【上】北大教授: 香港問題的最大變數, 鄧小平原話裏已有答案 | 文化縱橫_風聞

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✪ 強世功 | 北京大學法學院

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**【導讀】**不久前，全國人大高票通過涉港國安立法，引發海內外廣泛關注。強世功教授認為，中央治港面臨的巨大挑戰，依然是人心迴歸問題。香港問題裹挾在近代以來中國文明秩序的斷裂和轉型中，爭取“人心迴歸”意味着一場爭奪心靈領土的“文化戰爭”。具體而言，這種爭奪首先就體現在對中央治港方針中的“港人治港”和高度自治這兩個提法的理解和闡述上。在這篇兩萬餘字的長文中，強世功教授重温鄧小平關於“一國兩制”的重要論述，從法理角度論述了中央治港方針的歷史原意與規範意涵。當我們重回歷史文獻，可以發現鄧小平在處理與香港迴歸有關的一切事務時，始終以國家主權建構為最高着眼點，始終強調“一國”建構的重要性，而對“港人治港”“高度自治”等説法，始終保持政治上的高度謹慎，以防這些説法被曲解或誤讀。在鄧小平看來，“一國兩制”方針以“主權行使”和“繁榮穩定”為規範性內涵，“港人治港”是中央治港的特殊表現形式，並且治港的香港人必須是“愛國愛港的人”，而“高度自治”則是以確保國家干預香港的權力為前提的高度自治，而非中央對香港無底線的放任。這是為什麼，在鄧小平的論述中，有大量關於中央“干預”香港的論述，中央在重大問題上必須“干預”香港，恰恰是為了保證“一國兩制”在正軌上運行。作者認為，只有在中國傳統的體用辯證思想中，才能理解“一國兩制”的豐富內涵，但無論怎麼解釋，都不能離開“一國”為體、“兩制”為用的大原則，從而使“一國兩制”行穩致遠，“不走樣”，“不變形”。

本文原發表於《港澳研究》2020年第2期，感謝作者授權發佈。文章僅代表作者本人觀點，供諸君思考。

中央治港方針的歷史原意與規範意涵**——重温鄧小平關於“一國兩制”方針的重要論述**

（上）

****************▍****************引言

2019年6月，香港特區政府修訂《逃犯條例》引發爭議，最後演變為一場“反政府”、“反中央”、“反內地”的大規模暴亂。這場暴亂引發人們對香港問題的廣泛討論，包括中央應當調整治港方針政策的討論。就在這場風波期間，十九屆四中全會通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。其中，在推進港澳治理問題上，中央再次重申了**“一國兩制”、“港人治港”（“澳人治澳”）、高度自治**的方針。香港迴歸以來，這三個詞、十二個字的中央治港方針已不斷為各種官方文件和論述所重複，可謂流傳甚廣，深入人心，甚至略有變動就會引發港澳人士的擔憂。

然而，總結香港迴歸二十多年來中央治港的歷史經驗，就會看到中央治港面臨的巨大挑戰，亦即通常所説的人心迴歸問題。而人心迴歸涉及思想文化教育的意識形態領域，涉及葛蘭西所強調的“文化領導權”問題，用目前流行的概念來説，就是“話語權”或“軟實力”的問題。説到底，人作為一個“符號動物”，需要通過一整套話語體系來建構一個完整的意義世界，從而賦予生活秩序的正當性。**而香港問題裹挾在近代以來中國文明秩序的斷裂和轉型中，爭取“人心迴歸”問題實際上就變成一場爭奪心靈領土的“文化戰爭”。**具體而言，這種爭奪首先就體現在對中央治港方針中的“港人治港”和高度自治這兩個提法的理解、闡釋和論述上。

首先，如何界定“港人治港”的“港人”這個概念？“香港人”究竟是作為一個社會文化的居民概念，就像“廣東人”、“上海人”一樣，僅僅指“居住在香港的中國人”，還是作為一個獨立的政治主體概念與“中國人”對立起來？香港本是移民社會，但是港英時期就開始對“香港人”進行系統的社會文化建構，使其成為與“廣東人”相對的居民概念。然而，在香港迴歸過程中，隨着選舉制度的推廣和普選問題的爭論引發了香港核心價值觀和身份認同的爭論。一些香港人將“香港人”建構為一個相對獨立的政治主體概念。特別是隨着近年來香港本土主義敍事的興起，“香港人”的身份認同爭論作為“想象共同體”建構的一部分，引發“香港城邦論”乃至“港獨”的政治主張和“去中國化”的文化主張。因此，關於“香港人”身份的文化爭論始終與關於香港管治權乃至主權的政治爭論交織在一起。

