鄭永年評論| 想象中國“接管世界秩序”_風聞
经济道理-2020-06-17 07:25
新加坡國立大學東亞研究所教授 鄭永年
印度前外交秘書、前駐中國大使顧凱傑（Vijay Gokhale）在《紐約時報》（2020年6月4日）發表了一篇題為《中國不想推翻全球秩序，而是想接管它》（China Doesn’t Want a New World Order. It Wants This One）的文章，明確提出了“中國想接管世界秩序”的觀點。
作者認為，隨着美國步履艱難，世界陷入危機，中國意圖接手管理世界的國際機構，例如世界衞生組織和聯合國。在作者看來，中國接管世界秩序的邏輯不言自明。中國是全球化的最大受益者。它系統性地利用了西方領導的多邊機構，以提高其利益和影響力。中國現在已經是聯合國的第二大財政捐助國。多年來，中國在國際機構中穩步建立自己的影響力，已佔據了制定國際規則和標準的四個主要聯合國機構的領導地位。
作者認為，中國向世界傳達的信息很簡單：隨着美國退出其全球責任，中國已準備好拾起這一殘局。對於因疫情而疲憊和窮困的世界，這是一個充滿誘惑的提議。只要有人接手就是好的，很少有人會考慮其對全球秩序的意義，因為大多數國家的首要任務是發展與穩定。
作者還告誡，如果西方無法恢復對民主普世力量的信念，從印度到印度尼西亞，從加納到烏拉圭，中國就可以如願佔領世界。
乍一看，這個觀點有其新穎之處，它明顯有別於一直流傳於西方世界的“革命論”和“另起爐灶論”。“革命論”認為中國和世界秩序的關係是一種革命關係，即中國的意圖就是要推翻現存“基於規則之上”的世界秩序。西方尤其是美國一直抱怨和批評中國，認為中國在加入世界體系之後，不守現存規則。
特朗普政府從一開始就把中國視為現存國際秩序的“修正主義者”。“另起爐灶論”者則更進一步，認為中國就會如蘇聯那樣，如果不為現存國際組織所接納，就會“另起爐灶”，確立以自己為中心的國際秩序。
01 與現存世界秩序關係
儘管“中國接管世界秩序論”完全出於作者的豐富想象，但它的確給中國提出了一個不得不思考的重大問題，即如何處理與現存世界秩序的關係。
改革開放以來，總體上説，中國和現存世界體系的關係經歷了幾個階段。第一，加入世界體系。和蘇聯不一樣，中國並沒有選擇“另起爐灶”，確立自己的國際體系。相反，中國選擇的是接受和加入現存世界體系，儘管這個體系是西方國家所確立的，也一直為西方所領導。第二，和世界體系“接軌”。在加入世界貿易組織前後，中國花大力氣修改和調整國內的法律、法規和政策，目的就是為了和世界規則“接軌”。
實際上，中國的崛起和中國的全球化是同一個過程。今天的中國和現存國際秩序幾乎可以説是一體的，中國很難退出現存國際秩序，而西方也很難把中國排擠出國際秩序。這也就是很長一段時間裏，中國相信自己可以“和平崛起”的國際背景。發展到今天，無論是出於什麼樣的原因，如果中國和西方強行脱鈎，對雙方來説都是極其痛苦的，也會付出巨大的代價。
第三，“改革”現存國際秩序。儘管以聯合國體系為核心的現存國際體系存在很多問題，面臨嚴峻的挑戰，但中國已經儼然成為這個體系最重要的擁護者和支持者。在這個前提下，中國倡導通過改革這個體系，提高它的運作效率。但非常明確的是，改革並非只是中國的要求，也是這個體系內部大多數國家的要求。
很顯然，在這個體系內部，一些西方國家的利益得到過度的表達，而包括中國在內的廣大發展中國家的利益表達遠遠不足。這種不平衡的權力結構，也是國際體系運作不良的原因。因此，人們可以説，改革更是這個體系本身的要求。
