美國三年超3200項制裁針對誰_風聞

來源：《瞭望》

作者：王錦（中國現代國際關係研究院美國所副研究員）

◆ “美國政府似乎認為制裁是外交政策的替代品。”

◆ 雖然“試點計劃”聲稱不針對任何特定國家，但毋庸置疑，中國投資者會遭遇“額外的、更嚴格的”審查

◆ 美國政府將次級制裁作為推進美國總體對外戰略的工具，在挑選次級制裁對象時表現出明顯的針對性和選擇性，以打壓競爭對手

◆ 美國的制裁會進一步刺激受制裁國的自主技術研發

◆ 美國繼續過度依賴經濟制裁只會加劇美元的衰落

　　近年來，美國政府越來越依賴經濟制裁來解決外交問題。即使在新冠肺炎疫情期間，美國也不顧國際社會反對，沒有暫停經濟制裁，反而還加大了力度。哥倫比亞大學全球能源政策中心學者理查德·內弗説：“美國政府似乎認為制裁是外交政策的替代品。”

　　雖然美國仍在國際金融體系中處於核心地位，技術上也有領先優勢，但新興經濟體崛起勢頭迅猛，世界多極化趨勢加速發展，令美國感到其全球領導地位受到了威脅。美國試圖抓住最後的機會之窗，利用金融和技術上的優勢，對競爭對手發起阻擊。這是近年來制裁增多的重要原因。

▲ 美國首都華盛頓，戴口罩的行人從國會大廈附近走過（5月15日攝） 劉傑攝/本刊

制裁新趨勢

　　制裁是指一個或多個國際行為體為實現一定的對外政策目標，對特定國際行為體的經濟資源和交往空間實行歧視性限制的一種政策或行為。美國的對外製裁單邊主義傾向嚴重，如今還呈現出一些新趨勢。

　　一是制裁規模創歷史新高。

　　據吉布森、鄧恩和克魯特律師事務所統計，2017年，美國財政部對外國實體和個人實施944項制裁，創歷史新高。2018年，美國政府對外國個人和實體實施了約1500項制裁，再創歷史新高。2019年全年又實施了792項。2017～2019年總計已超過3200項。

　　二是創設新項目，推進新立法，制裁範圍不斷擴大。

　　在不斷增加制裁名單的同時，美國政府還創設新的制裁項目，並不計後果地對一些國家全面下手，妄圖以制裁“窒息”對手。

　　2017年8月，美國總統簽署《以制裁反擊美國敵人法》，擴大對俄羅斯、朝鮮和伊朗三國的制裁，其中對俄羅斯更是從經貿、投資、能源領域全面下手。

　　2018年9月，美國總統簽署第13848號行政令，創設外來勢力干涉美國選舉制裁項目，授權財政部將所謂干涉美國選舉的個人和實體納入受制裁名單，9名俄羅斯情報官員因此受到制裁。

　　為進一步逼迫委內瑞拉總統馬杜羅下台，美國政府認為禁止美元貿易還不夠，在制裁項目上還花樣翻新，增加了對委內瑞拉數字貨幣、政府債券和黃金交易的制裁。

　　美國政府和國會還加大對外國企業金融制裁的力度。美國參議院於2020年5月通過了《外國公司問責法》，規定外國公司若連續三年未能遵守美國上市公司會計監督委員會的審計要求，將禁止該公司在美上市。預計該法在眾議院通過並被美國總統簽署為法律只是時間問題。

　　三是大量使用具有明顯針對性和選擇性的次級制裁。

　　次級制裁又稱“二級制裁”，指美國為圍堵受制裁國而懲罰與其進行貿易的“第三方”。美國政府將次級制裁作為推進美國總體對外戰略的工具，在挑選次級制裁對象時表現出明顯的針對性和選擇性，以打壓競爭對手。

　　比如，在對伊朗、委內瑞拉和古巴的制裁中，美國大量使用次級制裁，懲罰對其提供所謂“物質支持”的外國政府和企業。美國因土耳其購買俄羅斯S-400防空導彈系統而制裁土耳其，但出於“印太戰略”考慮並未對同樣買了S-400的印度下手。

　　四是更多使用出口管制和限制投資作為制裁手段，以阻止對手在關鍵競爭領域獲得優勢。

　　《2018年外國投資風險審查現代化法》擴大了美國外國投資委員會的管轄範圍和權力，要求外國公司即使在一家敏感的美國企業持有非控股股權，也必須獲得該委員會的批准。

　　美國財政部發布的該法“試點計劃”，確定飛機、電信、半導體、計算機和電池等27個具體行業的外商投資必須納入監管。

　　《出口管制改革法案》更新了美國原有技術和產品的出口管制規定，對於涉及美國國家安全的新興和基礎技術，無論是出口、再出口還是轉運，美國商務部都有權採取適當的管制措施。該法案還要求商務部領導一個跨機構小組，定義對國家安全“必不可少”的“新興技術”。

　　美國商務部工業與安全局提出了“特定新興技術管制審查”框架，對生物技術、人工智能與機器學習、物流技術、機器人等14個新興技術領域加強出口管制，希望阻遏新興經濟體在新技術領域與美國的競爭。