其次，如何理解“港人治港”的“治”？在20世紀80年代出現關於“主權換治權”的爭論之後，一些香港人將這個“治”與“治權”聯繫在一起，進而將“主權”與“治權”分割開來，從而形成“主權”在中央而“治權”屬於香港的片面理解。因此，在後來的基本法起草中，一些香港人就按照這種理解主張基本法中關於中央的權力規定得越少越好，僅僅侷限於防務和外交事務，其他事務就由香港特區行使，同時主張“港人治港”那就應該由香港人自行決定行政長官選舉，中央不能“干預”等等。在香港迴歸之後，中央嚴格按照基本法的規定在香港行使主權，而不少香港人依照這種錯誤理解，主張中央按照基本法的規定進行“人大釋法”、就香港政制發展問題作出決定以及按照程序參與行政長官選舉過程是對香港的“干預”，“背離”了“港人治港”和高度自治。

最後，與“港人治港”聯繫在一起的“高度自治”更是一個複雜的概念。儘管高度自治的英文翻譯是high autonomy，但“自治”在英文中依然有“自我管理”（self-government）的含義。在西方政治學和憲法理論的傳統中，“自治”往往涉及到一個民族或一個地區的人民如何決定自己命運的根本性政治問題，而在國家憲制的建構中，“自治”要麼與邦聯制或聯邦制聯繫在一起，要麼與單一制國家中形成的“權力下放”（devolution）聯繫在一起。而這兩種憲制安排都具有“去中心化”（decentralization）的傾向。更重要的是，在西方歷史上，“自治”概念往往與“民族自決”之類的主權概念聯繫起來，很容易成為政治分裂運動的動員口號。前蘇聯在處理民族問題上援引西方的“自治”概念，形成了聯邦體制的加盟共和國，而且建立很多“自治共和國”和自治州，但恰恰是這些“自治”概念最後作為導火線引發了這些“加盟共和國”以“自治”的名義追求獨立而導致蘇聯解體。

從晚清中國引入“自治”概念時，這個概念就發展出“聯省自治”的聯邦主義思路。新中國成立之後的“民族區域自治”制度建構儘管受到蘇聯的影響，但這些源於西方的概念被納入中國文明傳統中，嵌套在中華民族、社會主義、民族平等、黨的領導、人民當家作主、依法治國、單一制國家結構、基於地理的區域自治等相關理論話語和制度建構中。在“一國兩制”問題上，鄧小平之所以在台灣問題上引入“高度自治”這個提法，也是為了反對台灣有關方面建構的“完全自治”的“兩個中國”圖謀。而這個概念在引入香港時，更是將其置於“一國兩制”的國家主權建構下，強調香港特區直轄於中央的地方行政區域屬性，以至於連香港著名憲法學家佳日思也承認，香港特別行政區是一個奇怪的混合體：一方面是巨大的權力，另一方面是有限的制度自治；它在一些方面被看作是需要經常被指導和監督的地方機關。這個現象是獨特的：對於那些要把“一國兩制”歸入目前所承認的關於自治或“去中心化”的範疇的努力來説，這種獨特性的確提出很大的難題。儘管如此，這並不妨礙一些香港人將“港人治港”和高度自治這些提法放在西方自治的語境中，從而與國際人權、民族自決、全民公投等話語體系交織在一起，為香港的政治社會運動甚至“港獨”的行動提供正當性支撐。

由此可見，在對“一國兩制”的理解和闡釋中，圍繞“港人治港”和高度自治這兩個概念已經形成了兩種不同的話語體系，尤其是香港的反對派正是通過歪曲這兩個概念，對香港問題進行了系統的闡釋和建構，從而形成一套“高度自治論”的話語論述，以至於中央治港必須面對如何破解“高度自治難題”。為此，中央在重申這十二個字的治港方針同時，圍繞“港人治港”和高度自治概念展開理論闡述和話語建構，以“全面準確”地理解中央治港方針，尤其是2014年中央發佈了《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，對中央治港方針和政策進行系統的理論建構，強調“中央對香港擁有全面管治權”，“港人治港是愛國者治港”、“高度自治是基本法授權下的自治”等等。正是在這種理論建構的基礎上，中央進一步提出**治港的戰略目標就是保證“一國兩制”實踐“不走樣”、“不變形”，確保“一國兩制”能夠“行穩致遠”。“一國兩制”實踐既然要做到“不走樣”、“不變形”，那首先就要理解“一國兩制”方針的歷史“原樣”和“原形”究竟是什麼。**為此，我們必須回到歷史中細緻地考察“一國兩制”的總設計師鄧小平對“一國兩制”的構想以及由此形成的中央治港方針。

