隱於基層幹部中的“虛實邏輯”, 才是中國政治的現實底色? | 文化縱橫_風聞

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✪ 彭雲 | 中國行政管理學會

✪ 馮猛 | 上海師範大學社會學系

✪ 周飛舟 | 北京大學社會學系

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**【導讀】**當下，人們對於基層幹部形象的刻畫往往充滿矛盾：一方面他們身處一線，為解決基層問題想方設法、不辭勞苦；另一方面他們又往往遵循“不出事”原則，有的在執行任務時消極敷衍，被批評慢作為、不作為。本文認為，他們行為的矛盾性或多樣性，並不僅僅因為其對官僚身份的認同和遵從，也不僅僅是因為其對個人利益的追求，而是由於在二者之間存在某種張力，使得基層幹部在政策執行中既“多頭出擊”又“左右為難”。基於M縣扶貧案例調研，本文分析認為：在地方治理實踐中，基層幹部不僅是國家與社會的雙重代理人，還是擁有自身利益的“行為人”。目前基層盛行的目標管理責任制，雖然有效控制了基層幹部的“任務清單”，驅使他們去執行那些被賦予更高指標權重的任務目標，但在諸多任務疊加之下，基層幹部通常基於任務的性質和自身的認知，將達成考核指標所要求的最低限度要求作為核心目標，形成了三種相互關聯的行動取向，在實踐中表現為“實績達標”、“名義達標”、“數字達標”，從而發展出差異化達標“作為”的行動邏輯。這種虛虛實實的行動邏輯，是與地方官員的晉升邏輯截然不同，也折射出目標責任制的內在悖論。從長遠來看，這種邏輯容易削弱乃至摧毀基層幹部的公共服務精神，建築在這一服務精神之上的職業榮譽感和使命感也會隨之湮滅。

**本文原發表於《華中師範大學學報（人文社會科學版）》2020年第2期。**此為適度刪節後的重編版，如全文轉載本文版式，敬請註明原始出處和轉載來源。文章僅代表作者本人觀點，供諸君思考。

差異化達標“作為”：基層幹部的行動邏輯——基於M縣精準扶貧實踐的個案▍中國基層幹部的羣像素描與行動取向

無論是官方話語、民間認識還是學者們的表述,刻畫出的基層幹部形象都充滿着矛盾。作為幹部隊伍中最龐大的羣體,一方面他們身處一線,為解決基層問題想方設法、不辭勞苦,體現出充沛的工作精力;另一方面他們又遵循“不出事”邏輯,在執行任務時消極敷衍,被批評“慢作為”甚至不作為,基層治理中出現的諸多問題都與基層幹部是否作為、如何作為有關。

基層幹部行為的矛盾性或多樣性,並不僅僅因為其對官僚身份的認同和遵從,也不僅僅是因為其對個人利益的追求,而是由於在二者之間存在某種張力,使得基層幹部在政策執行中既“多頭出擊”又“左右為難”。而這種張力源於制度、結構、任務、資源等多種因素在基層幹部身上的聚合,他們需要在這些影響因素間權衡適應,以在行動時做出最有利的決策。“上面千條線、下面一根針”表現出基層幹部執行任務時的“承載之重”,而這只是來自上級政府一方面的影響。事實上,基層幹部在執行任務時會把追求效用最大作為行動立足點,展現其一致的行動內核,同時在多重因素制約下,外顯為多樣化的表現形式。

基層幹部的行動取向之一：在執行政策任務時,低水平投入精力。

基層幹部具有官員身份,是國家面向地方社會的代表,負有治理一方、造福民眾的責任,這一身份或使命賦予基層幹部以威嚴。但是,基層幹部位於行政官僚體系末端,晉升為領導幹部的可能性與異地流動率都非常低,保住現有職位“不至於被淘汰”而不是積極作為,成為其核心目標。

絕大多數基層幹部的職業生涯侷限在特定地域空間內和近乎相同的行政層級上,以最小投入完成上級政府交代的一次次任務,是基層幹部自我生存的理性選擇。

行政體系末端位置決定了基層幹部更多作為政策任務的執行者而非制定者,在權力向上集中的官僚體系中,基層幹部需要得到上級政府的認可,逐漸形成了“向上負責”的行為慣習。國家治理活動中但凡與地方有關的任務都會落在基層、落在基層幹部身上,但在政策執行過程中,基層幹部擁有的公共權力和公共資源非常少,特別是在“層層加碼”的壓力型體制中,基層幹部的任務愈加繁重。面對各種指標壓力,基層幹部很少有機會反駁上級,或與上級討價還價,服從指令、就地消化是基層幹部被派到任務時的通行做法。

但是,基層幹部遠離中央政府以及上級政府的視線,特別是具體執行任務的過程,上級政府獲取地方社會的信息存在劣勢,監督基層幹部行為變得較為薄弱,這就為任務執行的檢查驗收預留了操作空間。

基層幹部的行動取向之二：在執行政策任務時,爭取社會保護又嘗試突破社會束縛。

基層幹部絕大多數是本地人,長期浸潤於本土性規範之中,在當地擁有血緣、學緣、姻緣建構起來的一套複雜社會關係網絡,作為身處其中的社會人,基層幹部的行動受制於既有社會關係網絡和地方性觀念的約束塑造。

基層幹部熟悉地方社會,深諳與基層民眾的交往之道,當代表國家意志的上級政策遭遇“水土不服”時,基層幹部往往可以利用掌握的社會化手段潤滑摩擦、化解困境,幫助民眾接受國家政策。當正式權力遇阻時,基層幹部也常常藉助民間社會的本土性資源,使用植根於地方民眾日常生活中的“情”、“理”原則,解決政策執行過程中的棘手問題。

