“批示”裏的地方政治: 如何讀懂“那層窗户紙”後的治理兩難? | 文化縱橫_風聞

CSSCI核心期刊**《文化縱橫》2020年6月新刊上市**

✪ 張新文 | 南京農業大學公共管理學院

✪ 張國磊 | 廣東金融學院公共政策與治理創新研究中心

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**【導讀】**批示是一種具有中國特色的行政與政治現象。本文作者認為，批示實際上是制度賦予的決策權行使工具，它與科層制融會貫通，在張力與協調之間發揮特殊作用。作者指出，批示是治理體系內部不同層級責任者對政策進行分級解讀的過程。縱向的批示是傳達行政指令的過程，模糊的宏觀目標經過批示變得清晰與可操作，同時行政官員也可通過批示塑造權威。橫向的批示是表明政治立場的過程，基於不同部門之間的權力分配邏輯，強勢部門的權力在此過程中會進一步增強，又可能形成新的權力配置結果。批示具有權威性、靈活性與時效性，儘管其並非正式的政務公文，但確實以制度化的方式發揮着非制度化的作用：通過自上而下的指令，可以進行政治動員；通過自下而上的批示請求，可以反映基層訴求，並在批示中與高層進行意見互動。作者還指出，批示在突破科層制的僵化性的同時，也在實踐中遭遇了新的治理難題，一些政策執行陷入了“內卷化”困境。作者認為，在全面依法治國的新時代，有必要通過完善公文制度、加快法律制度建設以及加強有效監督，來規範批示的權力運作，從而使批示的過程更具科學性和合法性。但如何在科層制與靈活性之間尋求有效平衡，還有賴更為深切的理論思考與實踐探索。

本文發表於《南京社會科學》2020年第2期，原題為《領導批示：行政運作中的特徵、價值取向與實踐反思》，轉自“縣域研究中心”，僅代表作者觀點，供諸君思考。

**領導批示：****行政運作中的特徵、**價值取向與實踐反思▍什麼是批示？

批示是行政首長部署工作、安排任務、下達指令的重要形式，也是領導通過書面的話語表達將個人意志得以體現的重要手段，因而批示具有較強的政治思想性和業務指導性。

在常規化的科層治理中，依照制度文本逐級落實行政任務通常也伴隨着組織高層的逐級批示才能推動相應的工作，因而批示實際上是政策的分級解讀。在分級解讀過程中，地方官員的批示將會影響政策執行走向。政策執行是科層組織運用各種政策資源和行動方式實現既定政策目標的過程。

在正式制度的框架內，地方官員既要按照上級政府指示落實主體責任，也要結合地方實際做出相應批示，以調適不同任務間的內在衝突。作為行使職權和實現個人意志的載體，批示所藴含的權威性往往能夠影響政策執行者的行為，尤其在政策要旨模糊的情境下，自上而下的批示能夠將目標明晰化，在公共權力得到充分行使的同時，也能進一步明確各行動者責任。

然而，批示具有一定的負外部性，即地方官員在政策解讀過程中通過批示來轉移自身的責任，並轉移給下級部門，進而增加基層幹部的壓力，而逐級批示所累加的執行壓力將會加重不同執行者的負擔。

批示具有靈活性，它能夠調適制度的剛性約束與地方柔性執行之間的衝突，因此批示成為科層體系中組織高層行使權力(權威外部化)的重要手段。有學者認為，批示是上級行政機關領導幹部依職權對呈報的某個事件、案件或亟待解決的問題發表代表行政機關意志的書面意見和看法。

批示的類別包括：有拘束力與無拘束力的批示、效力對內與效力對外的批示、內容明確具體與內容抽象概括的批示、針對不特定多數人與針對特定人或事的批示。在行政執法過程中，作為一種基於職務而來的權力行為，批示尚未被現行法律所規範，顯現出“隱藏在窗户紙後”的特殊行為。