▍“一國兩制”方針的提出：歷史考察

早在着手解決香港問題之前，中央最早針對台灣問題創造性地提出“一國兩制”偉大構想，推動實現祖國和平統一。1979年元旦全國人大常委會發表《告台灣同胞書》，1981年9月30日葉劍英委員長髮表關於大陸和台灣實現和平統一的九條方針政策，即“葉九條”之後，根據目前公開的資料，鄧小平在1982年1月11日的談話中第一次明確地將“葉九條”的內容概括為“一個國家，兩種制度”，並明確將其看作解決國家統一的“大政方針”。根據這個“方針”，1983年初，中央提出解決香港問題的十二條方針政策，這些內容經過完善之後不僅載明在中英聯合聲明中，而且被進一步具體化、法律化為基本法在香港實施。在鄧小平關於香港問題的論述中，他始終將中央對港的方針稱之為“一個國家，兩種制度”，並簡稱“一國兩制”（一）“一國兩制”方針：構想的理論化和概念化

早在着手解決香港問題之前，中央最早針對台灣問題創造性地提出“一國兩制”偉大構想，推動實現祖國和平統一。1979年元旦全國人大常委會發表《告台灣同胞書》，1981年9月30日葉劍英委員長髮表關於大陸和台灣實現和平統一的九條方針政策，即“葉九條”之後，根據目前公開的資料，鄧小平在1982年1月11日的談話中第一次明確地將“葉九條”的內容概括為“一個國家，兩種制度”，並明確將其看作解決國家統一的“大政方針”。根據這個“方針”，1983年初，中央提出解決香港問題的十二條方針政策，這些內容經過完善之後不僅載明在中英聯合聲明中，而且被進一步具體化、法律化為基本法在香港實施。在鄧小平關於香港問題的論述中，他始終將中央對港的方針稱之為“一個國家，兩種制度”，並簡稱“一國兩制”。

（一）“一國兩制”方針：構想的理論化和概念化

雖然鄧小平1982年1月11日在談話中提出“一個國家，兩種制度”的構想，但這個構想首先是針對台灣提出的，而將這種構想用到香港依然有一個過程。在1982年9月24日與英國首相撒切爾夫人的談話中，鄧小平並沒有提出中央處理香港問題的具體方針政策，而是明確對英國首相撒切爾夫人表示：

我們要同香港各界人士廣泛交換意見，制定我們在十五年中的方針政策以及十五年後的方針政策。這些方針政策應該不僅是香港人民可以接受的，而且在香港的其他投資者首先是英國也能夠接受，因為對他們也有好處。我們希望中英兩國政府就此進行友好的磋商，我們將非常高興地聽取英國政府對我們提出的建議。這些都需要時間。為什麼還要等一、二年才正式宣佈收回香港呢？就是希望在這段時間裏同各方面進行磋商。

這段話釋放出三層意思：其一，中央在與香港各界人士交換意見的基礎上提出中央處理香港問題的方針政策。其二，這個政策不僅是中央在九七之前處理香港問題的方針政策，而且是九七香港迴歸之後中央治港的政策。其三，中英兩國要圍繞這個政策展開談判磋商，從而達成共識，實現香港順利迴歸。正是在這次會談之後，鄧小平要求中央有關部門形成一套系統的對港方針政策，而這樣有關部門也就開始密集調研。1983年4月，中央原則批准關於解決香港問題的十二條基本方針政策。

需要注意的是，鄧小平在這裏將“方針”和“政策”這兩個概念連起來使用，而且在中央公佈的文件和聯合聲明中也是稱之為“方針政策”。而在1984年6月鄧小平關於“一個國家，兩種制度”的談話中，明確提出“中國政府為解決香港問題所採取的立場、方針、政策是堅定不移的。”在這裏，他將“方針”與“政策”明確區分開來。在他的論述中，有時把“一國兩制”稱之為“方針”，有時稱之為“政策”。這很大程度上是由於他是在談話中隨口表述的，並沒有在學理上嚴格區分“方針”和“政策”。而這個問題直到在基本法起草過程中引發了爭論，並最終通過基本法的有關規定將二者區分開來。

（二）基本法：“一國兩制”方針的法律化

鄧小平對“一國兩制”問題論述最密集的階段是1982年中英啓動談判到1984年簽署聯合聲明這段時間。這段時間也是“一國兩制”方針政策的形成階段。如果説中央在政策性文件中籠統地提出中央對香港的“方針政策”或“基本方針政策”，那麼在基本法這個具體的法律規範中，就需要在法律規範概念上區分哪些是“方針”、哪些是“政策”，從而將目標性、方向性的、規範等級上更高的“方針”放在序言中，而將具體“政策”轉化為具體的法律條款放在基本法的正文中。

