國安法在香港：立法即無退路，關鍵在於執法_風聞

來源 | Chairman Rabbit

作者 | 微博兔主席

按：星期四晚間的人大記者會上，發言人公佈了一個涉及香港的重大信息：本次人大會議將審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》。此非基於香港《基本法》23條的香港“自行立法”，而是根據憲法和基本法賦權，全國人民代表大會直接就香港的國家安全問題實施立法。

一、大背景

**1、**香港——反中基本盤沒有任何變化，正在醖釀更大的運動

香港的反中運動自2019年6月以反對逃犯修例條例為契機開始，到今年2月份COVID-19疫情之後的“反中護港”的醫護罷工為止，延續大半年多。疫情（以及因為疫情發佈的禁聚令）再加上疲態使得運動在過去幾個月出現了暫緩。

但香港年輕一代本土派/民主派基本盤的政治取態並沒有發生任何變化——他們沒有因為COVID-19疫情原因變得更加地“擁中”。恰恰相反，他們堅定地站在中國大陸的對立面，全盤接受美國及其他英語國家對中國抗疫行動的妖魔化、矮化、污名化的敍事。COVID-19只會使得他們更加“反中”，讓他們認為反中事業才是保證香港未來存在的必然。疫情以來中美對立進一步加劇，中美對立越發嚴重，而香港的本土派及反中者也越是興奮，越是躍躍欲試。認為有機可乘，希望借這個國際形勢進一步謀求脱離中國大陸的影響。

所以，反中運動只是暫時消沉，他們正待等待新的契機，找到新的動能，醖釀爆發新的運動。

**2、****北京/**內地——加強對香港的治權是政治需要也是民眾期待

去年夏天以來的香港反中運動絕對讓內地民眾震動，但也是經歷了一個過程的，從一開始純粹的吃驚，再到生氣和憤怒，再到錯愕、迷惑、不解，最後到接受，乃至不再關心。到今年初醫護罷工時，筆者的觀察是，大部分人對香港的反中勢力已經形成自己的看法，對香港反對派不抱任何希望，對各種極端行動已覺見怪不怪，符合他們對香港的“預期”。同時對香港事務也基本“蓋棺定論”，不再關心，採取一種放棄的悲觀態度。今日香港的反中派/反對派也很難再用什麼激進行為或行動博取內地的關注了。內地人已經向前邁進，不再像一年前那樣關心香港，更不再像一年前那樣對香港付諸情感，寄予希望。在他們很多心中，“香港已死”。

當然，這不代表內地人能夠忍受、接受、縱容香港的反對派/本土派的脱中努力。對於香港。人們的共識已經形成，即新一代的香港不可教，不服管，骨子裏反中，必須某種採取某種更加強硬的行動，在香港本土實施實質的治權，對分裂國家者的行為加以約束與控制。

中央政府因此也面臨巨大的民眾期望。

在這個大背景下，2020年的“兩會”就必須對香港有所作為。如果沒有任何作為，是無法與國民交代的。

3、美國——反中是政治正確，是2020年大選核心議題

美國已進入大選最後幾個月的關鍵時點。中國成為美國兩黨大選的核心議題。執政的Trump共和黨議程非常簡單：把COVID-19及所有經濟社會政治問題甩到中國身上，通過妖魔化中國、甩鍋中國、反對中國獲取政治支持——這與去年台灣大選時的綠營和香港區議會選舉時的黃營非常相似，只要打反中牌，就能獲得政治支持。此外，Trump非常有力的一張牌就是指控民主黨候選人Joe Biden的兒子在中國的生意往來。筆者認為這張牌對Biden而言是致命的。

民主黨的處境則非常困難和尷尬。一方面，他們要抨擊Trump在COVID-19抗疫上的不力，尤其是揭露Trump甩鍋中國的舉動。另一方面，他們認可且需要迎合美國反中的主流思潮。一旦被認為是在給中國“説話”，就可能受到共和黨抨擊，並招致美國主流社會的反感。説白了，民主黨的處境是，罵中國等於迎合Trump的敍事，“挺”中國又違背美國主流敍事。非常尷尬。這個處境和台灣的藍營以及香港未來的建制派非常相似。如果説美國的民主黨和香港及台灣的藍營有何區別的話，只在於美國民主黨與共和黨一樣反中。他們唯一糾結的只是不能簡單的把敵人的敵人變成自己的朋友。