　　五是以“侵犯人權”之名對目標行為體實施制裁。

　　奧巴馬簽署的《全球馬格尼茨基人權問責法》於2016年12月生效，主要制裁措施包括禁止受制裁對象入境美國和凍結受制裁對象在美國境內的資產。

　　2017年12月，特朗普簽署第13818號行政令，有效地擴大了該法賦予總統的制裁權力。以往美國針對人權問題的制裁更多是“宣示性”的，制裁的經濟意義並不大，但特朗普政府將更多的“工具性”功能納入人權制裁，以此來壓制其他國家在一些高技術領域的發展。

打壓企圖難得逞

　　美國政府倚重製裁手段，將其作為維護全球領導地位的工具，產生了一系列影響。

　　由於美國在金融上的壟斷地位和技術上的先進地位，當個人或實體受到美國財政部制裁時，其在美國的資產會被凍結，在美國經營或以美元清算的公司將不得不避免與受制裁者打交道。受制裁者在其他一些國家的銀行開設賬户也將面臨困難。如果一家公司被美國商務部列入“出口管制名單”，會面臨技術封鎖和國際供應鏈斷裂的風險。如果一國受到制裁，將失去外國投資者和商業夥伴。

　　但美國的制裁未必能達到預期效果。

　　一是美國的制裁會進一步刺激受制裁國的自主技術研發。

　　二是在現代國際貿易中，**靠阻塞的手段無法截斷所有的貿易途徑，**當制裁只是單邊行動時尤其如此。美國對外發動的制裁多為單邊制裁，在國際法上缺乏合法性和聯合國授權，難以對受制裁國形成圍堵效應。例如，歐盟仍支持伊核協議，願意在經濟上幫助伊朗，與伊朗建立“貿易互換支持工具”（INSTEX）機制。

　　三是美國的制裁加劇了人道主義危機，遭到了國際社會的譴責和反對。新冠肺炎疫情期間，美國不顧國際社會暫停製裁的呼聲，不斷升級對委內瑞拉、伊朗、敍利亞等國的制裁力度，造成這些國家抗疫物資和生活物資短缺，出現人道主義災難。伊朗外長扎裏夫譴責美國在疫情期間對伊實施制裁是“經濟和醫療”恐怖主義。但美國的制裁大棒未能逼相關國家就範。例如，伊朗數艘油輪近日就向委內瑞拉運送了150多萬桶汽油和相關化學制劑以緩解委內瑞拉汽油短缺。美國《華盛頓郵報》説，兩國此舉證明，美國政府的制裁政策正在失敗。

盟友間的裂痕

　　制裁傷害了美國的盟友體系，隨着時間的推移，來自美國外部的反擊措施也越來越多。

　　近年來，歐洲一直在被美國勒索。德國、法國、意大利、瑞典、荷蘭、比利時和英國的一些大公司相繼被定罪，其中以所謂“違反美國製裁”為罪名的案件佔相當大比例，數百億美元罰款進了美國國庫。

　　美國退出伊核協議及恢復對伊朗制裁的舉動在美歐間製造了更大的裂痕。**歐洲國家認識到，必須更多從自身利益出發做出決策，而不是做美國的附庸。**2019年8月，歐盟修訂後的“阻斷法令”生效。該法令鼓勵歐盟公司繼續與伊朗做生意，並規定歐盟將補償歐盟公司因為在伊朗進行合法的交易而受到的損失。

　　美國的另一盟友土耳其也因美國的制裁而倍感惱火。美國因“布倫森牧師事件”和土耳其進攻敍利亞北部而制裁土耳其，雖然後來又取消制裁，但引發土耳其不滿。

　　針對美國的制裁，有關國家曾在20世紀90年代中期有過一次密集的反擊，歐盟、加拿大、墨西哥都制定了各自版本的“阻斷法令”。近年來，美國政府加大制裁工具的使用力度，引發國際社會對美國濫用金融權力的擔憂，它們正努力尋求規避美國製裁，並有意識地建立獨立的清算通道。

去美元化、去中心化

　　新冠肺炎疫情期間，成立於2019年1月的INSTEX機制已開始交易。作為歐盟避開美國製裁與伊朗繼續發展貿易的新路徑，該機制若繼續擴大，可削弱美國製裁效力和金融優勢。

　　早在2014年，俄羅斯就開始開發“金融信息傳輸系統”（SPFS），接入該系統的外國交易方可以與受制裁的俄羅斯公司開展合作。據統計，2018年約有500個用户使用SPFS。俄羅斯還計劃讓SPFS與中國的“人民幣跨境支付系統”（CIPS）連通，並鼓勵印度建立獨立的機構與中俄加強連通。此外，俄羅斯央行正在開發支持付款發送的區塊鏈解決方案。

　　2017年12月，委內瑞拉總統馬杜羅宣佈“石油幣”誕生，並將成立一個用以管理石油幣的區塊鏈觀察站。委內瑞拉作為全球首個發行法定數字貨幣的國家，其創新性舉動及代表的趨勢引人關注。

　　未來，美國的制裁將越來越難以實現預設目標。美國政府在一些新興技術領域並未保持領先地位，未來十年，諸如加密貨幣和基於區塊鏈的國際結算機制等新的金融技術可能會大大削弱美國金融制裁的影響。隨着這些新興技術的發展，“去美元化”和“去中心化”將成為未來的趨勢。美國對制裁的使用是利用其領導地位在美元霸權後期的瘋狂，繼續過度依賴經濟制裁只會加劇美元的衰落。