在基本法起草過程中，究竟要不要寫“序言”也有爭論。一種觀點認為只有國家憲法才有序言，因此基本法不需要序言。然而，大多數人認為基本法作為中央在香港恢復行使主權的憲制性法律，應該有序言來載明香港問題的來龍去脈和中央解決香港問題的基本方針等。在1986年2月基本法諮詢委員會討論的報告中，大部分諮委認為序言應該寫明聯合聲明的精神、原則和主要內容，包括“一國兩制”、“五十年不變”、“高度自治”等。有諮委認為聯合聲明中規定的“香港特別行政區成立後不實行社會主義的制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”是“唯一的堅持”，即“排除與此形式與精神不符的一切”。

基於這些討論，1987年4月13日基本法草委會負責“中央與特別行政區的關係”專題小組的工作報告中提出了基本法草案序言的第一稿內容，其中關於中央對香港的方針就表述為：

“為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況，國家決定，在對香港恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，實行不同於內地的制度和政策，五十年不變。國家的上述決定，已由我國政府在中英聯合聲明中予以闡明。”

而在後來的基本法起草和諮詢工作中，關於中央治港方針的修改又提出很多意見。比如在1988年公佈的諮委會諮詢意見中，有人提出在“不在香港實行社會主義的制度和政策”之間，加上“授予香港特別行政區高度的自治權”，有人提出在“以保障國家對香港的基本方針政策的實施”之後，加上“建立自由、民主、平等的香港”等。在1989年11月公佈的諮委會諮詢意見中，有人主張在序言中加上“港人治港”和“高度自治”，並認為這都屬於聯合聲明中闡明的原則，若不在序言中增加會打擊港人脆弱的信心。

基本法起草中的這些諮詢意見表明，當時的立法者們已經清楚地意識到除了“一國兩制”之外，還有“港人治港”、“高度自治”、“五十年不變”等等重要原則，但這些內容是否要在序言中作為中央治港的“方針”與“一國兩制”並列放在一起，從而具有同等的“方針”地位，發揮基本法“序言”應當具有的方向性、指導性效力呢？從基本法起草過程中不斷公佈修改完善的九稿草案中，我們可以清楚地看出，基本法起草者始終沒有將“港人治港”、“高度自治”之類的內容提升到與“一國兩制”同等重要的“方針”地位上。

****************▍****************認真對待中央治港“方針”：“活的基本法”

本文雖然追溯鄧小平領導確立的中央對港方針，但本文的寫作目的並不是要從歷史學的角度考察事件，考辨真相和還原史實，而是要在法理學層面上闡明中央治港的“方針”與基本法實施之間的內在關聯。這就意味着我們不能簡單地將中央治港的“方針”、“政策”和“策略”等看作是老生常談的政治話語或政策話語。相反，我們需要將這些“日用而不知”的概念上升到法理學的規範高度，將其看作是一套與我們所熟悉的法律法理學相聯繫的政策法理學，唯有如此，我們才能全面準確地把握中央治港方針的規範性意涵。

（一）規範與事實互動：中央治港方針乃是“活的基本法”

現代政治理論建立在西方啓蒙時代的自由主義政治理論基礎上，這種政治理論以一種啓蒙科學主義的立場，將政治生活理解為一種理性主義的利益計算，從而不僅建構起形式主義的憲政法律秩序，而且形成一套理性化、官僚化的專家技術操作的治理手段。這種憲政法律秩序的規則性與官僚理性化的專業性結合在一起就構成西方現代普遍主義“法治”神話，從而形成“規範”與“事實”之間的二元劃分，不僅排斥人的情感認同，而且否定歷史文化傳統，或者僅僅將二者作為“事實”納入到普遍“規範”的治理之下。

這種自由主義政治理論，將“政治”僅僅理解為將規範適用於事實的技術化“治理”問題，忽略了“政治”具有不同於科學、道德、藝術的獨立性和自主性，而這種獨立性和自主性就在於它始終以一種具體的、地方性的、歷史性的方式辨識敵人與朋友所展現出來的鮮活生命力量。由此，“政治”不僅是理論理性思考的對象，而且變成規範化的技術操作，更重要的是成為實踐理性的對象，從歷史經驗中把握的技藝，從而把人的人格個性、想象力和卓越偉大品格展現出來。這就意味着我們必須超越自由主義的治理技術，在更宏觀的背景上來理解政治和法治，把法治置於更廣大的政治秩序之下。

在當代中國的政治秩序和政治生活中，這種超越“法治”的更大的“政治”自主性就是通過“路線”、“方針”、“政策”和“策略”等一系列廣義上的政策法理學展現出來的。**這種政策恰恰關注於“事實”的具體性、歷史性和地方性，從而提供了打通自由主義政治理論中“規範”與“事實”相互隔離的有效渠道。**由此，無論立法，還是執法，在推動抽象化、普遍化的“規範”向具體化、歷史情境化的“事實”的轉化過程中，必須在具體歷史情境中為立法者或者執法者提供如何理解法律、如何運用法律提供正當的目標和方向，“法治”由此才能稱得上“良法善治”。這種為法律規範運行提供正當化目標和正確方向的就是廣泛存在於政治實踐但卻被主流法學理論所無視的政策學科。它們構成了規範轉變為事實的方向和動力，從而使得規範真正成為規範、法律成為法律。