作為中國政治運行中的關鍵環節，批示是制度賦予的決策權行使工具，既受到不同職位背後帶來的自由裁量權差異的制約，也受到國家治理模式等宏觀因素對職務性質本身的影響。雖然批示的作用巨大，逐漸成為黨政幹部意志表達的一種難以替代的職權行使方式，但由於缺乏相關法律規範，批示容易演變為滋生腐敗的“批條”，加上一些地方官員所作出的批示較為隨意，也有損法律權威性。因此，應將批示納入法律規範體系，使之更加科學化與規範化，既在政策解讀過程中節約時間和精力，又便於地方基層幹部貫徹落實，進而提高行政效率。

▍批示：分級行政中的政策解讀方式

解讀政策是行政人員在政策執行的重要組成部分，也是政策落地的關鍵過程。解讀政策的質量高低不僅受地方行政官員政治素質、專業技能與職權範圍等因素影響，也受執行環境、發展需求與執行能力的制約。如解讀正確，將會明晰各執行主體權責邊界與減少執行阻力；如解讀失誤，將會造成政策失靈而難以實現政策目標。

政策解讀過程中的批示具有一定的權威性，因為其來源並非是做出批示的個體，而是該個體具有批示的法定職務權。此外，批示的影響力也在於組織高層通過行政權力的分級讓渡來釋放地方的自主空間，在擴大執行者自由裁量權的同時，也能夠賦予其一定的容錯空間。因而，批示的功能既有內部行政行為的外部化運作，也包含着外部合理訴求的內部化回應。

（一）縱向層面：超越科層制的指令傳達

執行政策具有科層制的路徑依賴特徵，即從宏觀的政策制定，到中觀的政策配套，再到微觀的政策執行都離不開“條塊”部門的銜接與配合。換言之，在政策運作過程中，中央政府推動政策的頂層設計；地方政府結合本地實際進行政策配套；基層政府銜接上級政府指令後將任務分解並代理完成，由此形成政策執行的“頂層設計+解讀配套+觸底實踐”的鏈條。依據行政層級與管理鏈條，批示所釋放的信號往往超越制度文本所要求的具體任務，也突破了科層制部分僵化的運作困境。尤其在對宏觀政策的解讀過程中，地方官員的批示不僅能進一步明晰政策意圖，也能為基層幹部的執行作出合理安排，使中央政令得到自上而下的有效銜接。

自上而下的政策傳遞藴含着不同層級的政策解讀，在解讀過程中通過批示來呈現領導的個人意志與傳達政令，使政策執行實現“全過程管理”。然而領導的批示並非全面而準確，也有可能造成不同執行部門間的衝突，如在批示中明確某部門作為牽頭主體，負責落實上級下達的任務，但按照業務對口原則，這些任務可能並不屬於該部門的範疇，因而難以落實導致擱淺。或者由於部門利益分化加劇了執行主體間的內在衝突，進而消解了批示的政令傳導功能，造成批示“懸浮化”困境。

我們的調研發現，一些產業扶貧項目經市政府領導批示後通過政府辦公網絡平台移交給各職能部門，由於項目建設需要土地供應與財政支持才能順利落地，領導批示要求職能部門(發改委、國土局與財政局等)落實好項目落地的相關工作，但在地方資源稟賦(土地資源與財力等)有限的情況下，負責牽頭的部門相互推諉，出現“踢皮球”現象，產業扶貧項目也就滯留在文本層面。

從深層次來説，地方官員的批示能夠明晰執行主體責任，但受外部執行環境的制約，這些批示所明確的任務也很可能難以執行，甚至造成執行主體間的衝突。由於“條塊”部門利益分割而導致政策執行失真，即出現執行行為與政策內容不符、偏離政策目標、違背政策精神的現象。尤其在部門利益分化的情況，自利性取向將會促使各職能部門選擇性執行，即使高層的批示能夠有效規制基層幹部不作為等行為的發生，但其權威性與強制性將會大打折扣。

基於自身利益考量與價值偏好，各執行者將上級指派的任務進行組合取捨，“選擇性執行”對自身有利的方面，而捨去不利的方面，導致上級政策貫徹不徹底。對執行者而言，高層所作出的批示毋庸置疑，通常按部就班執行即可，但也很可能形成對批示的過度依賴，而弱化自身的主觀能動性，進而導致一些政策呈現出被動式執行現象。根據上下對口原則，基層也通常圍繞着上級批示開展工作，無形中弱化了政策的權威性。加上高度分化的科層部門之間的目標、激勵與約束機制存在較大差異，使得政策執行者無法駕馭，最終導致政策執行背離設計初衷的“走樣”困境。