也正是因為基層幹部熟悉基層社會,中央政府和上級政府才會倚重基層幹部,在實際考核時只要基層幹部不出現“低級錯誤”,即便有一些變通執行、違規操作、消極應對等行為,也不會給予實質性處罰。國家政策落到地方時常常會出現不適應、“落地難”等問題,此時基層幹部既要代表國家,突破地方社會結構和本土性規範的約束,也會利用這種隔閡為自己的成功行動“增彩”,或為失敗行為辯護。

在上級政策難以執行的情況下,基層幹部還會利用地方民眾的呼聲作為籌碼,與上級政府展開討價還價。由於地方社會藴含的巨大反向力量,加之基層幹部執行政策時的低投入表現,一項新政策帶來的社會突破往往是小幅度的。

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基層幹部的行動取向之三：在執行政策任務時,採用差異化方式確保任務悉數達標。

基層幹部不僅是國家與社會的雙重代理人,還是擁有獨立意志和自身利益的行為人。由於政府事務壟斷性質和行政發包關係,基層幹部完全有可能蜕變為純粹以謀利為目的、上下通吃的食利者。

為防範這一現象,中央政府實施技術治理,以更清晰的數字化任務目標和考核指標,對基層幹部的行為進行過程控制,從而引發了任務指標的強勢導向。在缺少指標或指標不明確的情況下,部分基層幹部可能會出現不作為、亂作為、慢作為,但在明確指標下,絕大多數基層幹部就會為達標而作為。

所謂“達標”,是指在上級檢查時,基層幹部能讓上級相信其完成了規定的指標值,基層幹部可以通過做好工作出實績的方式達標,也可以通過其他變通方式甚至欺騙得到上級認可,乃至可以通過疏通關係、人情運作等非正式方法被上級認定為達標。

儘管中央和上級期待基層幹部在公共資源不足的情況下,挖掘社會資源完成指令任務,但是**基層幹部是否挖掘和利用社會資源取決於一個重要因素——任務屬性,即任務達標的難易程度。**在多任務情境下,基層幹部同時接受多項任務,受制於有限的精力,他們會對任務指令進行排序,對不同屬性的任務進行區分,進而採取差異化做法完成上級的“規定動作”。

簡言之,在既有體制空間內,基層幹部明知自己的晉升機會渺茫,而又缺乏其他職業技能或渠道來維持生計和現有社會地位,因而僅完成上級考核指標所要求的最低限度,並發展出一系列簡化工作的機制,以便在提供公共服務時維持與民眾在心理上的疏離感,進而減輕自身身心壓力,維持角色間的平衡。

在公共資源總體供給不足、可支配資源有限的行動情境中,基層幹部將以最小的資源消耗完成組織設定的最低目標並通過上級檢查考核,這是基層幹部自我保護的理性選擇。

▍扶貧任務執行中的基層幹部“作為”

2012年2月甘肅省委省政府啓動“雙聯行動”,在省級層面做出扶貧攻堅決策部署,以聯村聯户為載體,為民富民為目的,要求省市縣鄉四級1.5萬多個機關單位、40多萬黨員幹部與1.6萬多個行政村、67萬特困户結成幫扶對子,不脱貧不脱鈎。2013年9月開展“‘1236’扶貧攻堅行動”,以《關於深入實施“1236”扶貧攻堅行動的意見》為標誌開展新一輪扶貧開發計劃。其基本內涵是:

“一個核心”即緊扣建檔立卡的貧困户持續增加收入這個核心;

“二個不愁”即貧困户不愁吃,不愁穿;

“三個保障”是指落實義務教育、基本醫療和住房三個保障;

“六大突破”是指要在基礎設施建設、富民產業培育、異地扶貧搬遷、金融資金支撐、公共服務保障和能力素質提升六個方面實現重大突破。

2015年6月8日製定和實施《關於紮實推進精準扶貧工作的意見》及17個專項方案,對“1236”扶貧攻堅行動深化和拓展。2015年11月30日啓動的“‘853’掛圖作業精準管理”,要求精準扶貧實踐要做到“平台建設八個準,村級作戰五張圖、貧困農户三本賬”的精準管理辦法。我們所收集的實證材料主要是第三、四階段以來的扶貧實踐,採用深度訪談與參與觀察法。調研期間,我們着重訪談了M縣縣長助理、縣扶貧辦主任、一般幹部、其他縣級事業單位的一般幹部、Q鄉的領導班子成員、該鄉HW村包村幹部以及若干貧困户和非貧困户村民,並實地觀察了M縣精準扶貧大數據平台的信息收集、錄入和修正過程以及Q鄉包村幹部在HW村所進行的扶貧日常事務性工作。依照學術慣例,本文對所涉及的人名、地名等進行了化名處理。

（一）精準扶貧任務佈置與考核指標設定

2015年6月,甘肅省出台了“1+17”的精準扶貧工作方案,M縣所屬的市政府在“1+17”方案基礎上對富民產業進行了細化,分成“草畜、瓜菜、苗林、蘋果”4個專項實施方案,形成市級“1+20”精準扶貧方案。M縣則依據上述方案制定出台了該縣“1+20”精準扶貧工作方案,作為指導“十三五”脱貧攻堅的綱領性文件。

其中“1”指的是M縣《關於紮實推進精準扶貧工作的意見》(簡稱《意見》),是該縣精準扶貧實施的總綱;“20”是對《意見》的總體要求和實施內容的具體任務分解,涵蓋組織、發改、交通、住建、水務、教育、扶貧等26個相關部門,包括水、電、路、房、教育、衞計、文化、金融、電商等在內的20個專項扶貧方案,進一步明確了各項扶貧任務的主管部門、目標任務、實施計劃、完成時間和考評指標。