換句話説，正是這些路線、方針和政策才具有一種使“法律成為法律”的力量，從而為規範/法律賦予了生命和靈魂。我們可以稱之為“法律之法”（law of laws）或孟德斯鳩意義上的“法律之精神”（spirit of laws），或法律社會學中所謂的“活法”（living law）。

因此，法治的重要性不僅僅在於“法”本身，而且在於圍繞“法”產生的一套理解和闡釋的理論敍述，而這種理論敍述實際上包含了情感和信仰，包含了價值和目標，包含了理解和指向，這種圍繞在“法”周圍的話語敍述才決定着“法”的運行方向和運行過程。立法過程中究竟是否採取法律移植，歸根結底是圍繞“法”話語敍事是指向一種法律現代化理論的歷史進步信仰，還是對民族歷史精神和“本土資源”的想象，可以説中國法理學中這兩種話語敍事的鬥爭直接影響着中國法律移植運動的走向。同樣，司法過程中法律規範如何通過司法判決變成客觀事實，取決於法官如何思考問題、如何解釋法律，法官的司法哲學、政治信仰、價值觀念乃至個人情感直接會影響到案件的判決。在普通法傳統中，“法治”因此變成了“法律人之治”（the rule of lawyers）。“法治”並非什麼神秘的東西，而是一種現代國家的治理方式，可以稱之為現代治理術。能否善用法治技術來治理社會，無疑考驗執政者的執政理念、執政能力、執政技藝和執政水平。因此，同樣的法律制度在不同的國家、不同的民族、不同的文化、不同的執政羣體和法律人羣體的運作下就會產生完全不同的治理效果。

中央在香港問題上，從一開始就面臨着中國擁有香港主權的“規範”與英國人實際上在香港行使主權權力的“事實”之間的割裂。而要將中國對香港擁有主權的“規範”變成中國對香港恢復行使主權的“事實”，不僅需要中國收回香港的政治行動，而且需要有一套關於中國在香港迴歸後行使主權的話語敍述，而這套話語論述被鄧小平形象地概括為“一國兩制”這個“大政方針”。

由此，我們可以直觀地看到中央處理香港問題時在“一國兩制”方針與基本法之間的互動關係。可以説，**中央處理香港問題的所有理解、政治想象和話語敍述就凝聚在“一國兩制”方針之中。**在中央關於香港迴歸以來的治港經驗總結中，形成了“一國兩制”方針與基本法並舉的敍述模式，一方面中央始終強調全面準確地貫徹“一國兩制”方針，另一方面中央又始終強調要嚴格按照基本法辦事。這足以表明中央治港方針在基本法貫徹落實中發揮着獨特的作用。

具體而言，無論是基本法作為法律規範的形成，還是將這個規範運用到香港變成中國恢復對香港行使主權的客觀事實，其中最重要的中介環節就是“一國兩制”方針。中央對香港的“方針”和“政策”不僅決定着基本法的規範形成，而且決定着基本法規範在實施中變成客觀事實的歷史進程。“一國兩制”方針乃是基本法的“活的靈魂”，是“活的基本法”（living Basic Law），它賦予了基本法實施的目標、方向和意義。無論是中央，還是香港社會，往往需要通過對“一國兩制”方針的理解來制定基本法、解釋基本法、實施基本法乃至修改基本法。

由此我們才能理解，為什麼圍繞基本法在香港實施的**政治鬥爭同時也必然展現為圍繞“一國兩制”方針的理解、闡釋、論述的話語權鬥爭乃至“文化戰爭”。**在這個意義上，圍繞“一國兩制”方針展開的理論闡述，意味着我們必須認真對待“方針政策”這樣的概念，理解“方針政策”背後的一套法理學説。

（二）體用互動：路線、方針和政策的法理學

如果説我們當前的主流法理學是圍繞國家法律體系建立起來的，那麼圍繞黨的路線、方針、政策和策略，就需要一套政策的法理學。如果説法律法理學建立在“律”的基礎上，可以看作是一套廣義上的律學，那麼政策法理學則必須建立在“法”的基礎上，屬於名正言順的法學。這個“法”就是孟德斯鳩給出的經典定義：

“從最一般的意義上講，法是由事物的性質產生出來的必然關係。”

這種普遍的必然關係也就是中國古典傳統中所説的“道”。近代以來，隨着中國古典“天理”秩序向西方傳播而來的“公理”秩序的轉型，古典的天道秩序轉化為歷史發展客觀規律所呈現出的法規範的必然要求。由此，人的政治行動遵循歷史發展規律內在的價值導向或最高的法規範要求必然會形成正確的發展“道路”，所有國家政治生活，包括法律和制度建構都必須圍繞這個道路展開。這個道路也就是我們所熟悉的“路線”這個概念。