縱向層面的批示是行政領導在科層制體系中傳達政令的一種手段，旨在通過批示來解讀政策，使個體權威得到下級部門的重視，進而推動政策執行。作為政策解讀的一種書面表達方式，批示不僅受到個體經驗的影響，也受到政策執行外部環境制約。在政令傳遞的過程中，不同層級的領導在政策解讀時所作出的批示具有差異性。

上級的批示關注宏觀面的政策目標，即是否解決普適性問題；中層關注的是政策有無配套，理解上級批示時會考慮本地實際；基層幹部關注的是政策執行的微觀層面，即政策的觸底實踐能否帶來實際效應。換言之，縱向層面的政策解讀藴含着批示的權威化運作，組織高層的批示不僅決定政策解讀的準確性，也決定着政策目標的未來走向。但過度依賴上級批示這一非常態化治理工具，也可能因諸多不確定因素而導致政策目標再度模糊化。因為並非所有公共政策都有明晰的政策目標，而只是在政策文本中做初步的原則性規範，也缺乏具體的執行標準。

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（二）橫向層面：表明政治立場的政策回應

在科層制的常規體系中，任何一項政策從頂層設計到底層實踐，不僅需要科層組織自上而下的協作配合，也需要上級通過批示來調適各政策的不同張力，以調動行動者回應或銜接任務。縱向層面的政策解讀為上級的批示提供了合理的操作空間，那橫向層面上的批示是否超越了政策解讀本身所賦予的法律權限?

事實上，政策執行過程是不斷分解任務的過程，並隨之要求政策配套與基層幹部的銜接跟進。橫向層面的批示指的是當政策文本下達到部門之後，將會由部門領導共同協商後以“會籤”或“會議紀要”的方式作進一步指示。這些批示在表明領導政治立場的同時，也藴含着“同意執行”的行政默許。畢竟一項政策能傳遞到各職能部門，説明政策從制定、發佈、再到傳遞都具備相應的合法性權威，部門領導的批示通常默認這些政策要求，使之合法性再度增強，下級部門也就毋庸置疑地去執行了。

批示藴含着地方官員在政策解讀過程中的政治立場。在縱向“條條”體系的政策解讀過程中，批示所產生的影響力會隨着行政層級與管理鏈條的延伸相應減弱，而橫向“塊塊”部門中的批示則隨着職能的差異性反而提高了政策影響力。

例如在同一層級政府部門中，具有經濟實權的部門(如發改、財税與審計等部門)領導所作出的批示發揮的作用比其他部門強，尤其在經濟發展為主導的地方政府，其經濟職能部門掌控着體制性資源的分配，因而這些職能部門領導作出的批示將會影響基層政權運作的資源配置結構，而財力較為薄弱的部門只能依附於自上而下的經濟分權，或是圍繞主要部門的批示進行人財物等資源的配套。

因而在橫向的政策解讀過程中，不同職能部門領導所作出批示的影響力將會隨着經濟職能的增大而增強。在某地級市的調研發現，發改委領導對某工業發展項目作出的批示通常得到財税、國土等部門的支持，儘管在稟賦資源不足的情況下，這些工業發展項目也能得到優先的排序，畢竟發改委主任職位由具有實權的常務副市長兼任，其批示所具有的號召力遠比其他部門領導強。

批示的權威性一定程度上決定了政策解讀的合法化，也顯現出批示者對政策解讀的準確性。在同一層級部門中，部門“一把手”的批示決定了政策解讀的走向，其他副職人員通常根據“一把手”的指示做出相應調整，即領導的批示所釋放的授權信號能夠督促其他主體及時回應，由此明確各主體承擔的責任。

所以地方官員願意利用批示來替代權力的行使，由此形成代理治理的分權化運作模式，這既得到本部門領導的支持，也能得到底層的有效回應。在中央政策走向地方實踐的過程中，地方官員的橫向批示主要表現其政治立場，除此之外，他們還要承擔着多方訴求的回應壓力，這些訴求既有自上而下政策分解的地方化需求，也有自下而上解決社會問題的現實需要，因而批示所產生的外部效應較強。