在20個有具體任務指標的專項扶貧方案中,除了“組織保障類”屬於組織性工作之外,基礎設施類、富民產業類和社會事業類的17個方案都離不開基層幹部的配合和落實。為激勵基層幹部完成各項任務,縣政府設置了動態、清晰又有所側重的量化考核指標體系。

表1是考核指標,將17項扶貧任務具體化、數量化為9個指標,這9個指標又按照重要性分為“核心目標”、“基本保障”與“產業支撐”三類。“核心目標”包括3個最為重要的指標,分別佔百分考核的30分、20分和15分,都是“一票否決”的指標。“基本保障”與“產業支撐”的7個指標除了“無因貧輟學學生”佔10分之外,其他6個都只佔5分。這9項指標都對應了具體的量化標準,三個“核心指標”集中在收入、住房和飲水三個方面,其中住房和飲水在西北地區來説具有很強的針對性。而產業支撐的2項考核指標則是M縣政府根據市政府精準扶貧政策部署中的階段性工作重點設置的,具有臨時性和動態性。

應該説,從扶貧總綱到具體方案再到可以考核的具體指標,縣政府把握住了貧困問題的主要矛盾,完成指標應該能獲得明顯的扶貧效果。

（二）基層幹部的作為表現之一：實績達標

在安全住房、安全飲水、成立金融互助社三個扶貧任務的執行中,基層幹部想方設法、積極投入精力,取得了較為明顯的扶貧效果。

1.安全住房

安全住房主要是由政府補助和貧困户自籌資金,對貧困户現居危房進行改造。根據M縣官方材料顯示,“2009-2011年户均補助不到1萬元,2012年户均補助增加到1.25萬元,2013-2015年户均補助為1.35萬元。此外,國家、省上每年都安排節能示範户(2500元/户),殘疾人户(3000元/户)等專項補助資金。”依照當地建材市場的行情,我們估算出這一補助資金在農户危房改造所需資金中的佔比為20%左右,餘下的80%費用,需要農户自籌。

“現在一孔窯洞要按照政府要求的那個標準下來需要1萬5左右,一般人家也都有3、4孔,改造完至少得5、6萬。每孔窯洞政府就給補3千3,你收拾一院子地方,把大門和院牆的翻修費用都加上,下來差不多得個9萬多塊錢,公家只能給你2萬左右,不可能都給。我們村裏要有人能拿得出大幾萬塊錢還咋叫個貧困户呢?”(LG 村貧困户訪談記錄20160821PSG)

顯然這筆開支對於大多數貧困户而言很難自籌解決。但由於這是“看得見”的硬指標,一種常見的做法就是引導貧困户變通使用上級撥付的其他專項資金。比如將貸給貧困户發展種養業的貸款挪作危房改造的資金:

“你就把這5萬塊錢貸款給貧困户去發展產業,有的也不給你好好幹,剛買的羊過不了幾天就給你賣了換錢耍賭了,要不就殺的吃了,還不如指揮他們把錢花到修窯洞上,至少這是個過光景的事。修了窯洞、蓋了房我們也好給上頭交代,總不能説老百姓把錢拿去喝酒耍賭了吧?”(縣雙聯幹部訪談記錄20160811WHS)

2. 安全飲水

安全飲水主要是以是否實施小電井工程和場窖工程為驗收指標。對於基層幹部而言,小電井工程實施的難度在於部分農户不願意打井。因為這些農户家裏本來就有水井,當地的民俗講究不能在一個院子裏開兩個“眼兒”,那會把家裏的財運外露,所以不願意執行;場窖工程實施的難度則在於有些農户不願意出運費把政府免費下發的石料和沙子拉回家裏修建場窖。因為這部分農户習慣於用牲口馱運山下水質更好的泉水,場窖的用處不大。然而作為一項“看得見的硬任務”,安全飲水有着明確的驗收標準。如果不實行小電井和場窖,扶貧幹部考核就不達標。因此,駐村的扶貧幹部往往會依靠村支書、村主任的人情關係來完成。

通常的做法是扶貧幹部會事先與村支書、村主任商量,請他們空閒出時間與自己一起去做動員工作。至於是村支書還是村主任前去,往往要根據他們與這户人家日常關係的親疏和人情往來的多少決定。當支書和主任的人情“不夠”時,他們也會叫上與這户人家關係近、有一定威望的親戚一起去。有了“人情”,就可以在“人情”的基礎上,再“曉之以理”:

“給老百姓做思想工作,不能拿任務、拿工作説事,鄉上這些年輕幹部娃娃不懂這個門道。其實你説再多他該不聽還不聽,有些也確實是聽不懂。你得拿他身邊的人説事才能聽得進去,配合你把這個事情幹了。就説打井,就給他們舉個活活的例子,他也知道的。人虎窪老武家就打了兩口井,錢一點沒少掙。人還把新打的井租給住在他們家附近的鑽井隊吃水,一年多收入1000多。錢多錢少得自己多動腦筋,跟打幾口井沒關係,這些是封建迷信。再説,萬一你原來那口井水乾了,多一口井備用,還不要你自己掏錢出工。有啥不美氣的?至於蓋水窖這個事,僱個三輪車把沙子、石料拉回家也就花個100來塊錢,那堆東西還不值個2000塊錢?政府還專門給你派人箍窖,至於你是用來存水還是放糧食全在你自己,沒人會管。”(HW村支書的訪談記錄20160803LYH)

由此可見,這種對貧困户的“惠政”若真要實行下去,要靠基層幹部的社會關係和人情“艱難”地推行下去。與前兩個“一票否決”的指標相比,安全飲水的工作可以説做得最“實”的一個,雖然這些新修的井窖可能會用來存放糧食而不是水。