由此，現代政治話語中的“道路”和“路線”這些概念實際上就像古典的“天道”和“法”這些概念一樣，具有自然法的意義，它為國家制定的法律提供了價值指向、政治原則和理想目標。一般來説，這些政治哲學命題往往是通過憲法“序言”而滲透到國家法律體系中，為國家法律體系賦予政治靈魂。因此，從晚清以來直到今天，關於中國未來發展“道路”、“路線”的爭論，以及由此形成的資本主義與社會主義的話語敍述，始終包含着關於正當與不正當的法規範理解。

由於“道路”或“路線”只是一個總的政治方向，這就需要將政治方向貫穿到政治、經濟、社會和文化建設的各種領域中，從而在各種領域中形成相應的“方針”，比如政治方針、經濟方針、教育方針、文化方針等等。而這些總體性方針在特定時期、針對特定的情況和問題，就會形成一系列相對穩定的“政策”。如果説“方針”強調的是法律和政策制定及實施必須遵循的政治原則、價值導向和目標指南，而“政策”強調的是法律和方針在實施過程中的情景性、歷史性、靈活性和針對性。而這些政策在具體的運用中又會形成一套有效的方式方法，這就是“策略”。因此，在中國的政治話語體系中，始終貫穿着“道路”或“路線”、“方針”、“政策”和“策略”的規範概念表述，這些規範依據其價值等級以及長遠性和穩定性的不同形成等級效力嚴密的體系。如果和國家法律規範體系相比，它們都屬於廣義上的“政策”，構成一套完整的政策規範體系。如果説國家法律規範體系強調的是變化世界中尋求普遍不變的規則，從而給社會生活賦予穩定性、形成穩定的預期，那麼，從最高的“路線”到最低的“策略”所建構的政策法理學恰恰強調如何針對變化的世界而不斷變化，尤其是在中國古典傳統的體用辯證關係中來把握路線、方針、政策與策略內在的變與不變。政策的法理學恰恰要解決法律法理學面臨的永恆難題：

**變化世界對不變的法律構成的挑戰，即用政策的靈活性和變化性來彌補法律穩定性的不足，從而以變化的姿態來回應變化的社會。**西方法理學中建構“回應型的法”這個概念就是用政策法理學的思路來矯正傳統的法律法理學的不足。

鄧小平關於“一國兩制”的規範性建構實際上就鑲嵌在關於中國特色社會主義“道路”這個法規範的正當性論述中。如果中國走蘇聯模式的社會主義“道路”，或者中國走資本主義“道路”，那麼台港澳地區的國家統一問題就不存在所謂的“一國兩制”問題，而必然是“一國一制”的經典國家統一模式。鄧小平之所以在涉及台港澳地區國家統一問題上提出“一國兩制”方針，就在於他提出走一條不同於蘇聯社會主義道路的新道路：中國特色社會主義道路（“路線”）。這條道路的要旨就是在社會主義的總體架構中吸納資本主義的有益要素來促進社會主義現代化建設，而這條道路在處理台港澳地區的國家統一問題上就變成了“一國兩制”方針。

換句話説，鄧小平展開的理論創新的重大意義就在於將社會主義與資本主義“兩制”在事實層面的共存上升到規範層面的共存，從而將資本主義的有益因素納入到社會主義的“道路”中，賦予其法規範意義上的正當性，由此“一國兩制”才能變成具有法規範意義的“方針”來指導中央處理台港澳問題的實踐和行動。這個“方針”在處理台灣問題上就變成了“有關和平統一台灣的九條方針政策”（“葉九條”），而在處理香港問題上就變成了中央對港的十二條“方針政策。”這就意味着鄧小平對港澳台的總方針就是“一個國家，兩種制度”，而在台灣和港澳又會根據情況的不同而實行相應的具體政策。因此，要理解“一國兩制”方針就必須在法規範的意義上來理解其規範性內涵。

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▍“一國兩制”方針的規範意涵：主權行使與繁榮穩定

“一國兩制”這個詞是對“一個國家，兩種制度”這種國家憲制構想的概括或縮寫。但是，我們必須認識到，“一國兩制”首先是一種形象的描述，而不是嚴格規範意義的法理學概念，因此鄧小平往往稱之為“構想”。**作為政治修辭的大師，鄧小平非常善於運用形象描述來表達複雜的思想觀念。**就像用“摸着石頭過河”形象地表達實踐論或實驗主義的哲學觀念，用“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”形象地表達實用主義的哲學觀念，“一個國家，兩種制度”也形象地表達了在處理台港澳地區國家統一問題上的未來圖景，即既要實現“一個國家”的統一，又要保持“兩制”大體穩定不變，從而形象地展現出一種獨特的國家憲制建構，這種國家憲制建構甚至包含了從中國共產黨和平解決西藏問題一直到中國古典時代的帝國憲制的建構經驗。然而，這種“構想”層面的“一國兩制”並不是法規範性概念，要將這個概念上升為“方針”而具有規範意義，就需要從這個概念中提取出規範性內容。

