期，行政長官提出修訂《逃犯條例》，嘗試打通香港對大陸移交罪犯的司法通道，遭到暴恐化、常態化抵制。

縱觀歷次動盪，最後均引起司法介入，而每次司法介入，結果都是有力地庇護了動亂中的違法組織者，並決定性地限制了行政長官的積極管治。

在處理2003年有關案件時，香港終審法院強調保護言論與集會自由，認為因示威遊行而阻塞交通是民主自由社會不可避免的代價，不能判罪。這項裁定後來帶出一個看得見的後果，就是抗議活動日益脱離必要的法制約束，以致出現破壞交通設施、暴力攻擊警察和異議者等現象，且愈演愈烈。

在處理2014年有關案件時，香港法院判決奉命執法清場的7名警員入獄兩年，而對被指違反禁制令、藐視法庭的黃之鋒、岑敖暉等16人的判刑則為，黃之鋒入獄三個月，黃浩銘入獄四個半月，其餘緩刑。這種對違法、執法兩端不對稱的懲罰，客觀上庇護了違法、壓制了執法。

2019年，香港動亂中出現惡劣的蒙面暴力行為，為止暴制亂，行政長官頒佈《禁止蒙面規例》並取得成效，但香港高等法院卻違背《基本法》精神，裁定《禁止蒙面規例》“違憲”。這種判決失當，幾乎是在公然鼓勵暴力亂港行為、壓制行政長官治權了。

縱觀香港司法的作為，可見其總基調距離維護安定、維護正義、維護《基本法》法治越來越遠，而支持動亂、偏袒暴力、破壞《基本法》的傾向越來越突出，這不能不讓人痛心地意識到，香港司法（權）已經成為動亂的“保護傘”，成為香港破壞力量的“助推器”。對任何一個法治社會來説，其司法不是維護社會秩序而是破壞社會秩序，這種現象是極為罕見的、異常的，在此意義上，可以説香港司法發生了異化。

毋庸置疑，司法在法治習慣深厚的香港政治生活中具有突出的地位，幾乎任何重大問題的解決，最後都依賴司法選擇和裁定。這時，如果司法是異化的，香港的社會問題就會被不當引導。今天香港出現的，正是這樣一種局面。

二、為什麼會出現司法異化

香港司法為什麼會異化為動亂保護傘和助推器？這可能需要從當初對香港政體的原初設計及其細節安排談起。

《基本法》規定，“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”並同意，香港實行高度自治，享有行政管理權、立法權和司法權。這表明，中央對香港政體的總體設計是三權分立的憲政體制。這個總體設計，既照顧了香港的歷史和現實，符合港人意願，更符合社會進步趨勢，是非常明智的選擇。

問題是，一旦總體設計選擇了三權分立的憲政體制，就必須在制度細節上按三權分立憲政政體的基本規律去做出安排，否則就必然出現差池。現在看來，我們後來在至少以下三個重要制度細節安排上忽視或違背了三權分立憲政政體的一般規律，這可能是導致香港司法異化的主要原因。

1、我們對憲法護衞機制的設計仍未完全到位

三權分立憲政體制是以憲法為政體基石，憲法獨享尊崇地位，三權分立落實憲法的絕對法治系統。其基本組織邏輯是：憲法至高無上、神聖不可侵犯，任何人和組織（包括政府），都必須遵守憲法；憲法的神聖性主要由司法加以護衞。

《基本法》俗成“小憲法”，實質就是香港的地方憲法。我們對香港的總體設計，就是要讓《基本法》成為香港法治的絕對法源，要讓《基本法》的立法精神得以絕對統治香港。如何保證《基本法》的這種神聖性？顯然需要建立強大的可操作的《基本法》護衞機制。

現在看來，我們原初設計中一個突出的問題是，我們雖然在總體上設計了以《基本法》為地方憲法的主旨，但對《基本法》護衞機制的設計是有些粗糙的。

《基本法》與國家憲法的根本區別是，《基本法》是從屬於國家憲法的“小憲法”，是根據國家憲法由全國人大制定的地方憲法，其解釋權天然屬於人大常委會，而不屬於香港地方司法機構。因此，在香港實行憲政，與在一個國家實行憲政有所不同的是，香港本地司法機構無權解釋《基本法》（其本地“小憲法”）。《基本法》對此闡述是十分清楚的。

