中國地方官的“剛需”到底是什麼? | 文化縱橫_風聞

CSSCI核心期刊**《文化縱橫》2020年6月新刊上市**

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✪ 張彬 熊萬勝 | 華東理工大學

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**【導讀】**改革開放以來，中國的地方政府在經濟發展中起到了極大的作用。那麼，地方政府為什麼要那麼積極地發展經濟？當前存在兩種主流的解釋視角：“為增長而競爭”的視角認為地方經濟增長是財政分權體制下地方政府間橫向競爭的結果，“為自主而發展”的視角則認為是各層級地方政府圍繞地方自主性進行縱向博弈的結果。本文評述了這兩種觀點的解釋力與侷限，並提出一種全新的理解地方政府行為動機的視角：“內向性發展”。該視角強調，地方政府發展經濟的核心動力是為了解決本轄區行政或社會系統內部的問題，地方經濟發展可以理解成是實現地方治理整體目標的一個手段。文章進而指出，中國從地方到國家的發展，其實都具有高度的內向性，或者説某種和平性：從最初的“救亡圖存”到改革開放後的“貧窮不是社會主義”，中國的發展動力指向的都是民族與國家的自我持存。這一點與以向外掠奪、競爭為驅動力的西方發展模式有着本質區別。

本文原發表於《社會科學》2019年第1期，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。

中國改革開放以來的經濟奇蹟與地方政府（廣義上包括了基層政權組織）的作用是分不開的，這是各界的共識。但如何解釋這種作用的發揮機制卻是眾説紛紜，這些觀點中的核心部分可以歸納為兩種視角：

第一，“為增長而競爭”的視角，強調在財政分權的體制環境中，眾多政府之間的橫向競爭極大地激發了地方政府發展地方經濟的動力。

第二種視角可以名之為“為自主而發展”，它基於這樣一個事實：在一個權力高度集中的體制中，下級政府也處於和上級乃至中央政府的縱向關係中，這種縱向關係本身主要是權力性而非權利性的，即政府間縱向關係中存在着很大的可供討價還價的博弈空間，這就為地方政府預留了自主性空間。這種地方自主性的核心內涵是地方政府主要領導在幹部系統中的地位和當地政府在政府體系中的地位。在一種“有為才能有位”的邏輯下，地方政府為了建構自身的自主性空間，將做強做大地方經濟作為鞏固自身地位的手段。

這兩種理解視角突出了地方政府積極展開對外競爭的形象，但事實卻未必盡然。既有的解釋突出了地方政府間的關係，忽視了“地方”的內部結構，尤其是忽視了地方政府和轄區社會系統之間的互動關係。如果我們從地方政府和轄區社會系統的關係來理解發展，就會觸及到另一個對於地方來説具有根本性意義的問題：

治理和發展的關係是什麼？地方政府對於轄區社會系統的承諾不僅僅是發展經濟，也包括了治理一方。治理目標對於地方政府領導人來説，其意義不應該是次於發展目標的，發展是硬道理，但穩定是壓倒一切的。那麼，發展經濟的動力與地方治理的目標之間是什麼關係，是地方治理服務於經濟發展，還是經濟發展服務於地方治理？

地方政府具有發展經濟的職責和能力，這並非中國所特有，但中國的各級政府均採取了一種政經合一體制來實現經濟的發展，這是具有中國特色的。無論是企業所有制改革之前政府直接創辦和經營企業，還是企業所有制改革後政府開始經營開發區和城市，中國政府的政經合一體制無疑都在其中發揮着主導性的功能。我們該如何理解這種特殊的發展體制呢？“為增長而競爭”的解釋框架有這樣一種傾向：把這種政經合一體制看成了一種“實體”，以至於將地方政府看成了“公司”或者“廠商”。這無疑是過於極端了。“為自主而發展”的解釋框架批判了這種極端的立場，迴歸地方政府的政府屬性，將發展經濟理解成是地方政府創造地方自主性的一種手段，而不是本性。然而，通過縱向的討價還價創造出地方自主性真的就是“目的”本身嗎？實際上，這很可能也只是外來觀察者的另一種執念。那麼，一種可以平衡理論美感與經驗複雜性的地方政府行為的理想化“目的”到底是什麼？