（一）“一個國家”的規範意涵：恢復主權行使

就“一國”而言，中國政府對港澳地區的主權行使主要存在於國際法和國家憲法的規範層面上，還無法落實到具體的部門法的規範層面上。雖然聯合國憲章確立了國家主權獨立和領土完整原則，聯合國確認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，而且在聯合國非殖民化特別委員會通過的關於反殖民主義宣言中，將香港、澳門排除在殖民地名單之外，從而在國際法層面上賦予了中國對港澳地區的主權合法性。但是，中國無法通過具體部門法中的法律規範在香港行使主權。因此，就“一國兩制”之“一國”建構而言，最重要的就是如何將國際法規範和國家憲法規範層面上確立的“一國”轉化為可以通過普通法律規範來保證中國在香港的主權行使。因此，1982年英國首相撒切爾夫人帶着“主權換治權”的方案來北京，鄧小平明確告訴她：

關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地。坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題。……中國要收回的不僅是新界，而且包括香港島、九龍。……如果不收回，就意味着中國政府是晚清政府，中國領導人是李鴻章！……人民就沒有理由信任我們，任何中國政府都應該下野，自動退出政治舞台，沒有別的選擇。

為了確保中國對香港的主權行使，鄧小平尤其關注駐軍問題。當香港媒體一度傳出中央有領導表示將來不在香港駐軍時，鄧小平對香港媒體公開表態：

“關於‘將來不在香港駐軍’的講話，不是中央的意見。既然香港是中國的領土，為什麼不能駐軍！……沒有駐軍這個權力，還叫什麼中國領土！……我國政府在恢復對香港行使主權之後，有權在香港駐軍，這是維護中華人民共和國領土的象徵，是國家主權的象徵，也是香港穩定和繁榮的保證。****”

當然，**中國在香港的主權行使就包括對香港的治理，**我們在後面的討論中將會看到，鄧小平不僅明確提出中央要對香港內部的事情進行“干預”，而且在香港迴歸過渡期就提出要選拔、推動香港的中國人蔘與到港英政府的治理中。他始終將“港人治港”看作是中央治港的特殊形式，其實質依然是中央在香港行使主權。

（二）“兩種制度”的規範意涵：繁榮穩定和經濟發展

如果説“一國”的規範意義就是突出中國恢復行使主權，那麼“兩制”在當時首先只是表明國家主體的社會主義和台港澳資本主義兩種制度客觀對立存在的“事實”。因此，“兩制”作為事實並不能自動生成正當性“規範”，因為“規範”有其內在的哲學基礎或普遍正當性之道統基礎。由於國家主體堅持走社會主義“道路”（“根本路線”），這個“道路”奠定了一切政治行動的正當性規範基礎。而在這個“道路”提供的規範體系中，資本主義制度恰恰非但不具有規範意義的正當性，反而需要通過革命手段來廢除資本主義制度以維護社會主義“道路”的規範性要求。這就意味着要將“一國兩制”這個概念中的“兩制”從國家主體的社會主義與台港澳資本主義的並列的“事實”上升為“方針”的規範性指引，“兩制”的方針必須從社會主義“道路”（“根本路線”）中引申出來並獲得規範正當性，從而成為政治行動的方向和指南。

在將“一國兩制”從政治“構想”和“立場”轉變為政治“規範”從而成為指導政治行動的“方針”時，鄧小平遇到的難題恰恰是如何在規範層面上處理社會主義和資本主義水火不容的難題。**如果説將“一國”從國際法和憲法層面的規範變成具體的法律規範乃至於法律事實需要主權者的政治行動能力，那麼將“事實”上升為“規範”則需要政治意識形態的理論創造能力。**鄧小平恢復和發展了實事求是的思想路線，從馬克思主義中國化的社會主義理論傳統中概括出“實事求是”這樣基礎性的規範命題，即要求一切在實踐中獲得檢驗的“規範”才能真正上升到“規範”的地位。正是基於實事求是的原則，鄧小平推動馬克思主義的第二次中國化，即將馬克思主義理論與中國的現實相結合形成了中國特色社會主義理論。這個理論的核心就是在馬克思主義理論中以生產力發展這個事實作為衡量一切規範的基礎性規範，從而形成“貧窮不是社會主義”、“社會主義就在於解放和發展生產力”等一系列理論命題。這不僅為其在社會主義基礎上吸收資本主義制度中解放和發展生產力的有益要素奠定基礎，而且為從台港澳資本主義制度的“事實”中抽象出“兩制”並存的規範性理論命題提供了基礎。