總體來看，橫向層面的政策解讀由不同部門的領導通過批示來回應，而通常情況下，部門正職領導所作出的批示決定了政策執行的未來走向，尤其在宏觀政策走向微觀實踐的過程中，批示不僅代表着本部門的立場，也影響着其他領導的取向。無論批示需要經過多少環節，但最終的落腳點都要歸集於各執行者的銜接與跟進。換句話説，政策解讀第一人的批示不僅影響“他者”的批示，也會影響政策執行的全過程。但也正因為如此，批示很可能演化為行政權力集中的一種內部化權力運作行為，即組織高層名義上通過批示來徵求各部門的意見，實際上是利用批示的合法化職權來增強對政策執行過程的控制。

▍批示的價值取向：政治動員與訴求回應

作為一種政策解讀的書面表達方式，批示雖然並不屬於正式公文的範疇(國務院2012年出台的《黨政機關公文處理工作條例》中規定的15種公文形式並不包括“批示”)，但批示的外部化運作卻伴隨政策執行的公共行政全過程。批示的屬性可以概括為權威性、時效性與強制性。

無論在政策制定還是在政策執行階段都需要領導批示才有可能實現政策目標，甚至在一些特定領域中，批示所起到的作用遠超常規法律的權威，甚至出現對批示的路徑依賴，即下級過度依賴批示的權威作用而弱化自身的主體性角色。

批示的時效性主要表現在上級對某一事項作批示後，其管轄的部門通常能夠選派人員及時銜接與跟進，由於批示明確了各責任主體，也就相應提高了重視程度。批示的強制性主要表現為處在科層制頂端作出的批示不容置疑，即使出現偏差，各級幹部都要按照批示的要求執行政策。從批示的生成邏輯來看，批示的價值取向主要表現在自上而下的政策解讀過程中，領導能夠動員各職能部門及其幹部履行相應的主體責任，以及在自下而上的行政請示中，能夠及時回應底層訴求。其正外部性效應並非侷限於科層制內部的行政職權行使，也包括對不斷變化的外部執行環境調適，動員與回應的價值取向在批示治理中達到權衡。

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（一）自上而下的批示：動員職能部門

自上而下的政策傳遞將會伴隨來自不同層級領導的解讀性批示，這些批示所表達的是組織高層對政策執行目標的行政默許，進而將任務進行分解，因而批示能夠動員條塊部門落實相關任務。畢竟在科層制的運作體系中，批示依託的是職位性權力，對下屬具有絕對的主導權與指導權。

我國《公務員法》第54條規定：在上級不改變指示或做出立即執行的情況下，即使公務員認為該決定或者命令有誤，也應當予以執行。不過這也提醒做批示的領導要考慮到基層執行者的能力，使批示的內容得到雙方認可，以減少政策制定者與執行者的內在衝突。

在自上而下的政策解讀過程中，批示的動員功能會隨着行政層級的下移不斷明細化。一方面，組織高層的批示通常具有宏觀的前瞻性意義，而具體的操作流程仍需中層結構的進一步分解，隨着批示的指導性意見不斷增加，政策(或任務)的分解程度將會進一步細化。另一方面，在政策落實過程中，解讀政策也需要時間，作為領導權力行使的書面表達方式，批示完成使命後需要由職能部門歸檔，在考核與問責的壓力下，各層級領導所作出的批示其實並不隨意，而是經過審慎權衡後才予以簽署意見。尤其對突發性事件處理上，如批示不及時或不恰當，不僅會耽誤矛盾糾紛的化解，還會加劇事態升級。雖然地方官員通過批示來動員各職能部門參與政策執行，但現實中的批示行為往往處在隱性或不可預計的狀態中，而且批示的指向也可能具有一定的模糊性，導致政策的解讀出現偏差。

總體而言，在自上而下的政策解讀過程中，領導的批示能夠繞過政策運行的程序性問題，其所藴含的行政權威不僅能動員各層級執行者的銜接任務，也能強化其主體責任意識。但由於缺乏相應的規範機制，批示無意中產生的缺陷衝擊了政策的權威性，尤其對較為複雜事項處理上，不恰當或片面性的批示很可能造成事態的惡化而加大治理難度。自上而下的批示是上級領導在政策解讀過程中向下授權的過程，旨在依託個人權威引導各執行者履職到位，進而將批示所賦予的權限納入規範化路徑。動員性的批示所藴含的執行要求在逐級累加壓力的同時，也增加了基層幹部的負擔和更多的體制內資源。