對此，本文基於政府內部治理與經濟發展的關係提出了內向性發展的視角。該視角認為在政府間的競爭關係之外，一定還存在着更為基本的原初性的經濟發展動力，也就是地方政府“治理一方”的責任。這種動力從傳統社會延續到現在，並將走向未來。

▍“為增長而競爭”?

地方政經合一體制的收縮和瓦解早就開始了。社隊企業時期的隊辦企業在農村改革以後就萎縮，大隊或者村範圍內的企業主要是村辦企業或者私營企業；繼而，在市場經濟的競爭中，集體企業紛紛改制，鄉鎮或者縣級政府通過創辦工業區來發展經濟；然後縣級政府又將縣域內的工業區進行統一管理，房地產業又在城關鎮率先發展，樹立了工業區經濟在縣域經濟體系中的壟斷地位；現在的趨勢是縣域經濟也在萎縮，地級市乃至更高層次的地方政府逐漸成為地方經濟主要推手；通過高度集中的財權，中央政府也增強了影響地方經濟發展的能力。地方政府，尤其是縣級及以下層級的地方政府被要求轉變政府職能，投入更多的精力到社會治理中。這就形成了一種經濟發展權向上收縮，社會治理權責下沉的全國性態勢，發展和治理的權責出現了分離。

比如，鄉鎮企業的異軍突起曾經是中國農村經濟最大的亮點，現在，在國家的政策導向中，鄉鎮一級的政府職能被要求轉向“三公”———公共管理、公共安全和公共服務，治理導向正在取代發展導向。即使是更高層次的地方政府也在被要求淡化GDP中心主義。中組部出台的“四不”規定極大地降低了GDP的考核權重。比如，山東省對所屬地方政府的千分制考核中，GDP指標的權重由60分降為25分，城鎮化質量、糧食產量、教育、醫療等關乎民生的考核指標權重顯著增加。舊的解釋框架依賴於地方政經合一體制的完整性，依賴於地方政府直接經營地方資源和直接推動企業發展的能力，它對於上世紀的發展經驗有着比較好的解釋能力，隨着地方政經合一體制的收縮和瓦解，既有框架的解釋效力下降，很有必要形成新的解釋框架。

▍“為自主而發展”?

如果説發展經濟不是中國地方政府的本性，那麼，創造相對於上級控制的地方自主性是否就是一種本性呢？從常理出發，地方社會共同體具有追求自主的傾向，在西方政治體制中，它體現為自治權，並被納入憲制中。在中國的中央集權體制中，並不存在這種作為憲制的地方治權。因此，在學者中有一種尋找地方自治權的功能替代品的努力，這是“地方自主性”這個概念的一個使命。然而，在一個存在了兩千年的大一統的中央集權體制中，中央國家已經發展出了極為成熟的對付這種獨立自主傾向的體制機制。更何況，即使是鄉鎮一級政府的主官都必須異地任職，且平均任期只有兩年左右，追求地方自主性真的會成為地方主官的重要考量嗎？進而言之，發展經濟的成效與這種追求之間又有什麼關係？