在這個規範理論基礎上，鄧小平從台港澳資本主義制度的“事實”中抽象出兩個規範性命題：**其一就是保持台港澳資本主義制度不變首先有利於這些地區本身的“繁榮穩定”，其二就是台港澳地區資本主義制度的繁榮穩定有利於推動內地改革開放和社會主義現代化，**尤其是充分利用台港澳地區的資金、技術、管理以及面向全球市場的通道，推動內地的改革開放和經濟發展。因此，與針對台港澳的“一國兩制”方針相配套，就是中央面對港澳台地區建立了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區，直接吸引港澳台的投資進入這些經濟特區。由此，“兩制”從“事實”上升為一個新的規範，一個推動大中華地區經濟繁榮穩定的規範。

因此，我們看到，鄧小平通過闡述理論建構，將“一國兩制”這樣一個客觀“事實”和政治“構想”上升為一套政治規範，從而使其具有指導政治行動的“方針”意義。其核心理論建構就是圍繞“國家統一”、“主權行使”、保持香港“繁榮穩定”、促進改革開放和經濟發展這樣的規範性命題。如果沒有“主權行使”、“繁榮穩定”和“經濟發展”這些規範性命題的政治指引，就沒有“一國兩制”的建構行動，也就沒有基本法的制定和特區政府的建立，也沒有社會主義與資本主義在“一國”之下“兩制”並存的正當性。

由此，鄧小平將“一國兩制”作為解決台港澳問題的大政方針時，恰恰是基於他對“主權行使”、“繁榮穩定”和“經濟發展”這三個核心規範命題的思考。如果我們一定要給“一國兩制”方針的規範性內涵進行具體的闡釋，那麼“一國”就在於強調主權行使，而“兩制”就在於強調繁榮穩定和經濟發展。這些規範命題才是鄧小平所理解和建構的“一國兩制”方針，它們不僅指導着基本法規範的制定，而且指導着基本法規範在香港迴歸之後的具體實踐。

讓我們再回到基本法序言的起草。1986年8月20日，基本法草委會在初步報告中確定基本法序言的結構包括三部分：第一節“香港的區域範圍，歷史背景，中英聯合聲明的簽訂，香港問題的解決”；第二節“在‘一個國家，兩種制度’方針指導下設立香港特別行政區”；第三節“根據憲法第三十一條制定香港特別行政區基本法以維護國家主權和香港的繁榮與穩定”。從這三節劃分的邏輯結構看，其中第二節明確中央治港的方針是“一國兩制”，而第三節實際上就是規定這個“方針”在通過基本法進行法律化和規範化的過程中，所遵循的規範性要求，即必須遵循“維護國家主權和香港的繁榮與穩定”的原則。

可見，“主權行使”和“繁榮穩定”乃是“一國兩制”方針的規範性內涵。這裏雖然用“繁榮穩定”而沒有提“經濟發展”，就在於“經濟發展”主要針對內地，而“繁榮穩定”主要針對香港。如果我們把“繁榮穩定”不僅僅理解為台港澳地區的繁榮穩定，而且理解為內地的繁榮穩定，那麼我們就可以將鄧小平所確立的中央治港方針歸納為“一國兩制”、“主權行使”和“繁榮穩定”這十二個字。

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—2020年6月新刊目錄—

▍特稿

01.戰國與希臘：中西方文明根性之比較                    

潘　嶽

▍封面選題：病毒的全球時刻

02.全球化為什麼不可逆——探索新冠病毒危機後的世界

朱雲漢

03.疫情加速第四波全球化

張藴嶺

04.疫情危機與世界秩序重構 

馮紹雷

05.全球化迭代演進：走向多樣化世界

王湘穗

06.病毒時刻：無處倖免和苦難之問

趙汀陽

▍專題：擺脱貧困

07.脱貧攻堅：後革命時代的另類革命實踐 

李小云、楊程雪

08.精準扶貧如何改變鄉村治理結構

王曉毅

09.中國減貧：從地方性實踐到全球性意義

徐　進、李琳一

▍中國發展模式再討論

10.競合模式：高鐵技術創新的經濟社會學分析 

馬　瑩、甄志宏

▍歷史觀

11.革命者人格與勝利的哲學——紀念列寧誕辰150週年   

汪 暉

本文轉自“港澳研究”公眾號，原載於《港澳研究》雜誌2020年第2期，原標題為“中央治港方針的歷史原意與規範意涵——重温鄧小平關於‘一國兩制’方針的重要論述”。為便閲讀，內容有所編改。圖片來源於網絡，如有侵權，請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方並註明來源。

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