（二）自下而上的批示請求：回應底層訴求的反控制邏輯

批示是一個政令信息雙向互通的動態過程。既有自上而下的批示來傳達上級的指令，也有自下而上的批示來反饋基層社會訴求的回應情況，自下而上的批示生成邏輯主要表現為下級部門因政策模糊或不明晰而逐級向上級請求批示。在一些專項事務處理過程中，領導的批示是對自下而上的請示而進行的回應，這些批示既帶有閲知的含義，也藴含批准的意義。如一些突發事件處理往往需要地方領導的批示才能上報至更高層級，或在一些超越權限的事務處理上，往往需要通過自下而上的請示與自上而下的批示才能明確任務的落腳點。自上而下的批示所顯現的執行取向具有一定的強制性，但自下而上的批示通常具有協商性，也就是下級部門通常以書面表達方式向上級領導請示，以獲取進一步批示來開展相關工作。

作為公共行政執行階段的政策解讀，批示的內容、方式與形式日益多樣化，其內涵也不斷豐富與延伸。處在深度轉型期的中國社會，由於利益表達與回應機制尚未健全，各種社會矛盾或衝突交織湧現。正因為如此，自下而上的請示需要上級領導的及時批示，才能有效地回應各方訴求，以緩解各利益主體間矛盾，這事實上形成了下級對上級的反控制邏輯思維。如果説自上而下的批示是行政授權的過程，那自下而上的批示則是行政重新集中權力的過程。一方面，上級領導作出批示的目的是以授權化的行政運作方式使政策執行者的權限與政策執行目標相匹配。另一方面，下級向上級請示，名義上獲取上級的許可(或批示)才能進一步行動，但實際上將自主治理的權限又上移給上級領導，同時也將治理責任部分歸集到上級部門。批示過程很可能導致權責分配秩序的混亂，催生出責任推諉的現象，由此陷入“基層請示—上級批示回應—基層難執行—上級再度批示”的循環。

總體來看，自下而上的批示是回應基層訴求的一種內部行政行為。在下級的請示與上級的批示互動中，組織高層通過批示將權力與權威下放到基層政權，由此改變基層政權的權力運作結構，但由於批示的外部效應往往超出制度文本的價值內涵，由此導致基層執行主體難以承接。組織高層的批示具有宏觀的前瞻性意義，但執行主體過於關注微觀的治理成效而導致兩者難以達到價值取向的契合。在自下而上的請示與批示過程中，雖然下級部門的請示能夠將治理責任移交給上級領導，但上級領導的批示也會再度將執行責任返還給基層幹部，因此政府問責的主體不斷髮生位移，政策執行有可能陷入反覆的責任推諉與非零和博弈中。

▍批示治理的未來

在全面依法治國的要求下，領導批示所呈現的權威性能夠動員科層制體系，並以行政權威的剛性約束力來實現治理目標，但在政策的底層實踐過程中，政策解讀所吸納的多主體(不同層級領導)意見很可能加劇權力衝突。在“法無授權不可，法無禁止即可為”的情境下，批示的影響力遠大於制度文本所賦予的合法性權威，隨意批示不僅破壞政策的權威性，也導致政策執行出現異化的現象。正因為如此，亟需通過構建法律制度來規制批示的權力運作，使批示的過程更具科學性與法治性。

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（一）批示與更加完善的公文制度

批示是組織高層對政策執行過程中的個案關注，在政策解讀過程中，批示不僅能改變政策執行的走向，也能調適不同執行主體間的內在矛盾。在自上而下的行政過程中，組織高層通過批示將政策意志轉移到基層政權，由此實現對基層事務的間接治理。批示能影響政策解讀的走向，而政策環境反過來影響批示的取向，尤其在資源稟賦不足的地區，地方官員的政策解讀過程通常需要全面考量地方實際需要而做出批示，以減小政策執行阻力。雖然地方官員通過批示將權力下放給各執行主體(分化權力)，但其權威的影響力仍在延伸。一方面，領導的行政權力來源於法律所賦予的合法性權限，無論批示是否符合政策執行取向，其所藴含的權威性仍存在。另一方面，擁有決策權力、權威與資源的領導者能夠在政策執行過程中扮演重要的角色，基層政權更傾向於獲取領導批示來制定相關措施，進而將有限的體制內資源進行優化配置，使政策執行能夠突破科層制體系以提升公共管理績效。但也有可能出現的負面效果是領導幹部把批示變成“批條”來變相尋租，出現謀求個人利益最大化的現象。