但是，權屬的法條界定並不等於權屬的法條落實。香港迴歸以來的事實表明，在香港常態化地解釋《基本法》，並常態化地造成實質司法效果的，並不是全國人大常委會，而是香港終審法院（香港的最高司法機構）。也就是説，香港終審法院幾乎“在事實上”逐步僭越、架空了全國人大常委會對《基本法》的解釋權。

這就根本上動搖了中央通過《基本法》治理香港的根基，令我們對香港政體的總體設計思路從根本上被歪曲了。

圍繞《基本法》第二十三條立法的紛爭最能説明這種糟糕的局面。《基本法》第二十三條規定：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”可是，近期香港的動亂恰恰就是要阻止這類維護國家安全的立法，而司法當局則持續裁決這樣的行為不違法不違憲，從實質上鼓勵着對國家安全立法的阻撓。可以説，這已經令《基本法》尊嚴喪失殆盡，幾乎令《基本法》憲政名存實亡了。

為什麼會出現這樣的局面？基本原因可能在於，當年我們設計香港政體時，對憲法護衞機制還缺乏認識，對怎樣才能切實護衞《基本法》的至尊地位並不十分清楚。從實際措施看，對《基本法》的護衞安排僅止於在《基本法》中設置了一個由人大負責修改和解釋的法條，而沒有在香港設立專門解釋、維護《基本法》的實體司法系統。事後看來，在香港本地未設實體司法系統，不能常態化地護衞《基本法》，人大常委會的釋憲權就很容易被架空。香港迴歸23年來，情況就是如此。

2、行政主導設想未能順應三權分立體制的一般規律

在三權分立憲政體制中，三權中雖然立法權和行政權是非常活躍的權能，但從法治的角度看，一般佔據三權主導地位的卻是不掌握任何人財物權的司法權，這是三權分立體制一個看似離奇實則極其自然合理的規律。

其邏輯基礎是：一、立法機構司職訂立法律，行政機構司職遵守法律，都不宜行使司法審查職能，故只有司法機構具有天然的司法審查職能，這使司法機構唯一擁有憲法解釋權，取得了憲法“代言人”地位，由此派生出對立法的確認和解釋權；立法和行政雖然是十分活躍的權能，但因為立法機構和行政機構都是動態選舉產生的，人員構成處於永續變動之中，其所制訂之法律和規章出現新舊衝突或違反憲法的現象必然成為常態，由此必然需要由超脱的第三方裁定去消除法律或規章的衝突、保證立法立規的合憲性，迄今為止，人類找到的最可靠的超然的第三方就是專業穩定的司法機構，除此別無它法，所以，歸結到法治層面，一切立法均需接受司法審查，而被司法機構宣佈違憲的立法無效，這就形成了司法對立法、行政所訂立法規的最後和最高裁決權威；從一切歸於法治的角度講，這種權威使立法和行政最終在法律這個基礎層面必須聽命於司法。二、司法在任何政權體系內均具有從上至下的統一性、完整性和穩定性，由此使司法具有高度普適權威。三、普選制從不適用於法官任職，高級法官甚至通行終身制，這使司法機構在人事機制上擁有絕無僅有的超然地位，增加了司法的穩固性和權威性。四、由於不掌握任何人財物控制權，司法反而獲得一種超然形象和道義高度，從而增強了其判決的威望。

不但如此，在法治意義上司法主導三權的機制還有堅實的歷史和習慣基礎。追溯這種機制的源頭，早期可上達12世紀英國國王亨利二世的司法改革。通過在全國對自由人開放國王法庭、設立王室巡回法庭，亨利二世在英格蘭全境成功建立起統一的司法體系，為鞏固英國政治一統奠定了堅實基礎，也開啓了確立司法崇高地位的序幕。美國繼承併發揚了英國的政治體制，在憲法確立三權分立體制框架後，又通過1803年“馬伯裏訴麥迪遜案”最終確立了最高法院對憲法的解釋權，從而奠定了憲政體制下司法在三權中的主導地位。此後200多年來，此種體制在主流的三權分立憲政體系中已發展成穩固的習慣和制度。

我們強調在香港保持原有的資本主義制度和生活方式，核心目的是要保持香港的法治，而要保持法治，當然就必須尊重司法，一切依法。所以，只要我們在香港實行三權分立、依法尊憲的制度，香港就必然也會出現司法主導的規律性。