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3.成立金融互助社

對於“金融扶貧”,基層幹部的策略則又有所不同。金融扶貧的主要內容是在村莊中成立金融互助社,以每户繳納200元入社費的方式集資,這些資金將作為互助社的公共資金為該村村民發展各類產業提供資金支持。根據M縣的要求,每村最低要確保60%以上的農户自願加入互助社。HW村共轄6個村民小組223户,也就是需要至少有114户以上的農户入社。HW村被確定為M縣精準扶貧核心村和2016年度整村脱貧村,也被鄉上作為精準扶貧的示範村,並且是該年國務院第三方評估小組回訪檢查的貧困村之一。為此,縣鄉兩級政府在相關資金、項目的分配上也把所能分配的精準扶貧的核心項目集中到這個村子裏來。

一般來説,這裏的村民在精準扶貧中的受益程度是要高於該鄉其他村子的,那麼村民配合政府執行的積極性也應該很高。然而我們在跟隨包村幹部下村觀察他辦理這一項業務時,發現該村的大多數農户對此並不積極,認為這個互助社對他們的生產、生活助力不大。

互助社這個東西跟之前上面打到‘一折統’上的那些貸款比的話,老百姓至少眼目前見不到實實在在的好處,不肯出那個冤枉錢。公家的事誰都説不好,政策一直變呢。從互助社借錢還不如從親戚那借保險。”(村支書訪談記錄20160803LYH)

在上報到縣上彙總的最後兩天,鄉上的包村幹部召集該村6個村民小組的隊長來村委會開會討論解決辦法。最終的解決方案是,除村幹部(支書、主任、文書)作為“政治任務”必須帶頭入社以外,每個小組的隊長現場打電話聯繫自己管轄小組尚未入社的農户,尤其是動員自己的親戚、朋友乃至他們自己子女在本村生活的同學、朋友。

由於包村幹部也是本鄉人,在持續了約3個多小時的現場工作過程中,也都在與村支書和村主任拿着本村的農户名單一遍遍篩選打電話聯繫可能入社的農户。在幾乎所有的電話對話中,無論是包村幹部還是村支書、村主任和各個村民小組的隊長全部都是以私人身份利用人情關係來進行協商。下面是一些比較典型的對話模式:

“你就看在我的面子上幫個忙。就200來小錢,又不往我的口袋裏裝”;

“咱們這麼多年同學了,你就給你大做下工作讓把那200塊錢交了入社,你們家情況又好着呢,這點錢扔了也不撿的。這個任務不完成上面罵得不行,兄弟我就那麼點工資,扣的娃奶粉錢都沒了”;

“張家後生不錯,包了咱們村以後今年還是給咱們村辦了些事情。去年你爺爺死的時候,他一家人都過來給你們幫忙過事,跑前跑後的。你難為個年輕娃娃幹啥哩,就200來小錢,你又不是出不起。你出不起我給你出,你過來把照片交了就行。”(村委會通話記錄摘要20160803HW)

經過3個多小時的努力,當天完成了97户的指標,加上之前入社的24户共121户,比最低任務量114户多了7户。

通過對整個過程的觀察,我們發現,“人情式説服”成為基層幹部完成其分內工作的一種重要手段。不僅體現在互助社的入社,在動員農民加入新農合、農村養老保險的過程中人情式説服也都屢見不鮮。

所謂“人情式説服”是指基層幹部利用地緣、親緣、學緣關係建構起的社會網絡關係來完成公職任務的一種行動策略。

在一般情況下,這種策略是在其他方式失效或者執行代價過高的情況下使用的。從表面上看,這種手段似乎是建立在基層幹部零散的社會關係網絡之上的某種臨時性應急方式,然而當人情説服成為基層幹部處理日常工作的一種常態方式時,卻可能產生某種意料之外的影響。

其一,從民眾的維度來看,人情式説服對於民眾的心態造成了意料之外的後果。在Q鄉蹲點時,我們常常聽到類似“輪流吃低保”、“人人都該有份兒”這樣的説法。在他們看來國家發到農村的補助是一種理應人人分享的“便宜”。民眾對政策的解讀與中央政策制定初衷之間的背離成為值得關注的理論與實踐問題。在政策設計者看來,扶貧政策的本意是政府責任的體現和增強國家合法性的必要舉措,而在民眾那裏卻變成了見者有份、輪流分享的“免費午餐”;扶貧政策本應是國家與公民的對接,卻逐漸變成了民眾之間你爭我搶的利益競爭。

其二,從基層幹部的維度看,當任務需要過度依賴社會關係才能完成時,基層幹部會更傾向於維護本土性規範及現有的社會關係而非盡力去推行政策的真正執行。在“壓力型體制”下,基層幹部並沒有動力去矯正民眾的不當行為,政策執行的實際效果與政策設計初衷不符,或者政策只是在“形式”上被執行,在基層幹部看來是“理所當然”的事情。

（三）基層幹部的作為表現之二：名義達標

在參加新農合、電商扶貧服務站的扶貧任務執行中,基層幹部雖然投入了一定精力,也完成了上級政府交代的政策任務,但任務完成僅限於指標達成,在扶貧效果上並不突出。

1.參加新農合

在M縣的考核指標體系裏,“基本保障”類的四個指標是針對貧困户的、但是權重不如“一票否決”的三個指標高的部分,分別是無貧困户學生輟學、參加新型農村合作醫療、勞動力技能培訓和城鄉養老保險。其中第一項指標由於免費九年義務教育的普及,當地早已實現了無貧困學生輟學的目標,用M縣扶貧辦主任的説法,這個考核指標就相當於“送分題”。第三項指標,勞動力技能培訓,由於比較“虛”,負責這一任務的基層幹部只需按時完成必要的文字、圖片資料歸檔和新聞推送即可。比較“實”的是新型農村合作醫療的參合率、城鄉居民養老保險的參保率分別要達到村95%以上的農户(包括貧困户與非貧困户)的參與。這構成了基層幹部完成“基本保障”類指標的主要內容。