從常理出發，地方自主性、發展經濟的成效與官員升遷三者之間如果是正相關的關係，“地方主官為了提升地方自主性努力發展經濟”這種假設才可能成立，這種行為也才是可以持續的，但實際未必如此。官員晉升錦標賽理論就討論了這個問題，有研究表明職位升遷與地方經濟績效顯著關聯，因此相信官員的“晉升錦標賽”是中國經濟增長的主要動力。確實，官員晉升錦標賽作為隱藏在政治體制之下的一種潛在機制，會在一段時間內主導整個政治系統的運作。但如果將錦標賽理論直接用於官員晉升問題不僅將該問題簡單化了，也忽視了政治系統本身的複雜性；因為官員晉升不僅僅是一個晉升的標準問題，更關係到整個政治體制的理念、特點和時勢。另外，影響官員的晉升因素除了經濟指標以外，還與關係、政策照顧（如學歷、民族等）等因素有關，因此晉升錦標賽也可以是晉升資格賽。最為關鍵的是，支撐晉升錦標賽的官員晉升與經濟績效之間的關聯性本身也備受質疑。如果發展經濟的成效都不一定能夠帶來晉升，擴張本地的地方自主性的努力與升遷的關係就更加難以成立了。因此，即使這種追求自主性的傾向確實存在，也不應該被看成主要因素。

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近年來，一度出現的官員“怠政”或者“懶政”的現象也對舊的解釋框架形成了檢驗。在強力反腐的過程中，黨內政治生活強化，政府過程加速制度化，官員通過發展經濟來升官發財的門徑徒然變窄，在這個過程中出現了“怠政”或“懶政”的現象。這與“為增長而競爭”的解釋框架是吻合的，這個框架內在地承認官員都是經濟人，發展經濟的目的是為了自利，既然難以自利，所以就懈怠了。但是人們很快就發現，也許普通幹部是懈怠了，但沒有證據表明主要領導幹部也懈怠了。事實上，在空前繁複的紀律控制下，地方政府依然在努力地發展地方經濟，依然在努力地完善社會治理。這種現象對於“為自主而發展”的解釋框架也是一個挑戰，因為，正在強化的紀律控制顯然是嚴重地削弱了地方政府、各個部門以及大小幹部的自主性空間。

總之，經濟發展的績效既不一定帶來升官發財，也不一定帶來地方自主性，發展地方經濟就好像是地方政府及其領導幹部的一種“剛性需求”或者“天然使命”，是無條件地必須要做的事情。在很大程度上，我們其實無需為它另找動機。

真正有意義的問題是，這種“剛性需求”到底是什麼？

****************▍****************內向性發展：從地方社會內部確立發展的動力之源

事實上，地方政府及其領導幹部的“剛性需求”只能是維持地方行政系統的運轉以及地方社會系統的基本秩序，或者説是“治理一方”。治理一方的主要內涵與我國縣級財力保障機制的保障目標是基本一致的，這個目標曾經是“保工資、保運轉”，2013年後轉變成“保工資、保運轉、保民生”。此外，在問責制度越來越強化的今天，“保穩定”和“保工資、保運轉、保民生”這“四保”一起構成了地方政府和地方領導的四項“剛性需求”。為了滿足這些剛性需求，地方政府廣泛地創造財源———包括推動本地經濟發展———成為必要的手段。由於這些剛性需求所要解決的問題都出自地方行政系統和社會系統的內部，因此，這樣一種發展觀也可以稱為“內向性發展”。

之所以把這種必保的“剛性需求”建構成地方政府發展經濟的首要動力，一個重要的經驗依據是，中國的縣鄉級的地方政府普遍面臨着巨大的財政壓力，以至於中央政府不得不建立縣級基本財力保障機制來緩解這一壓力。

這種“剛性需求”還有另外一個特點：它是地方羣眾、地方領導和上級政府三方都能接受的目標，因此具有一種適應未來社會變遷的穩定性。在中央集權體制下，一種可以持續存在的目標必須是上上下下都能接受的，最好也是周邊地區能接受的，它指向和諧而不是競爭。相比較而言，“為增長而競爭”的框架假定基層和地方幹部都是自利的經濟人，發展經濟有助於他們升官發財，只不過剛好也有助於宏觀經濟的發展，但是這種動機必然地和人民羣眾的利益發生衝突。