可是看起來，我們當年可能並不十分了解這種規律，在《基本法》創制過程中，我們可能沒有充分意識到司法的極端重要性和突出地位，而是更多根據內地的習慣提出了“行政主導”的政體設計思路，並試圖通過許多細節條款在《基本法》中推行之。這種讓立法者（議會）和執法者（法院）聽命於依法者（政府）的安排，實際上有違法治精神，有違司法主導的憲政規律。所以實踐多年的結果是，行政主導觀念和作為不但遭到立法和司法的強力排斥，更引起民意的強烈牴觸，幾乎從未實現。真正在三權中實現主導的，仍然是司法；其主導地位之強悍，甚至達到了足以壓制行政和立法、以致總體操控香港政治走向的程度。

近期行政長官第一次推動《禁止蒙面規例》的失敗，即是行政主導難以兑現、司法主導強勢形成的鮮明例證。在港英時代，香港曾頒佈兩部維持香港治安的重要法規 “公安條例”（Public Order Ordinance）和“社團條例”（Societies Ordinance）。據“公安條例”，如想示威遊行，必須先向香港警察申請並取得許可。如警察不準，遊行就是非法，警察可以立刻抓人。依“社團條例”，對任何香港社團，只要港督懷疑（不需要實證，只要他有懷疑）它有裏通外國的情形（包括接受國外的捐款），即可立刻宣佈該社團為非法組織，並吊銷其執照。英國人在臨交還香港前，有意取消了這兩個條例，令如今示威遊行只需在上街遊行的同時向警察通知一聲即可，而對賣國社團活動，也不再有法律約束。在目前這種對社會公安和社團管理幾乎無法可依的情況下，近期行政長官提出《禁止蒙面規例》，顯然是彌補法律空白的必要之舉。但是，香港高等法院法官卻裁定《禁止蒙面規例》“違憲”。這已經實質性侵奪並壓縮了行政長官依法應有的管治權，同時也約束了立法會的權能，更公然侵佔了全國人大常委會的釋憲權，儼然形成了司法對香港政治的全面壟斷。可能可以説，我們違反憲政規律倡導的行政主導，在香港政治中是不大成功的。

3、對司法的必要制衡機制設計不足

在三權分立憲政體制中，在法治意義上的司法主導雖有利於維護和保障憲法獨尊的法治，但也存在高級法官集團有意無意據此壟斷政治權力的隱患。為此，主流三權分立憲政體系一般均將大法官的提名權交給行政機構、同意權交給立法機構，從而建立行政和立法可通過法官人事變更消除司法權力壟斷的救濟機制。歷史上，羅斯福新政即曾遭遇司法阻礙，羅斯福總統就是通過這種人事調整機制有效削弱了保守的司法勢力，從而使新政得以合法推行。此後，這種防止司法權力壟斷的機制，構成了三權分立憲政體制中與司法主導機制相制衡的一項不可或缺的重要制度慣例。

我們在香港推行憲政，既應尊重在法治意義上司法主導的規律，又必須同時吸收防止司法權力壟斷的制衡原則。非如此，則三權制衡就可能失衡。

看起來，我們當年既對法治意義上司法主導的必然性缺乏認識，當然就更缺少防範司法壟斷的意識，因此在《基本法》中幾乎沒有設置能夠有力地對抗司法權力壟斷的救濟機制。比如，《基本法》將香港終審法院法官的提名權賦予了一個推選委員會，而沒有把它交給行政長官，致使行政長官實際上只有對高級法官的消極任命權。這就幾乎剝奪了行政長官通過法官提名權調整法官構成的可能，致使行政和立法幾乎無法在可操作的意義上抗衡司法的一權獨大。

從2016年香港終審法院的常任和非常任大法官換屆任命，就可以看出已然形成的司法壟斷格局有多麼堅固。此次任命，行政長官任命的17人新一屆香港終審法院的常任和非常任大法官中，僅有兩人為中國香港籍，其餘均為外國國籍或雙重國籍，整體上仍是維持此前的既有勢力，“洋人治港”的格局依舊，對司法狀況幾乎毫無改變。許多人批評行政長官對司法沒有采取應有的抗衡作為，其實是冤枉了這些行政長官。批評者沒有弄清楚的是，按《基本法》規定的香港法官人事調整制度，對高級法官人選，實質上還是法官集團自己説了算，行政長官的意見基本無足輕重（具體規定分析起來很複雜，茲不贅述）。這就解釋了，為什麼儘管歷任行政長官都比較配合中央，但在歷次動亂中均無法撥亂反正：受到司法壓制可能是首要原因。