根據甘肅省的扶貧政策規定,建檔立卡的貧困户可以在參保、參合時享受相關政策補貼,所需繳納的全部費用由政府補貼,無需個人負擔。而非貧困户則要自己繳納。對於基層幹部而言,為了完成村95%以上的農户參與的任務目標,就需要動員非貧困户參加。所以這兩項扶貧工作的主要對象反而是“非貧困户”而非“貧困户”。這導致了基層幹部對這兩項工作的認識與上級不太一致:

“老百姓參不參加新農合、交不交養老保險本來就是個自願的事,不是公事,不該咱們管。上頭硬要給攤派,想出成績,咱們差不多能交代過去了就行。划不來為了公家的事情得罪人。再説誰受得了那個麻煩,天天打電話催,跟個討吃的似的。但你完不成也不行,領導會上老是敲打,動不動點名批評你一下,也麻煩得很!臉皮厚點的,你罵就罵去,也無所謂。”(鄉包村幹部訪談記錄20160808DXF)

可見,基層幹部並不認為動員農户參加新農合和養老保險是其職業角色所應當履行的分內職責,而是農户基於自願的個人行為。

所謂“公事”也不是就政府應當承擔的公共責任而言,而是把這看做領導幹部“想出成績”的個人利益。因此,“划不來為了公家的事情得罪人”所表達的實質是基層幹部不願意為了領導個人的晉升訴求去執行不屬於自己分內的任務。換言之,基層幹部在動員農民加入新農合、養老保險時缺乏內在激勵。就外部激勵而言,主要是避免被領導“在會上敲打”。而這種“敲打”的效用大小卻取決於基層幹部對獲取領導認同的主觀意願與完成分派任務所需成本的考量,實質上並不具有強激勵性。

因此我們在參與觀察中發現,基層幹部運用“目標修正權”完成領導所要求的任務最低限,以“能交代過去就行”應付了事。他們一般只是將動員非貧困户參合、參保的任務直接委派給村支書、村主任來完成,並不直接介入。而對於那些堅決不參加的,一般也不會親自動員説服或者強制執行。

2.電商扶貧服務站

為了應對上級政府檢查和第三方評估,基層幹部除了修改數據,還要佈置好檢查場所。根據省、市電商扶貧的方案要求,每個縣要有電子商務服務中心,鄉有電子商務服務站,村有電子商務服務點。對暫不具備開辦網店條件的貧困村,可以在鄉鎮服務站、縣服務中心或電商扶貧產業園內開設扶貧網店,代銷農特產品。

“村上還有個電子商務,也是硬性指標。你不做不行。鄉政府大門外面那排平房就有一個鄉級電子商務服務站,裏面放了些豆豆,小雜糧,主要是這些東西能放得住、不容易變質。不過全部都是些擺設,鄉上買來一放,門一鎖,到了上面檢查的時候有東西就行。”(Q鄉幹部訪談錄20160809ZXX)

即使直接上級瞭解情況,一般也就是在“會上敲打幾句”,並不會作出實質性的處罰。因為在面對更上級的檢查考核時,作為利益共同體的一部分,直接上級一般也會參與“共謀”,採取默許、庇護的態度,“考核檢查的遊戲規則成為大家的共享常識”。

（四）基層幹部的作為表現之三：數字達標

在人均可支配收入、電商交易額這兩個扶貧任務的執行中,基層幹部即便投入更多精力與資源也難以完成任務,轉向採用非正式手段力爭在數據上實現任務達標。

1.人均可支配收入

**在所有這些考核指標中,最重要的、最“硬”的是那些一票否決的指標,其中貧困人口的人均可支配收入又算是“重中之重”。**在具體考核中,這個指標又被分成四個部分：工資性收入、經營淨收入、財產淨收入和轉移淨收入,在每個部分下面又分設了3-12個不等的小項指標,共計28項具體的收支指標。這種看上去操作性極強、非常規範嚴密的統計監測表格在“雙聯幹部”看來,關鍵並不在於指標有多明確和具體,因為再明確的指標也是很難核實和檢驗的：

“這個收入的統計其實很靈活,能活動的呢就是工資性收入和經營性收入,你想讓高他就打工,你讓低他就沒有打工。上頭要來檢查,你提前買上包好煙拿上去跟老鄉説好了就行,人也知道我們做不了啥。脱貧的收入數字有要求,15年有一個標準,16年又有一個,你就按這個數字走就行了,你就按着這個數字編就行。”(Q鄉副鄉長訪談記錄20160812MZQ)

與財產淨收入不同,工資性收入、經營性收入是更加難以核實的,統計數字基本上靠農户自報。

所以這裏的關鍵問題是必須搞好與貧困户的關係,只要貧困户願意“配合”,這些數字就沒有問題。

在調查中,我們發現這種現象很普遍,以至於如果該户按照預定計劃是第二年才脱貧的話,即使他今年已經達到脱貧標準了,在收入監測表上也會把他的實際收入降到當年的貧困線以下。

“有些收入都不敢寫,你寫上了,這個人今年過了‘線’了。領導肯定給你再派別的任務;就算不給你派別的任務,你下一年的考核也不一定湊得夠數,那就太不划算了。反正能及格了就行。”(鄉政府辦幹部的訪談記錄20160811WHY)

這裏所謂的“不敢寫”、“不划算”並非是説超額完成任務之後會受到懲罰,而是指參與扶貧的基層幹部可能要接受更多的任務量,這與其試圖減少額外工作量的利益訴求相悖。

2.電商扶貧交易額

對於最後兩項“產業支撐”的任務,電商扶貧和金融扶貧,基層幹部採取了不同的策略來完成指標。

就電商扶貧而言,雖然是好事,但基層幹部認為並不切合當地實際,也不能解決現實問題：

“任何電商,你首先得有內容可做。咱們的絕大部分農產品都是自產自銷,又沒有東北黑木耳這種類似的產地優勢農產品。咱們的小雜糧白瓜子加工出來基本上政府買了做交流的禮品,外地人真正花錢買這個的幾乎沒有,更不要説網銷了。可你不弄又不行,全國都在放電商扶貧這個‘大衞星’。不要相信報上去的那些數據,我坐辦公室一天就能給你編20年的。”(縣政府辦幹部訪談記錄20160912ZH)