所以，2020年春天以後，反中是美國的主旋律。華盛頓左右兩黨都虎視眈眈，蓄勢待發，都希望能夠利用反中主題獲得政治資本。在這個問題上，Nancy Pelosi、Chuck Schumer與Donald Trump、Mitch McConnell、Marco Rubio並無本質區別。

在這個大環境下，美國對中央政府的對港政策虎視眈眈，希望借題發揮，為大選發掘反中議題。美國國務院也根據兩會推遲了其涉港人權法案年度評估報告的發佈日。

北京在香港事務上不可能完全不考慮這種不利的外部環境。

**4、**其他發達經濟體——“老班長”美國的跟隨者

美國是國際社會這個班級裏的“老班長”。中國是一個從外校調來挑戰老班長的成績優越又頗有資源的“新學生”。國際社會就好比其他學生。再一個比喻，就如美國是獅羣裏佔有主導地位的獅王（alpha male），中國是一個挑戰獅王的年輕雄獅。其他獅子都是跟隨的母獅。在這個環境下，對香港的“國際輿論”很大程度就是由西方的“意見領袖”美國所左右的，美國最能影響的就是英語國家好夥伴（英澳加新），其次是核心西歐國家（法德及北歐國家），然後是與中國存在地緣政治競爭的東亞國家。美國的取態能夠輻射影響所有其他國家。他們都首選聽“老班長”的話。

這些國家當然不一定都同意老班長的意見，他們與中國也不存在地緣政治競爭，也不存在激烈的意識形態競爭。他們從來沒有想過在班級裏當班長，在獅羣裏稱王。他們更多的是看看熱鬧，見風使舵。如果意見領袖美國表了態，他們很有可能會跟風、配合、服從，並形成一股合力，共同對中國施加壓力。這是今日中國不得不面對的外部環境。

二、中央政府在香港問題上的具體選擇

1**、解決香港問題的方法論**

方法論，去年香港運動高峯時筆者討論已比較多了，無非分成兩大類，硬幹預和軟干預。

所有涉及修改法律（立法）及或在香港直接執法，體系治權的措施都屬於硬幹預。各種硬幹預手段也可以進一步劃分，例如解放軍出兵屬於最硬的干預，然後是強行推23條，再到修改基本法，這些都屬於硬幹預。（逃犯條例本身不是硬幹預，但被香港反對派詮釋為硬幹預）。硬幹預見效快，能夠滿足民眾預期，缺點是爭議大，被反對派詮釋為“破壞‘一國兩制’”，很容易受到美國領銜的國際批評乃至制裁打擊。在中美關係惡化，對立加劇時，這種風險尤大。

軟干預不涉及立法、執法，主要採用經濟支持、文化價值觀影響、經濟制裁（或負面激勵）等軟性手段。軟干預屬於某種“和平演變”，潛移默化，輿論關注及爭議很小，很難被反對派拿出來指責説“破壞一國兩制”，其缺點是非常受中國國力及政治文明軟力量的約束，只能慢慢來，很難在短期內見效，很難考量其成效，也無法保證其一定成功。同時更重要的是，它在香港問題上很難在短期對國民有一個明確的交代。

經歷過香港大半年多的反中運動，筆者估計中央認為軟硬手段是需要同步推進的，兩條腿走路。軟干預當然要進行的，但硬幹預手段也非常必要，且應儘快想辦法進行，要能夠真正、切實地體現中央政府對香港的治權。

2**、硬幹預的具體路徑**

方案一：“二十三條立法”

一個被討論最多的問題就是“23條立法”。香港基本法如下規定：

“第二十三條香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”

這一條款的核心是“自行立法”，需要香港本地通過立法會推進立法程序。2003年23條立法失敗及其後的政治環境，已經讓北京意識到香港推動國家安全法在政治上並不現實的。北京也意識到不能在這個問題上過多指望香港建制派。

方案二：修改香港《基本法》“附件三”的範疇

這也是一個被反覆討論的方法。基本法的第十八條：

“第十八條 在香港特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的香港原有法律和香港特別行政區立法機關制定的法律。