總之，在為香港設計了三權分立憲政政體的情況下，就應該尊重這種政體的一般規律。本來應該用嚴密的實體司法體系護衞《基本法》的至尊地位，我們卻遺漏了這樣重要的安排，至今無法常態化地在香港本地護衞《基本法》，令香港司法機構有機會僭越全國人大常委會的釋法權，令《基本法》長期受到歪曲踐踏；本來應該順應法治意義上的司法主導，我們卻一直倡導行政主導，結果至今不能達成，使國家一直未能獲得治理香港的可靠抓手；本來須自《基本法》立法之始就建立起防範司法權力壟斷的有力救濟機制，我們卻自始就不當限制了行政長官調整司法機構人事的權能（而這與行政主導的思路也是相悖的），結果相當於自廢了一項極其重要的三權制衡功能，導致香港政局長期無法扭轉。

可見，對香港政體的細節安排極其重要。一個好的總體設計，必須配套具體的符合規律的細節安排。以上三個方面細節安排上的疏失，可能為香港司法的異化提供了條件。

三、司法異化成為解決香港諸多問題的關鍵障礙

由於以上事實，目前的香港呈現出《基本法》被踐踏、司法強權、行政和立法無法有效制衡司法的局面。

具體而言，香港終審法院已經在事實上僭取了全國人大常委會對《基本法》的解釋權，利用香港的法治習慣，以法律的形式和名義，挾《基本法》自重，統御三權、號令全港，令行政長官貫徹“一國兩制”、穩定香港的努力屢屢挫敗，顯露出壟斷香港政治決策權的態勢。也許可以説，香港的高級法官集團已經接近於成為香港的政治寡頭。

這不但在一般意義上破壞國家主權和“一箇中國”原則、威脅香港地方民主，更具體地、直接地阻礙幾乎一切香港問題的解決。

遺憾的是，對此危害，此前我們一直未能清晰認知。我們在思考香港問題時，總是試圖通過逐步消除香港在社會、經濟、教育等方面的許多具體誘因去解決問題，而沒有看到香港司法的關鍵性，結果各種努力幾乎從來不曾奏效。

司法的關鍵性在於，它通常是解決多數社會、經濟、教育等問題的最後步驟。而每當事件處理到達最後的司法環節時，由於司法的異化，香港的許多重大爭議問題都不是以《基本法》精神給予判決的，這就把諸多問題的解決引向了歧路。在香港數次動亂中，動亂製造者每每受到強大的司法保護，就是明證。

這説明，在現有政治格局下，試圖從改善民生、幫助弱勢羣體、扶植親內地力量、發放惠港禮包、宣講中華文化等方面去消解致亂誘因，而不從消除司法異化這個關鍵入手，根本什麼問題也解決不了。

所以，只要香港的司法異化繼續延續，它對《基本法》的破壞就不會休止，對動亂的保護就不會消除，對行政長官積極施政的阻撓就不會停手，對香港政治走向的誤導就不會扭轉，對香港穩定繁榮的衝擊就難以平息，對國家利益和香港未來的損害就不會根除。

總之，香港的司法異化，可能是解決香港問題的關鍵障礙。

四、處理香港問題應放棄無效的思路

如果以上分析是成立的，則我們需對處理香港問題的思路重新加以評估。

我們目前處理香港問題的主要思路是：寄希望於香港地方政府積極施政，寄希望於港人自我教育自我反省，寄希望於通過親大陸的建制派力量施加積極影響、寄希望於香港地方政治架構自我糾正。這基本上是一種在現有政治格局的泥沼裏兜圈子、討説法的思路，不自覺地落入香港司法寡頭（前文已經指出，香港少數高級法官憑藉僭取的《基本法》解釋權，對行政和立法形成了明顯壓制，幾乎操控了香港的政治走向，因此已儼然成為政治寡頭）的規則圈套，當然處處被動，難見成效。

1、寄希望於通過香港行政力量掌控香港社會是不合理不現實的

如前所述，三權分立憲政政體中，憲法獨尊、司法主導、三權有效制衡是一套有內在規律的精巧的設計，具有堅實的邏輯和歷史基礎，不可輕易移易。“一國兩制”構想明確主張在香港保持原有社會制度，就應該在香港建立健全符合這些規律的憲政政體。