我們分別於2016年8月21日和9月21日從甘肅省的精準扶貧大數據管理平台上調取了M縣和Q鄉的電商扶貧數據分別見圖1與圖2。

分別對比圖1(a)、(b),圖2(a)、(b),在開設的網店數量未發生變化的情況下,前後兩個月所查詢到的M縣和Q鄉2015年第三季度和第四季度的數據發生了相當大的變化。我們在8月21日查詢時,M縣2015年第三季度交易額為144.1萬,9月查詢時同一季度交易額則為4147.3萬元,相差約29倍;同年第四季度交易額兩次查詢時分別為59.4萬元、4250.1萬元,相差約72倍;Q鄉2015年第三季度8月21日查詢時交易額為0元,9月查詢時同一季度交易額為86.3萬元;同年第四季度交易額兩次查詢分別為3.8萬元、93.28萬元,相差約25倍。而兩次查詢時M縣和Q鄉2016年第一、第二季度的數據均沒有作任何調整。

那麼造成M縣和Q鄉2015年三、四季度交易額前後查詢所發現的巨大出入的原因是什麼?新修正的數據所依據的標準又是什麼?

這顯然不是統計指標的變化所能解釋的。如果我們分別對比圖1(a)、(b)和圖2(a)、(b)的數據波動變化,直觀上圖1(b)比圖1(a)、圖2(b)比圖2(a)的數據波動明顯平穩得多,從經驗的角度看數據的變化似乎更為可信。

但是我們在Q鄉蹲點近一個月並沒有看到有任何快遞、物流來送貨、取貨。實際上Q鄉與M縣距離僅7.5公里,鄉上的農民每月也都會去縣城“趕集”,對於網購的需求幾乎為零。很顯然,Q鄉的電商交易額完全是根據考核指標落實在紙上而並非是實際的交易額。縣扶貧辦的一位幹部説道,“那些大數據本身就是錯的,都是泡沫。”而令人唏噓的是,這些數據最終被作為官方的統計數據層層上報,成為了決策層制定下一步電商扶貧計劃的參考。

（五）小結

上級政府之所以要將某些指標變成“一票否決”的硬性指標,一是為了激勵基層幹部全力以赴做好這些工作,同時要施加巨大的壓力來確保任務得以完成。但是由於基層扶貧工作的複雜性和多樣性的存在,為基層幹部運用各種策略來“應付”任務提供了空間。

**我們看到了比較明確的這樣一種關係,即壓力越大、指標越明確、任務越“硬”,基層幹部用各種策略“應付”任務的動力就越大,辦法也越多。**在M縣的三個“硬性”任務指標中,“人均可支配收入”的指標“可見性”、“透明度”最差,這就給基層“虛報”留下了空間;“安全住房”和“安全飲水”的“可見性”最高,很難弄虛作假,基層幹部的一個策略就是與貧困户一起挪用扶貧款項,如果連挪用款項也不好辦的話,基層幹部就只好動員自己與村幹部的社會關係來“形式化”地完成任務。

實際上,我們仔細比較這三項任務,會發現權重最低的任務(安全飲水,佔15%)相對做得最“實”,而權重最高的任務(人均可支配收入,佔30%)卻相對最“虛”。

這樣看來,任務是否完成得好,與其是否被“量化”、“細化”,指標是否被賦予最高的“權重”並沒有真正的關係,反而是與這些任務的“簡單”化有關。

即使上級政府將指標量化到極端,也很難消除基層幹部的自主行動空間,而且由“人均可支配收入”的複雜“收入監測”表來看,其行動空間反而是增大了。“安全飲水”任務之所以被形式化地執行,就是因為指標簡單明確,可以説“只顧一點、不及其餘”。當然,這類簡單指標往往帶來形式主義的問題。至此我們看到了指標任務下達的一個困境:量化、細化帶來了基層幹部的操作餘地,而簡單化、明確化則容易造成形式主義。

進言之,單靠在任務指標上下功夫是不夠的,我們還必須將注意力轉移到具有主體意識的人上面來,既然這些自主行動空間很難從外部消除,基層幹部的理念和行動方式也是扶貧任務得到有效執行的主導因素之一。

▍差異化達標“作為”的理論藴含

從上面的案例分析中,我們可以看到在被逐步量化和分解的扶貧指標中,基層幹部均在指標考核上完成了上級交代的任務,但是在任務完成的效果及指標達成方式上各有不同,這種達標是差異化的,我們把基層幹部為完成上級考核指標而採取的多樣行動稱之為差異化達標“作為”。從一項行動是否包含行動過程和實質性效果進行區分:

既有行動過程又有實質效果的達標作為稱為**“實績達標”,有行動過程但沒有實質效果,且行動並不指向實質效果的作為稱為“名義達標”,既無行動過程又無實質效果,僅僅在數據上顯示達標的作為稱為“數字達標”**。

在由多個單項任務組成的“任務叢”中,基層幹部既非全力以赴,也非僅僅裝模作樣,更不是完全弄虛作假,無所作為,而是根據任務屬性和主觀認知設定不同的努力程度,這些任務被選擇性執行的程度存在明顯差別。下面我們對基層幹部如何選擇執行來進行一個小結。

我們從政策任務本身的“可視化程度”、考核指標設定的激勵強度、基層幹部的“主觀認知”、行為選擇、行為性質以及“執行結果”六個維度對M縣帶有明確量化指標的9項精準扶貧政策任務進行總體性觀察(見表2)。