全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公佈或立法實施。

全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。

附件三：在香港特別行政區實施的全國性法律：

下列全國性法律，自一九九七年七月一日起由香港特別行政區在當地公佈或立法實施。

一、《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》

二、《關於中華人民共和國國慶日的決議》

三、《中央人民政府公佈中華人民共和國國徽的命令》附：國徽圖案、説明、使用辦法

四、《中華人民共和國政府關於領海的聲明》

五、《中華人民共和國國籍法》

六、《中華人民共和國外交特權與豁免條例》

很顯然，北京可以通過全國人大增加“附件三”的內容實現立法的效果。

​具體的方法很多，可以把《中華人民共和國國家安全法》或定製設計的維護香港國家安全的法律制度直接納入“附件三”，或通過一個專門針對香港的法律，將其納入“附件三”。這些都可以達到這個效果。這就不需要受制於二十三條規定的香港“自行立法”的本地程序了。

​北京一直沒有這樣做，乃因為之前沒有遇到香港如此大規模的反中運動，或認為一時無此必要；同時這樣的舉措畢竟屬於硬幹預，會受到反對派及國際反華勢力的非議，引致巨大爭議。顧及各方面的因素，北京對此一直非常謹慎。但經歷了2019年的香港反中運動後，北京已經沒有選擇了。必須採取某種硬幹預措施，這也是給廣大國民的一個交代。

當依賴香港本地推行二十三條立法還不成熟時，那就不如採取增加“附件三”內容的方式。

3**、“附件三”方案的“三步走”具體步驟**

附件三是一個“間接”的立法，並不能在香港一步到位，距離具體落地執法還有幾步。筆者通俗概括如下。

第一步：初始立法流程：全國人大完成法律的設立或修訂。兩會就可以解決這個問題。

**第二步：**確定執法機制與流程。立法完之後，如何具體執法？這是需要具體討論的。執法者是誰？內地的執法機構？香港的執法機構？兩者如何協同？香港的司法機構在其中是否能夠有或可以扮演何種角色？違反法律、被執法者可以遵循什麼樣的流程（due process）？是香港還是內地的法庭，是依託香港還是內地的刑事法律走相關的程序？違法嫌疑人擁有什麼樣的權利，有什麼樣的抗辯機制？如獲罪，他們在哪裏服刑？這些都是要討論的非常具體的問題。所以，不太可能上來就委派香港警察或內地公安直接執法，肯定需要在兩地協商下出一系列具體的指引與規則。這肯定需要有一個過程。

第三步：假設執法機制與流程確定後，才會進入了執法階段，通俗地説就是依法“抓人”、“治罪”。

筆者以為，全國人大眼下所能完成的，只是上述的第一步，距離執法還有距離，不可能一蹴而就。

三、“附件三”方案版本下各方可能的反應

**1、**內地——民眾樂見“第一步”，但希望看到的是“第三步”

內地民眾當然樂於看到北京表達在香港實施治權，執行國安法，懲罰分裂勢力的決心。

但內地民眾現在希望看到的不是姿態和措辭，而是更加具體、具象的體現治權的行為，是“抓人”和“治罪”。內地民眾現在對香港問題已經很大程度脱敏，很大程度屬於“吃瓜”觀望狀態，如果光是立法，沒有執法司法，那是無法滿足內地民眾訴求的。

而一旦立了法，就將瞬間在民眾中形成對中央政府的預期和壓力。“都已經納入基本法了，為什麼還不執法”？“中央的權威何在”？

所以，民眾希望看到的是第三步，而不僅僅是第一步。

**2、**香港——在“第二步”之後才會有大規模反應

香港距離中國內地社會非常之遠，基本處於隔離世界。香港人接收不到內地政府釋放的種種內地人自認為非常清晰的政治信號。香港年輕一代尤其難以接受和理解這種信號。

去年修例運動以來，中央政府和內地官方媒體對香港頻繁發聲，表明自己的強硬立場取態，所謂“勿謂言之不預也”一樣的措辭表態已經説過無數。香港反對派對此毫無反應，因為並沒有人關注內地新聞，他們對港澳辦的政治措辭表示不知所謂。另一方面覺得內地就是放空炮。