健全這種政體，首要的要求是落實《基本法》的尊崇地位。《基本法》有了尊崇地位，“一國”體制就有了根本保障，通過法治的方式，再輔以中央直接管理國防和外交事務，就完全可能實現對香港的有效掌控，通過行政去掌控香港就沒有必要了。反之，如習慣性地強調“行政主導”，則不符合三權分立憲政政體規律，必然傷及香港的法治，進而傷及《基本法》的尊崇地位，在理論上是不成立的，在實踐上也是有害的。

香港政體演變的實情是，行政長官的權威和能力已經受到立法和司法（特別是司法）的高度約束，事實上根本無法主導香港政治，香港並未實現行政主導，而是在法治意義上形成了司法主導。這充分説明，行政主導思路是不現實的。

所以，我們應該客觀、冷靜地認識並尊重三權分立憲政體制的規律，堅決放棄過分強調、嚴重依賴行政力量的思維和習慣；否則，我們將不能順應香港的政治現實，也將無法在香港實現真正的憲政、真正的法治。

2、寄希望於香港百姓自我教育和反省幾乎是不可能的

我們可能需要清醒認知，港人的普選訴求已經達到“信仰級”，任何其他利益得失都不可能讓他們改變或放棄這種信仰。其原因是：第一，由於《基本法》承諾香港實行高度自治，港人就自然希望由自己選舉的領導人當家作主；允許他們自治，又沒有答應他們近期就開始普選自己中意的領導人，是他們不理解，也不能接受的，因此普選訴求就更加強烈。第二，普選訴求是長期以來港人最核心、最凝聚、最具有代表性的訴求，作為一種觀念，它在世界範圍內是比較普適的價值觀，在香港也比較深入人心，作為一種政治標籤，它常常被一般民眾認為等同於民主自由（認為沒有普選就等同於沒有民主自由）。第三，因為普選訴求看起來具有這種至高無上的道義性和正當性，而今天的香港主流社會已經篤信它，它就已經在事實上成為港人意識形態的核心內涵。

因此，當我們對滿足港人這項訴求不那麼積極時，在港人看來就很難説是“愛港護港”了，寄望於港人自我教育和反省就幾乎是不可能的。這時我們可能不自覺地被港人看作了對立面，甚至於，港人會因此滋生出反中央意識。近期動亂給出的明確信息是，從族羣、黨派、世代等多視角觀察，香港社會的反中央意識是在增長的。

根源於這種信仰級訴求不被滿足的反中央意識，看起來已經令港人形成了很強的代價承受力。動亂固然給香港造成了不小經濟、社會損失，但如果試圖讓香港社會通過感受這些損失就幡然悔悟，是不現實的，是一種幻想。耽於如此幻想，會貽誤香港問題的解決。

3、寄希望於親中央的建制派力量引領香港社會是沒有希望的

香港社會政治進程的基本形式仍是自由競爭。因此，多元政治力量一般都有參與政治進程的機會，其各自的影響力取決於各自的實力。在司法寡頭代表的政治力量長期佔據政治市場支配地位，並不斷打壓建制派的情況下，建制派力量在香港的影響不但是十分有限的，甚至是十分堪憂的。

在近期香港區議會的選舉中，建制派的失敗相當慘重。這個結果，是在社會基層出現的，更令人警醒。從民意支持率角度看，寄希望於建制派，客觀上已經沒有堅實的基礎。

4、寄希望於香港地方政治架構自我糾正是不可能的

如上所述，香港現有政治架構中已經沒有任何力量可以撼動司法的權力壟斷。更何況，由於主流民意長期受司法寡頭引導，視線長期聚焦於行政長官普選訴求，對司法壟斷威脅民主的潛在風險似乎尚無警覺，對司法權力歪曲、破壞《基本法》的危害更缺乏認知，香港政治架構自我糾正是沒有土壤、沒有動力的。

總之，實事求是地看，我們處理香港問題的現有思路有些失之主觀、有些缺乏“港情”認知基礎，所以雖長期推動，卻幾乎沒看到多少成效。説到底，其根源可能就是在於，我們始終未能認清香港司法異化這個關鍵障礙，因而始終未能跳脱香港司法寡頭對香港政治的左右。這樣的思路，顯然需要做些戰略性調整。

五、司法改革條件已經成熟

基於以上分析，要解決香港問題，就必須實行徹底的司法改革，徹底消除香港的司法異化，打破香港司法寡頭對政治的壟斷，進而建立起真正符合“一國兩制”方針、真正符合中國國家意志和真正符合港人長遠利益的以《基本法》為尊、三權有效制衡的憲政架構。