如上表所示,從政策任務的可視化程度來看,人均可支配收入、電商扶貧交易額和勞動力技能培訓3項任務的可視化程度最低;“新農合”、城鄉居民養老保險、電商扶貧服務站3項任務可視化程度居中;安全住房、安全飲水和金融互助社3項任務可視化程度最高。

從考核指標的激勵強度來看,人均可支配收入、安全飲水和安全住房3項任務屬於“一票否決”的極強激勵;電商扶貧交易額、“新農合”、城鄉居民養老保險和金融互助社4項任務屬於強激勵;勞動力技能培訓、電商扶貧服務站2項任務屬於較強激勵。

從基層幹部的主觀認知來看,基層幹部對政策任務在認知上有“分內”與“分外”之分,其中新農合、城鄉居民養老保險2項任務被視為是“分外之事”,其餘7項任務被視做分內之事。

從基層幹部的行為選擇上看,人均可支配收入、電商扶貧交易額2項任務採取了數據虛報;勞動力技能培訓和電商扶貧服務站3項任務採取了形式化執行;安全飲水、“新農合”、城鄉居民養老保險和金融互助社3項任務採取了人情式説服的方式(其中“新農合”與城鄉居民養老保險採取“委派式”人情説服,而金融互助社採取“親臨式”人情説服);安全住房則採取挪用資金的方式來完成。

從基層幹部不同行為選擇的性質來看,人均可支配收入、電商扶貧交易額2項任務的行為選擇屬於“造假”;勞動力技能培訓和電商扶貧服務站3項任務的行為選擇屬於“虛做”;安全住房、安全飲水和金融互助社4項任務的行為選擇則屬於“實幹”;“新農合”、城鄉居民養老保險等任務介於虛實之間。

從**執行結果(即政策結果與政策目標之間的契合度)**來看,人均可支配收入、電商扶貧交易額和勞動力技能培訓3項任務的契合度最低;電商扶貧服務站任務契合度居中;“新農合”、城鄉居民養老保險2項任務的契合度較高;安全住房、安全飲水、金融互助社3項任務的契合度最高。

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綜上所述,我們歸納出以下三條經驗性結論：

**結論1——**執行結果取決於政策任務本身的“可視化”程度：當政策任務的“可視化”程度越高,則政策結果與政策目標之間的契合度就越高,反之亦然。

**結論2——**在政策執行過程中,基層幹部擁有相當的自主性空間,這一自主空間不會因考核指標的激勵強度增加而消失,而是受制於基層幹部的主觀認知。在政策執行過程中基層幹部的行為選擇對於政策目標會產生實質性的修正。

**結論3——**激勵機制發揮作用的限制性條件是政策任務本身的可視化程度,即只有在任務本身的可視化程度高的前提下,激勵機制才能對基層幹部行為產生正向激勵。

20世紀80年代中期以來,中國政府開始推行目標管理責任制,即在正式權威體制基礎上,構建目標導向和以指標體系、考核體系為核心,將多個不同行政層級的責任主體相互勾連,形成以“責任-利益連帶”為主要特徵的制度實踐形式。

一方面,這為基層幹部提供了一系列自上而下、層層加碼的“數量型任務”和相應考評依據,從而有效控制了基層幹部的“任務清單”,驅使其執行那些被賦予更高指標權重的任務目標。但另一方面,基層幹部選擇執行某類任務並不代表被選擇的任務目標就會付諸實踐。當任務本身的“可視化程度”不足時,即使是那些已經被精細化分解的“數量型任務”,在實際操作中仍然存在消極應付、“能交代過去就行”等問題,差異化的達標式“作為”構成了基層幹部的行動邏輯。

由於崗位目標管理責任制的約束,在面對那些可視化程度高即容易識別執行效果的任務過程中,基層幹部為避免因不執行或執行不力而與上級發生直接衝突,通常會想辦法應對。

事實上,面對各種接踵而至的指標化任務,基層幹部不可能在每個項目上都保持注意力,因此,地方政府通常會賦予關鍵和重點任務以更高的指標權重,從而驅使基層幹部將更多注意力集中到這一任務上來。一般來説,在面對諸如“一票否決”等硬指標任務時,基層幹部會投入更多時間和精力確保政策落實到位;而那些指標權重較低的任務,投入的精力就會少很多,執行結果也會相對較弱。

但是,我們在調研中卻並沒有看到這樣一種明確的對應關係,反而看到壓力越大、指標越明確、任務越“硬”,基層幹部用各種策略“應付”任務的動力就越大,辦法也越多,“造假”、“虛報”等手段屢見不鮮。

換言之,政策執行實際效果並沒有與任務的指標權重呈現高度正相關,而是與任務本身的可視化程度呈現正相關。

此外,我們還注意到,基層幹部作為本鄉本土人,浸潤並受制於地方傳統觀念,他們對於政策的解讀也影響其行為選擇。比如一些國家扶貧政策文件規定的“公事”,在當地人觀念裏一直被視做各家自理的私事,而非政府分內之事。面對這類分外之事,基層幹部就會消極應付、敷衍了事。

基層幹部的策略性執行,體現出兩個相互關聯的運作機制：

**一是“大面上過得去”的考核機制。**由於目標管理責任制的“責任-利益連帶”機制,作為利益共同體一部分的上級和本級領導,在實際考核時只要基層幹部不出現“低級錯誤”,也就是不出現容易發現的錯誤,下屬的“變通”執行、違規操作、消極應付一般只採取“會上敲打幾句”、默認乃至庇護,並不會做出實質性處罰。