筆者前面把人大在內地的立法行動比喻為“第一步”。香港的反對派政客和黃營知識分子是有可能對“第一步”的行動有反應的，包括表示關注，質疑、批評，發表文章和訪談，進行國際接觸，試圖引起更多關注；激進的反中分子也有可能組織一些有針對性的活動，但由於“第一步”只是在“中國內地”發生的，是表明姿態，帶有符號特徵，但並未真正的、直接的影響到香港本土，所以香港社會（包括更廣泛的反對派）不一定會有太大的響應，不會進入緊張感，最多處於觀望狀態。

但到了確定執法機制與程序的第二步，涉及到了香港本土，香港的行政司法立法機構也參與進來，真正開始影響到香港本地的法律體系和秩序時，影響到人們的預期時，社會就會有反應了。其時的反應將可比2003年二十三條立法及2019年修例。這段時期，可能發生大量的政治運動，同時會有不少國際呼應。

第三步就是執法司法階段的“抓人”和“治罪”，真正應用一整套體系和程序在香港本地執法。這時，法律真正開始發生效應，才會引發更大的爭議和反對。整個香港社會的反中基本盤（包括絕大多數的年輕人）都會被動員起來。中央政府將面臨以美國為首的巨大國際壓力。

通俗説，香港距離內地非常“遠”。內地釋放的抽象的、符號性的、標誌性的、含蓄委婉的政治信號香港人（特別是反對派的基本盤——年輕人羣體）是很難理解和吸收的。他們會照舊生活，完全不會因為內地的立法而改變行為。我們會看到，各種反中活動將照舊進行。

只有這個事情本地化了，距離他們的生活更近了，更加真實了，香港社會才會有所反應。屆時我們一定會看到激烈的反抗。

很遺憾，許多內地人（包括港漂們）所希冀的香港反對派/連登仔被這樣“附件三”立法震懾和倉惶藏匿的情景筆者以為是不會發生的。

**3、**美國——也將觀望，在第二步之後才有實際反應

人大立法在中國內地反響很大，但美國的狀態預計將是“聽其言觀其行”，發出強烈的關注和警告信號，打打嘴仗，希望把北京限定在“第一步”。但僅憑“第一步”本身，沒有涉及到香港本土，具體的改變香港的現狀，美國也很難對中國採取什麼反制措施。

四、內地和香港的“逆向思維”

筆者以下想説説各方的“逆向思維”。

1**、香港反對派的逆向思維**

與國內民眾及港漂的思維不同，人大立法的第一步不會對香港反對派形成震懾，這不僅僅因為香港距離內地非常“遠”，還因為他們的逆向思維。

這個思維就是，這樣的國家安全立法“好得很”——因為它屬於“硬幹預”。

去年國慶節前，香港的激進反對派最希冀的其實是解放軍出兵。他們的想法是，只要有一個解放軍出現在中環，把照片登載在全球媒體，運動就成功了——他們認為此時就意味着“一國兩制”的終結。西方有“義務”制裁中國，香港將藉助這股力量脱鈎中國大陸，回到西方的懷抱。對於“攬炒”的反對派來説，解放軍出兵干預就是他們的目標。“剩下的都將是歷史了”（the rest will be history）。

遵循這樣的思維，他們會認為這樣的安全法立法是個重大利好。立法完成後，他們所有的反中活動都將構成對內地政府的挑釁和侮辱。他們會希望北京出手‘抓人”和”治罪”。一旦北京出手，效果形同解放軍出兵，反對派將組織聲勢更加浩大的運動，並尋求國際呼應，譴責北京政府，藉機尋求與中國大陸脱鈎。

姑且不論這種設想是否能夠成功，但這就是香港年輕反對派們所相信和夢想的。這是他們尋求脱中的唯一路徑。

所以，逆向思維決定了，北京的立法將激發他們的鬥志，讓他們進一步發動反中運動，而不是就此偃旗息鼓。今年九月份香港還將進行立法會選舉。反對派更加會躍躍欲試，希望通過挑戰中央權威，挑釁北京硬幹預，激起、調動、利用香港的反中情緒為立法會選舉造勢。