對香港社會，這當然是一次重大變革。實施這樣一場變革，是否可行？答案是，完全可行。其理由如下。

1、以“一國兩制”為方針展開司法改革有現實政治基礎

我們要看到，“一國兩制”已經初步在香港開花結果，顯示出強大生命力，並已得到港人事實上的接受。

一則，雖然也可聽到一些尖鋭的反面叫囂，但港人主體（特別是中國籍港人）無論在形式上還是在實質上並沒有明確提出反對“一箇中國”，實質上“一國兩制”框架的“一國”體制並未受到港人挑戰，因此我們沒有必要把港人提出一些批評和抗議就看成對國家的威脅。香港古來是廣東省的一個漁村，曾經被租借99年，1997年被正式歸還中國，這些是清晰明白、有據可查、昭然於天下的事實，從歷史、國際法、全球認知等所有角度看，沒有任何人可以否認，因此沒有任何人可以讓香港脱離中國。鑑於此，即便在故意教唆下開始滋生反國家意識的香港人（以外籍港人為主），也無法有效發起香港獨立運動，因為那在任何意義上都是國際公認的標準的“叛國”行徑；我們應該自信，香港主流社會無法走到，無理走到，也不會走到那一步。

二則，我們真誠推動“兩制”，無意把內地的體制強加給香港，而是一貫支持香港繼續完善三權分立制度，讓香港製度與內地制度並行不悖。這已經令香港社會廣泛享受到了法治、立法便利、自我管理、思想自由等高度自治的好處，港人對這些好處並非無知無感，而且顯然還希望改進不足並從中得到更多好處。

總之，“一國兩制”已然是港人接受的現實政治選擇，我們自己不要看到“一國兩制”仍未完善，就誤判它已經失敗。事實上，“一國兩制”仍為我們治理香港的政策思路調整提供了充分的可能空間：我們完全可能通過創造性地細化、深化“一國兩制”構想，或言之，完全可能通過創新設計“一國兩制”的具體安排，有效解決香港問題，實現香港再穩定、再繁榮。在“一國兩制”框架下展開司法改革，是在“公約數”下做局部調整，政治基礎是具備的。

2、《基本法》為實施司法改革提供了堅實的法律保障

如前所述，雖然由於歷史侷限，《基本法》某些條款存在不足，但可喜的是，《基本法》本身也規定了足夠的自我救濟條款。《基本法》第159條規定，全國人民代表大會常務委員會、國務院和香港特別行政區均有修改《基本法》的提案權。這項法律條款，為我們以全國人民代表大會常務委員會、國務院名義提案，徹底修改《基本法》中失誤條款、徹底消除司法異化提供了強大法律保障。所以，儘管香港特別行政區自我修正沒有現實政治條件，但這並不能阻擋中央出手撥亂反正。

3、香港已經完全處於中國自主管理的歷史時期

我們應該自信地看到，中英談判階段早已成為歷史，香港殖民地歷史早已於1997年完全終結。今日香港，完全在中國治下，沒有任何外部勢力有權力、有能力進行實效干預。遏制並消除香港司法異化，歸根結底操之在我。只要我們下定決心，香港司法異化這個關鍵障礙就完全可能被徹底排除。

六、需要把創新發展“一國兩制”方針作為前提

既然港人總體上並未提出反對“一國兩制”，並已經現實地在一國兩制安排下形成了自己的社會系統，則“一國兩制”仍應是我們治理香港的根本指導方針。不過，吸取以往教訓，我們在落實這一方針時，可着重考慮在以下三個方面有所創新和發展。

第一，可考慮下決心通過重新掌控《基本法》解釋權把香港納入全國的司法一統，不能再讓“一國”原則和框架在司法上被架空。應將司法也確立為與國防、外交併立的體現“一國”主權的第三根支柱，讓香港的地方司法在可操作的意義上受轄於中國完整統一的國家司法。我們必須從理念上認知：從對外關係維度，維繫國家統一靠的是國防和外交一統；從對內關係維度，維繫國家統一靠的是司法一統，法到治到，無法無治，古今中外，概莫能外；司法一統從來都是國家統一的絕對要素，沒有司法一統，就沒有國家統一，也難言“一國”體制。以往我們對司法的這種支柱作用認識不夠，教訓是慘痛的。