第四，“補充”現存國際秩序。經過數十年的改革開放，中國不僅在現存國際秩序中扮演越來越重要的角色，也有能力為現存國際體系做些“補充”，主要表現在這些年來的一些區域性組織建設，包括“一帶一路”、亞洲基礎設施投資銀行、金磚銀行等。但應當指出的是，這些區域組織具有如下幾個特點。
首先，它們是“補充”而非“替代”現存區域或國際組織。這些區域組織所承擔的責任，並不和現存區域或國際組織的責任重合。其次，開放性，即儘管中國倡導了這些區域組織的建設，但這些組織都是開放的，歡迎所有其他相關國家加入。再次，多邊性，即在這些區域組織內部，並沒有表現出高度的等級性，而是相關國家都有權利參與決策和決策的執行。
如果在第一、第二階段，中國的行為為西方所接受和歡迎，在第三、第四階段，中國的行為為西方所拒絕和反對。在第一、第二階段，西方相信，隨着中國加入世界體系並和世界體系接軌，中國會演變成為一個西方式的國家。這不僅表現在經濟和外交層面，而且更應表現在中國的政治方面，即中國政治也會成為西方式的民主政治。實際上，西方尤其是美國向中國開放、容許中國進入其主導的世界體系，背後就是有這個政治期望的。
問題在於，西方發現，經過第一、第二兩個階段，中國從西方主導的世界體系內部獲得了巨大的利益，但中國不僅沒有演變成為西方所希望看到的國家，反而具備了能力來改革西方所主導的世界體系，甚至可以主動作為，構建具有區域性甚至全球性意義的國際多邊組織。
很顯然，以美國為核心的西方不僅一直反對中國改革國際體系的建議，更竭力阻止中國對世界體系所做的“補充”。一些西方國家尤其是美國，一直把中國的“一帶一路”等區域倡議和其他“走出去”行為，視為新殖民主義、新帝國主義或者新擴張主義行為。
02 美國擴張過度造成負擔過重
儘管美國依然是這個世界最強大的國家，但在總統特朗普上台後，美國開始快速地調整自身和這個體系的關係。正如特朗普6月13日在美國西點軍校，對2020年畢業班發表講話時所説，美國不是世界警察，“美國軍人的職責不是去重建海外的國家，而是強力保衞我們國家免受外敵的侵略。我們正在終止無休止戰爭的時代。取而代之的是重新將重點明確放在保衞美國的關鍵利益上。”
過去幾年，特朗普當局的選擇便是通過“退羣”策略，減少美國對現存世界體系的承諾。特朗普的政策如此激進，以至於美國的強硬派也適應不過來，因為他們認為，美國“退羣”的結果，就是給了中國繼續崛起的機會，中國會隨時填補美國退出的國際空間。
特朗普的判斷並沒有錯，但錯在其政策選擇。即使在特朗普之前，美國也早已認識到“帝國擴張過度”所造成的負擔過重問題。在美蘇冷戰期間，美國的擴張受到蘇聯的制約。蘇聯解體後，美國一霸超強，一系列的擴張（北約、中東戰爭、大中東民主計劃等）很快演變成一個現代版超級帝國。美國在擴張過程中所採取的往往是單邊主義，不僅把聯合國拋在一邊，也不和傳統盟友合作。因此，美國須要對自己的擴張行動“買單”。
結果，隨着過度擴張而來的便是過度負擔。儘管總統奧巴馬開始採取一些具體行動，希望促成“帝國”收縮到美國負擔得起的程度，但效果並不顯著。帝國表現出“擴張容易、收縮難”的局面。因此，特朗普上台之後在“美國優先”的口號下，可説是採取了“快刀斬亂麻”的政策，不計後果地從其認為已經不符合美國利益的國際體系、國際條約中退出來。