領導以批示的方式將政策執行的權力和權威轉移到基層政權及其幹部身上，其實也為基層自治和調動各執行者的積極性提供了合理性框架。在政策解讀過程中，通過批示行為移植了公共行政的合法性基礎，在擴充各執行者自由裁量權的同時，也能夠調動其參與政策執行的積極性，進而提高政策執行績效。作為正式行政權力以非正式運作的書面表達方式，批示需要在一定的合法化框架內才能實現其價值取向的移植，畢竟“法無授權不可為”，可以考慮進一步完善公文制度，將批示納入公文體系的法治化框架，使內部行政行為的批示更具合理性與合法性。

（二）政策執行需要彈性裁量空間

批示具有明晰政策目標的功能，並旨在契合上級政府指令，但在地方利益的驅動下，批示很可能造成政策的進一步模糊化，如通過批示來轉移責任，導致執行效果難以達到預期，或是通過批示來規避問責風險。在政策執行過程中，公共政策的實踐者無意識地重新配置政策過程各階段的時間以及環節，應對了複雜的外部壓力，並採用內在的運行和補充機制對理性過程進行彌補與追蹤。自上而下的政策解讀藴含着政策的分解與配套這兩個階段，政策解讀是否充分取決於地方官員在批示中的政治立場。

基層政府在政策解讀過程中注重行政資源的優化配置，進而緩解部門資源不足的壓力，在獲得上級認可的同時，也相應解除被問責的風險。在自上而下傳遞政令的過程中，政策也需要在科層制體系中不斷被“檢驗”與“磨練”後才能轉化為具體的執行行為。在此過程中，由於批示所具有的自由裁量權塑造了各“條塊”部門責任推諉的“甩鍋”行為，導致許多中央政策在地方解讀後出現“中梗阻”、“懸浮化”“形式化”“政策空轉”等現象。

究其根源，一方面我國行政運作體系是一個龐大的科層式矩陣結構，各基層幹部不僅需要按照制度文本要求履行份內職責，也要執行上級作出的額外批示任務。另一方面，科層制強調技術理性，在複雜的政策環境中，政策執行者不僅面臨科層制組織自上而下的內部壓力，也面臨着自下而上回應服務對象訴求的外部壓力。如地方政府通過再度批示的方式名義上對基層政權進行全過程監督，但實際上這些正式制度的非常規運作不僅加劇基層幹部的責任壓力，也使得其主觀能動性受到制約。因此，通過批示來提升政策執行的彈性空間，需要在政策執行方式的頂層設計方面具有更多的自主性空間和靈活性要素。

（三）行政督查與責任替代

確保批示有效性之常見的手段是採用行政督查。行政督查不僅能確保政策執行“不走樣”，也能提升批示的影響力。畢竟督查所產生的威懾力能夠督促各執行者的重視程度，在將領導批示所要求的任務進行優先排序的同時，也能夠動員各種資源進行集中供給，但動態的批示也打破了靜態的地方政權運作體系。由於缺乏相應的約束機制，批示所賦予的自由裁量權不斷擴大，隨意或不恰當的批示很可能充斥着政策多次解讀的過程。在批示的負外部作用影響下，自上而下的政策執行被異化為行政負擔而遭到基層幹部的排斥，最終又需通過上級政府部門的再次批示予以執行。而在政策執行過程中，由於執行者的個人能力與政策解讀所要求的任務難以匹配，又使得批示的時效性遭到破壞而導致任務擱淺。通過何種機制來確保批示的時效性則成為地方政府亟待解決的難題。因此在基層治理層面，實現有效的執行行為與批示的價值取向，行政督查就成為落實領導批示的重要手段。