我們從決策層對於社會主要矛盾的表述中也可以發現中國的整體發展動力的內向性，在中國共產黨的十九大以前和此後，對於社會主義主要矛盾的表述都是對於社會內部矛盾的表述。為了解決這樣的主要矛盾，必須推動包括經濟發展在內的社會發展。因此，經濟發展可以被看成是國家治理或者地方治理的一種方式。

這種強調發展目標內向性的視角本質上是強調治理導向和發展導向之間具有相容性。所謂保穩定、保工資、保運轉和保民生，其實就是實現地方治理的基本目標。思考治理導向和發展導向的關係，需要在宏觀的“治國理政”或者“治理一方”的意義來理解治理，而不能在狹義的僅僅屬於上層建築構造的“社會治理”或者西方的“善治”的意義上來理解治理。宏觀的治理本質上是政府的國家自主性的體現，是國家或者地方國家超越利益集團的利益實現整體目標的能力和實踐。如果在這個意義上來理解治理，那麼就更容易看到治理和發展之間的相容性。實際上，“發展型政府”理論的提出也是為了理解這種東方式的社會發展現象。西方學者面對東亞國家或地區的經濟發展現象時，看到了政府對經濟發展過程的有效介入，這種介入並不是掠奪之手，而是扶助之手。在特定的儒家責任倫理中，幫助人民安居樂業是國家的天然責任。

******************▍******************結語：為治理而發展

本文認為地方經濟的發展呈現出“為治理而發展”的內向性發展特徵。這裏的內向性是相對於外向性的競爭而言的，也就是説地方政府主要領導努力發展地方經濟不是為了與別人競爭來實現自身職位的晉升，而是為了滿足地方政府內部的治理需求。簡言之，與“為增長而競爭”和“為自主而發展”這兩個外向性的解釋框架不同，本文認為地方經濟的發展邏輯是內向性的“為治理而發展”。

在本文的問題意識中，不僅僅試圖對地方經濟增長給出一個新的解釋，也意圖為整個中國的經濟發展現象尋找一種新的解釋方向。自從被動地進入全球化時代以來，中國的發展動力都是高度內向的，是為了解決自己內部的問題而努力發展，從最初的“救亡圖存”到改革以後的“貧窮不是社會主義”，這些理念指向的都是我們這個民族和國家的自我持存。正因為如此，所謂“和平崛起”才是可能的。一直以來，我們對於地方發展和國家發展的解釋存在衝突，對於地方發展強調它們是為了對外競爭而發展，對於國家發展又突出我們的和平性。本文試圖提出的看法是，無論地方還是國家，我們的發展都具有高度的內向性，或者説某種和平性。

—2020年6月新刊目錄—

▍特稿

01.戰國與希臘：中西方文明根性之比較                    

潘　嶽

▍封面選題：病毒的全球時刻

02.全球化為什麼不可逆——探索新冠病毒危機後的世界

朱雲漢

03.疫情加速第四波全球化

張藴嶺

04.疫情危機與世界秩序重構 

馮紹雷

05.全球化迭代演進：走向多樣化世界

王湘穗

06.病毒時刻：無處倖免和苦難之問

趙汀陽

▍專題：擺脱貧困

07.脱貧攻堅：後革命時代的另類革命實踐 

李小云、楊程雪

08.精準扶貧如何改變鄉村治理結構

王曉毅

09.中國減貧：從地方性實踐到全球性意義

徐　進、李琳一

▍中國發展模式再討論

10.競合模式：高鐵技術創新的經濟社會學分析 

馬　瑩、甄志宏

▍歷史觀

11.革命者人格與勝利的哲學——紀念列寧誕辰150週年   

汪 暉

本文原載《社會科學》2019年第1期，原標題為《內向性發展：理解地方經濟增長的新視角》，篇幅所限，內容有所編刪。圖片來源於網絡，如有侵權，請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方並註明來源。