另外，進入新時代，我國國家治理體系全面現代化已經成為重要議程。在全中國實現司法一統，在中國各個實行不同制度的區域間實現司法一統基礎上的有機、有效司法協調，顯然是建立完整、完善的國家治理體系的最重要內容之一。所以，下決心把香港司法切實納入全國的司法一統，不但對香港撥亂反正具有決定意義，對整個國家的治理體系現代化也極為必要。

第二，應下決心在香港實行真正的憲政。如前所述，我們之所以在香港治理上出現那樣大的困難，主要教訓就在於未能很好遵循三權分立憲政自身的規律。所以，如果要調整治港思路，就必須讓《基本法》至尊、法治意義上的司法主導、行政和立法可有效抗衡司法這些三權分立憲政的基本規律真正體現出來。應放棄行政主導思維，樹立法律至上信仰，在香港推行徹底的法治。

第三，應下決心把“兩制”內含中應該給予香港的政策都給予香港，特別是行政長官普選制度，可考慮允許實行。“兩制”重心在於保證香港在地方上實行不同於大陸的制度，非此即無所謂“兩制”。在國防、外交、司法由中央統管的“一國”體制既定的前提下，在香港這個地方實行任何特別制度，都不過是用特別方法處理“地方事務”而已，並不構成對“一國”體制的任何威脅。行政長官普選只是民選行政負責人，其作用並沒有那麼大，因為民選任何人擔任行政長官，他（她）都並不掌握國防、外交、司法權力，他（她）處理的充其量只是地方的民生事務，而且都必須遵守《基本法》，因此，普選行政長官根本無從動搖國本，不可能導致香港失控，也就是説，只要真正實現了司法一統，普選與否，對“一國”體制就不再會構成威脅，無需過慮。

所以，在國防、外交、司法“一國”體制既定的前提下，我們完全可考慮允許香港自由設計、發展自己的制度。既然香港目前已經選擇了三權分立政體，我們就應該允許並協助香港根據三權分立政體規律建立有效制衡的體制。該體制的制衡效果越好，香港管理自己地方事務的能力就越強，社會就越穩定，發展前景就越光明。

以往我們主觀地要求香港以行政為主導，消極看待行政長官普選，是有些臆想誇大了行政權的作用，結果限制了香港實行自己制度的權利，既是不必要的，也是不符合“兩制”承諾和憲政精神的，是不可取的。港人對我們不滿，除經濟問題以外，可能很大程度上就是由我們這個做法引起的，其教訓不可謂不沉痛。

在以上三個方面與時俱進地有所創新和突破，“一國兩制”方針就可能更加充實完善，這將可能為司法改革提供更清晰的方向，從而完全可能為香港創造出更加光明美好的未來。

七、以司法改革為主線的若干可行舉措

為掃除司法異化這個香港問題的關鍵障礙，可考慮以司法改革為主線，配套推出一系列新舉措。以下舉措是否可行尤其值得深入研究。

（1）改變被動地等待香港特別行政區自我提出修改《基本法》的方式，可考慮根據《基本法》，由人大常委會或國務院向全國人大“主動”提出關於香港司法改革等政體改革的《基本法》修改議案。提案可考慮以掌控《基本法》解釋權、鼓勵香港建立以《基本法》為地方根本大法的法治社會、促進三權有效制衡為主線，着重強調以下要點：

放棄“行政主導”原則，明確支持香港建立以《基本法》為地方母法的法治社會，支持建立三權有效制衡的憲政政體，讓中央對香港的治理通過《基本法》實現，把以往通過“管人”治理香港的思維，徹底轉變為通過“管法”治理香港。

這將是“以法治國”理念在中央和地方之間的新發展，必將極大推動我國全面以法治國，極大推動我國國家治理現代化。

着眼於恢復國家司法主權，由中央責成最高法院設立常駐香港本地的香港特別行政區巡迴法院，使作為香港的《基本法》法院，經人大常委會授權常態化地專門行使《基本法》解釋權，以此取締目前香港終審法院對《基本法》解釋權的僭越；同時責成最高檢察院設立常駐香港本地的香港特別行政區特別檢察官，使作為香港法院違反《基本法》行為的檢查人，常態化地專門對香港法院違反《基本法》的行為開展檢查，並向巡迴法院起訴。

除專門行使《基本法》解釋權外，為徹底震懾、消除或糾正香港法院違反《基本法》的動作，當香港法院違反《基本法》時，巡迴法院可要求香港法院重審，重審仍然違反《基本法》時，巡迴法院可直接受理原告控告，或接受特別檢察官對香港法院違反《基本法》的起訴。