**二是對易識別錯誤的可置信懲罰威脅機制。**經驗表明,對於那些可視化程度高的政策任務,基層幹部一旦“不作為”或“亂作為”就會受到明確的懲戒,有時甚至直接威脅其職業生涯的穩定。但是超額完成任務,也不會有相應的獎勵,反而會因此增加更多工作量。

在資源有限的行動情境中,“大面上過得去”的考核機制和易識別錯誤的可置信懲罰,共同形塑了基層幹部差異化的達標作為：消極於任務,敷衍應付;積極於達標,費盡心思。

精準扶貧任務的執行與精準扶貧目標達成(完成考核)是分離的,考核指標設置用意在督促基層完成任務,但在實際執行中,基層幹部將精力用於完成指標規定。如果一項行動對於完成任務與達成指標是一致的,基層幹部將採取這一行動;如果基層幹部難以通過一項行動同時完成兩個目標,他將首先選擇能夠達成考核指標的行動,至於這項行動能否達到完成任務的效果,基層幹部並不關心。

因此,認為基層幹部不作為或者積極作為,都是不完全的,他們是否作為,是否積極作為,與考核指標的設定與完成任務之間的一致性有關。

這就要求,如果以考核指標規範基層幹部行為,需要在指標設置時考慮與任務完成的一致性,但由於考核指標立足於更廣的空間範圍,加之指標設置時面臨信息不充分和成本高昂等限制,指標考核往往制定得較為簡約,這就使得基層幹部遇到指標設置與任務完成出現不一致成為常態。

從任務完成度看,完成結果與激勵設置程度沒有顯著相關,因為任何一項任務都是強激勵約束,部分指標還是“一票否決”,但任務完成度有高有低。完成結果與當事人是否認為任務是分內還是分外無關,因為無論是分內分外,都有執行高低上的差異。除此之外,完成度與該任務是否容易被識別極大相關,這恰恰説明基層幹部採取的是“達標且僅僅達標”的低耗能做法。根據任務屬性來配置投入的精力,而任務最直觀的屬性是是否容易被識別：任務容易識別,基層幹部在上面的投入更多；不容易識別,基層幹部投入更少,這也説明基層幹部在任務執行中對任務激勵有着低敏感度,而是受到其身份及資源影響,這凸顯了基層幹部這一羣體行為的常態特點。

在受到國家、社會、自身利益、資源約束等多重因素影響下,基層幹部並沒有在執行多重任務時表現出“迷茫”,反而有着明確的行動取向,這正是基層幹部的“生存之道”——完成上級交辦的任務指標,也是他們的“自保之道”——保證身份位置的穩固。

▍結論與討論 

從個人特徵的角度看,當代中國的地方治理實踐中官與吏有着各自不同的行動邏輯。在涉及民眾日常利益訴求的公共事務領域,基層幹部往往以政府的形象在與民眾持續的、面對面的接觸和互動中做出即時性決策,成為其所執行政策的實際決策者,並呈現出與地方官員的晉升邏輯截然不同的行動邏輯。

從某種程度上講，基層幹部所形成的投機型“胥吏人格”折射出目標責任制的內在悖論。20世紀80年代以來,中國的國家治理模式開始從“總體支配到技術性治理”的轉向,並在實踐中發展出了以精細化、數量化的任務指標體系和考核獎懲體系為核心特徵的目標責任制。從國家的視角看,新世紀以來這一制度實踐試圖通過自上而下設定出一系列簡單、清晰、可測的多重量化指標任務，來化約地方社會事務的複雜性和多樣性，縮減並規範基層政府的自由裁量權，增強國家對作為其代理人的基層政府的管控，驅使它們最大限度地實現既定政策目標。

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但問題在於,從基層幹部的視角看,由於地方社會事務本身的複雜性和民眾訴求的多樣性,那些在國家看來已經被清晰化的指標任務在實踐中並不具備真正的可見性。在任務繁重、層層加碼、公共資源有限的工作環境中,基層幹部僅完成上級考核指標所要求的最低限度,形成差異化達標“作為”的行動邏輯。

從長遠來看,當基層幹部的一切行動都只是在“想方設法”應付上級政府的“規定動作”,而不是作為具有主觀意志的人依據與同樣具有主觀意志的公民個體之間互動中所獲得的信息作判斷,這種機械的、“非人化”的行動在縮減乃至消除基層幹部自主性同時,也將逐漸削弱乃至摧毀基層幹部的公共服務精神,建築在這一服務精神之上的職業榮譽感和使命感也會隨之湮滅。

**誠然,國家治理體系與治理能力的現代化,離不開周密的制度規章、科學的管理手段、嚴格的執行程序,但更為本質的是如何涵育政府為人民服務的精神。**只有服務精神滲透到作為國家毛細血管的基層幹部身上,國家治理能力與治理體系的現代化才能真正為實現中華民族的偉大復興提供堅實的組織力量和制度依靠,全心全意為人民服務的根本宗旨才能在政府與民眾的持續良性互動中得到踐行。

由於本文是基於個案經驗來討論,缺乏更大範圍的經驗事實和相關數據來支撐,在今後研究中需要進一步補足和完善。但誠如吉登斯所言,“診斷出先前共識的缺陷意味着對那些所忽視問題進行理論化——把它們變成理論分析的焦點”,本文希冀拋磚引玉能將基層幹部作為一個關鍵變量引入到地方治理的研究視野中來,而不是僅把這一羣體視作地方行政首長晉升的資源單位。特別是在涉及與民眾直接接觸的公共服務領域的地方治理研究時,引入基層幹部這一變量能夠更好地增強“晉升錦標賽”理論和“行政發包制”理論對地方治理實踐的解釋力。

本文原載**《華中師範大學學報(人文社會科學版)》2020年第2期****，原題為《差異化達標“作為”：基層幹部的行動邏輯——基於M縣精準扶貧實踐的個案》****。限於篇幅，有所刪節。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。