一方面，通過行政督查可以進一步明確責任主體，使各執行者的權責邊界得到合理劃分。另一方面，行政督查能夠從制度上確保批示的權威性，但也造成督查主體與執行主體間的信任問題。緩解這一困境，上級需要在對下級實施行政督查的方法、內容與手段等方面做出創新，達到既能保證批示的權威，又能增加批示主體、督查主體與執行主體三方的信任度。

總體而言，在複雜性不斷增強的公共治理環境下，政策執行效果不僅受外部治理環境的制約，也受科層制內部體系中組織高層批示的影響。批示既是向上反饋制度供給有效性的一種方式，也是向下回應基層訴求的一個過程，但在法律約束機制尚未健全的背景下，地方政策解讀中的批示具有放大自由裁量權的可能，使得批示的影響力常常超越常規行政手段，這不僅加劇各執行主體的壓力，也導致過度依賴批示的行為發生。在部分政策具有模糊化特徵的情境下，領導的批示是細化政策目標與提高政策效應的重要抓手，也是突破科層制路徑依賴的關鍵舉措，但無約束的批示將會催生出諸多不確定因素，使得政策執行陷入“內卷化”困境。因此，在政策解讀過程中，地方官員應合理利用批示的靈活性要素來突破科層制僵化運作方式，但也要以法治的思維行使批示的行政權力，使這種內部行政行為的外部化運作更具合法性，進而提升政策解讀的時效性、權威性與合理性。

—2020年6月新刊目錄—

▍特稿

01.戰國與希臘：中西方文明根性之比較                    

潘　嶽

過去，驗證一個理念，甚至需要數百年時間，數代人去重複錯誤。而今天，在技術革命下，幾年之間就能看清來龍去脈。唯有懂得反省反思、不斷包容、和諧共生、互鑑互融的文明，才是真正可持續發展的文明。為此，中國與歐洲真應該坐下來好好談談心。

▍封面選題：病毒的全球時刻

病毒直接造成的死亡人數觸目驚心，其對人類社會的次生性影響則更為深遠：它加速了 2008 年金融危機以來的全球經濟衰退，很可能會重構世界的政治經濟秩序，甚至會撼動人類文明的一些底層理念。在這個病毒的“全球時刻”，本期的封面專題是對疫情之後人類社會發展方向的沉思與回應。

02.全球化為什麼不可逆——探索新冠病毒危機後的世界

朱雲漢

03.疫情加速第四波全球化

張藴嶺

04.疫情危機與世界秩序重構 

馮紹雷

05.全球化迭代演進：走向多樣化世界

王湘穗

06.病毒時刻：無處倖免和苦難之問

趙汀陽

▍專題：擺脱貧困

本期推出“擺脱貧困”專題，以社會主義發展的視野，討論中國的扶貧行動。新中國七十年的減貧事業，不只是運用國家資源和力量，維持低收入羣體的體面生活的社會保障或福利政策，而是一項旨在推動區域協調發展、城鄉一體化和縮小貧富差距、實現共同富裕的系統的社會工程，同時它也是一項偉大的政治實踐。

07.脱貧攻堅：後革命時代的另類革命實踐 

李小云、楊程雪

08.精準扶貧如何改變鄉村治理結構

王曉毅

09.中國減貧：從地方性實踐到全球性意義

徐　進、李琳一

▍中國發展模式再討論

10.競合模式：高鐵技術創新的經濟社會學分析 

馬　瑩、甄志宏

不到十年的時間，中國鐵路速度等級實現了從每小時160公里到350公里的三級跳，併成功研發具有中國標準的高速動車組列車“復興號”。提及這些成就，大多數研究認為這是中國舉國體制下合作模式的典範，但中國高鐵技術創新不僅有產、學、研的三方合作，更有政府調控下的寡頭競爭，這種集競爭與合作於一體的模式才是創新成功的根本。

▍歷史觀

11.革命者人格與勝利的哲學——紀念列寧誕辰150週年   

汪 暉

本文原載《南京社會科學》2020年第2期，原題為《領導批示：行政運作中的特徵、價值取向與實踐反思》，轉自“縣域研究中心”。 圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方並註明來源。