由中央新設巡迴法院和特別檢察官，可能是從司法組織和程序上建立《基本法》權威、根除香港司法寡頭壟斷、堵塞對港司法管轄漏洞的最關鍵的措施，可考慮加以重點研討論證。

着眼於落實三權有效制衡，取消掌握香港法官任職提名權的獨立委員會，將香港法官任職提名權明確授予行政長官。同時，授予行政長官對無力履行職責或行為不檢的法院法官予以人事調整的更可行的權力。

着眼於落實“兩制”賦予香港的高度自治權利，批准行政長官普選，支持香港建立三權有效制衡的體制。

這一措施可能是贏得香港民心的重要一步，也是我們克服地方選舉心理障礙的重要一步，勇敢邁出，將可能使我們的國家治理能力實現歷史性提升和進步。

（2）《基本法》第23條規定，香港特別行政區應自行立法維護國家安全，但鑑於由香港自行立法維護國家安全的政治條件從來不曾存在，可考慮由人大常委會或國務院向全國人大提出關於國家安全的《基本法》修改議案，除保留香港特別行政區自行立法維護國家安全的權力外，增加全國人大常委會和國務院直接立法維護國家安全的權力，掌握維護國家安全立法的主動權，以徹底堵塞香港司法當局阻撓維護國家安全立法、利用香港危害國家安全的法律漏洞。

（3）可考慮由人大常委會或國務院向全國人大提出關於在香港開展國家公民教育的《基本法》修改議案，用立法保障國家公民教育在香港永續開展。

八、以司法改革為主線的新舉措可望帶來嶄新圖景

以上措施如果能夠實行，則香港政體將可能呈現出以下新圖景：

由中央派出的巡迴法院和特別檢察官以司法實體形式常態化維護《基本法》尊嚴，中國國家憲法名副其實成為管轄《基本法》的最高上位法，《基本法》由此有機地融入中國完整統一的司法體系，國家對香港的司法一統得以切實實現。此後，中國對香港行使國家主權，不再通過行政管制，而主要通過《基本法》在香港的實踐，並輔以通過國防和外交事務管理而實現。

在香港，法律至上，實行徹底的法治。《基本法》是香港地方的母法，是香港法治的根本法源，在香港地方居於至尊地位。其至尊地位，由代表中央的香港特別行政區巡迴法院專門行使解釋權加以常態化維護，並由香港特別行政區特別檢察官常態化護衞。由此，（外籍）司法寡頭操控香港政治的亂象將不再存在。

在香港地方事務中，三權有效制衡，發生爭議時，根據《基本法》和巡迴法院對《基本法》的解釋加以裁決。

行政長官和議員實行普選。他們僅負責處理香港地方事務，司法、國防和外交事務全國一統。此政體格局下，無論由什麼黨派和政治主張的人士當選行政長官和議員，他們只能影響司法、國防和外交之外的香港地方民生事務，並必須遵守《基本法》及其管轄的法律，因此不可能再對國家安全構成威脅。因此，中央不再對香港行政和議會施加司法之外的干預。

在這樣的圖景下，中央可以管住香港的司法、國防和外交，從而更好地行使國家主權，而香港也可以在自己地方事務中享有高度民主、高度自由和高度自治，香港有望進入真正穩定發展的新時代。

九、新型國家治理模式意義深遠

以上措施，可望掃除解決香港問題的關鍵障礙，實現香港社會的全面撥亂反正。司法一統，將確保“一國”體制，普選放開，可切實落實“兩制”。如此，可望建立中央和地方以法統合、利益相容的新型國家治理模式。

此模式下，中央通過掌管國防、外交和地方母法的司法，可有效保證國家統一，而地方通過自由民主體制，也可以有效治理地方。這可能是一種饒有新意的“新型民主集中制”，對國家治理體系現代化也可能有重要促進作用。在這樣一種“央地協調”新模式下，港人的法治習慣可望得以保持、自由民主願望可望得以實現，利用民主機制解決自己問題的治理特色可望獲得發展，香港完全可能實現再穩定、再繁榮。

當前，台灣迴歸祖國已是大勢所趨。台灣一旦迴歸，如何治理才能保證長治久安？如何才能避免重蹈香港的曲折？這樣一種制度創新，對台灣迴歸後的治理，也可能是極為必要和有益的試驗性準備。（司馬伯樂寫於2020年3月12日）