其實，美國可以有更好的選擇。那就是通過國際合作，促成其所主導的世界體系變得更加開放，像從前和其他西方大國分享國際權力一樣，和包括中國在內的新興大國共享國際權力；在此基礎之上，和這些新興大國共同承擔國際責任。美國一些有遠見的政治人物也是這麼認為的，他們希望通過給中國更多的國際空間，讓中國承擔更多的國際責任。
如果這樣，國際政治就會是“雙贏遊戲”，因為這既可以延長甚至鞏固美國的國際地位，也符合中國的利益。中國既沒有足夠的實力，沒有強大的願望，也沒有和其他國家爭霸的傳統。
但至少有兩個因素使得這場雙贏遊戲成為不可能。第一，信仰現實主義的美國強硬派，並不相信國際政治可以是雙贏的。他們相信，中國的最終目的就是要取代美國成為世界霸權。因此，不管中國如何行動，美國總是將其解讀成對美國的挑戰。第二，中美兩國之間全然不同的價值觀、意識形態、政治制度，也阻礙了中美之間建設任何有意義的政治信任。在沒有一定程度政治信任的情況下，兩國長期處於美國學者所説的“同牀異夢”狀態。
今天冠病疫情加速了二戰之後所確立起來的世界秩序的解體。無論是外交家還是政治人物，人們都意識到舊秩序難以為繼。那舊秩序如何解體？新國際秩序會是怎樣的？新秩序如何確立？由誰（哪些國家）主導確立？這些問題不僅為各國研究者所關切，一些國家也已經把這些問題，提到外交政策的議事日程上。
03 中國須清楚自身選擇
作為第二大經濟體、已經高度捲入世界事務的中國，無疑也必須思考這些問題。對中國來説，有幾個方面的選擇是很清楚的。首先，中國不可能像顧凱傑所説的那樣，去“接管世界秩序”。這不僅因為如前所述，中國既沒有足夠的實力，沒有強烈意願，也沒有這樣的傳統，來從美國手中“接管”充滿無窮問題的世界秩序，更是因為美國也不會自願退出國際秩序。不管怎樣，特朗普之下的美國不等於特朗普之後的美國。一旦美國恢復常態，其迴歸國際秩序也是可以預期的。
其次，儘管很多現存國際組織已經名存實亡，效率低下，但離死亡仍然有一段距離，主要因為美國之外的其他西方國家，並不想這些國際組織死亡。在這方面，中國和這些西方國傢俱有共同的利益。例如美國退出世界衞生組織，並沒有導致這個組織的死亡，歐洲國家和中國一如既往地在支持它。西方國家和中國這樣做並非沒有道理。很簡單，摧毀一個組織容易，但建設一個組織難。
再次，中國基於自身的利益、能力和國際關係理念，會盡力推動國際權力的多極化。隨着中美衝突的升級，今天的世界越來越呈現出“一個世界，兩個體系”，或者“一個世界，兩個市場”的局面，即一個以美國為中心的體系和市場，與一個以中國為中心的體系和市場。這個趨勢並不符合中國的長遠利益。中國的長遠利益是竭力避免國際權力的兩極化，即中美兩極。如果演變成中美兩極，就很有可能演變成往日的“美蘇冷戰式”的中美關係。
實際上，在兩極化的背後，世界權力也在多極化。美國仍然強大，中國繼續崛起，俄羅斯不認輸，德國恢復了其在歐洲的地位和在擴展國際影響力，印度在急起直追。在所有這些大國之中，沒有一個大國有能力使得另一個大國屈服。
因此，只要中國能夠有效管控高漲的民族主義情緒，繼續實行既定的改革開放政策，和轉向務實的外交政策，將很難再出現美蘇冷戰期間所見的一個以中國為敵的“西方”。即使中美冷戰得不到緩和，甚至繼續惡化，西方國家大多會流離於中國和美國之間，而不會毫無理性地做選邊的選擇。
中國必須也能夠成為一個新型大國。如果重複從前大國的老路，搞霸權主義，無論是英國式的還是美國式的，中國最終同樣會失敗。一個多極、多元、開放的國際秩序，不僅是更加民主公正的秩序，也是一個更可持續的國際秩序。
注：文章首刊於《聯合早報》2020年6月16日，道亦有道傳媒平台經作者授權全網轉載。