2**、北京的逆向思維**

中美本來處在大對立的狀態，現在是中美關係的歷史低點，美國又臨近大選，把反中作為大選主題，表明上看北京在香港推動治權的國際環境是非常不利的。

逆在香港推動實現中央治權肯定會被美國人批評。只有在兩個場景下才適合推出這樣的政策：

一是正向思維，在中美關係最最好的時候推出。香港反中運動是伴隨中美進行的，中美關係越不好，反中勢力越猖狂；中美關係越好，香港反對派越慫。目前的情況是，反中成為華盛頓的主題。疫情以來，三分之二的美國人對中國無好感，希望中美關係恢復在短期內看沒有什麼可能。但香港問題又不能拖着不解決。

二是逆向思維，在中美關係最壞時推出。中美關係已經不能再壞，中國無論做什麼都要被美國罵，且美國進入瘋狂妖魔化中國的大選季，中國政府如果不做什麼“喪權辱國”的事情的話是不可能取悦美國的。而實際情況是，美國因為COVID-19疫情和大選處於政治內亂，實際上國民沒有心思關心香港事務。在這個“情況不能更壞”的情況下，北京不如趁“低位”就勢推出對港立法，這個立法將被“淹沒”在美國政客攻擊中國的無數議題之中。

筆者對中美關係的看法是十分悲觀的，短期內看不出好轉的可能。尋求中美關係出現某個蜜月並就勢解決香港問題的期望是脱離現實的，因此，既然關係不能更壞，現在確實可能是加強香港治權的好時機。

五、北京面臨的真正挑戰——第三步：執法落地

2019年香港運動以來，中央必須有所姿態，必須採取行動，否則無法與國民交代。第一步是可行的、必須的。對“第一步”最有“響應”的將是內地民眾（以及香港的港漂和藍營）。但香港的反對派及美國政客將只是觀望。

而其中，香港的年輕人及激進反對派還可能抓住機會挑釁北京：繼續組織反中活動，表達對北京立法的蔑視。

立法容易執法難。去年特區政府頒佈蒙面法時，筆者寫到，“關鍵是執法”。頒佈了法律卻不能執法，就是對立法者權威的損耗。

所以，到了第二步、第三步執法的時候，北京才會面臨真正的挑戰。從國家安全法作為“附件三”在香港的《基本法》里正式體現的次日起，，每不能執法的一日，就是對中央政治權威的損耗的一日。對於香港的藍營及內地民眾而言，北京/港府每一日不能執法，都會挫傷他們的信念和信心。對於香港的反對派/黃營而言，北京/港府每一日不能執法，都會助長他們的志氣和勢頭，讓他們更加蔑視北京的權威。

説白了，立法而不執法的每一天，都只能是“長黃營志氣，滅藍營/愛國者威風”。

2020年9月香港就將進行立法會選舉，與內地關係的問題料將成為核心議題。未來幾個月，反對派/脱中派/黃營都將竭力利用國家安全法的問題製造政治動能，服務立法會選舉。這將給北京帶來很大的挑戰。

筆者以為，全國人大立法是必須進行的，但一旦進行，就沒有“退路”。立法只是第一步，是一切的開端，立法本身將帶來更大、更具體的政治義務與挑戰。

當北京推動立法時，想到的是中華民族復興大計，想到的是對國民的交代，而不是美國人的眼光和威脅。

那麼同樣，在後續執法時，北京考慮的也只能是中華民族復興的大計和對國民的交代，而不能患得患失，過多權衡美國的反制和威脅。對美國利益權衡得越多，在香港的執法越軟弱，就越可能損害北京的政治權威（包括在香港和內地民眾面前）。

而只有在立法後強有力的執法，才能明確的對香港的反中勢力形成預期和震懾。待他們發現美國為首的外國勢力此時也不能提供援助，無法改變中央政府執法的強烈意志，無法改變中央政府執法的行動與結果時，才有可能改變自己的預期和行為（“縫國旗”）。

筆者相信，對抗分裂勢力“不是請客吃飯，不是做文章，不是繪畫繡花，不能那樣雅緻，那樣從容不迫，文質彬彬，那樣温良恭讓。”立法之外，只有配以強硬的執法，才有可能在香港實施應有的治權，扭轉香港漫無邊際的反中大潮。

而只要北京對香港實施治權，也一定無法避免來自美國的反制和制裁。要解決香港問題，美國這一關不可不過。而其實如筆者過往所説，並無所謂“香港問題”，只有中美問題。香港問題只是中美問題的一個具體議題。

2020年港版“國安法”將只是從0到1的第一步。