趙燕菁觀察| 舊城更新不一定就是高質量發展_風聞
经济道理-2020-06-19 21:35
廈門大學雙聘教授 趙燕菁
01 舊城改造與資本耗散
舊城改造的核心問題在於其融資模式。改造需要資本，錢從哪裏來？這是在討論這一問題時首先需要加以考慮的。據我所知，大部分舊城改造項目，資本都來自於土地金融。典型的作法，就是在原來的老舊小區基礎上增容，通過在房地產市場出售增容土地，獲得老舊小區和城中村改造的資本。其簡單的路徑就是拆除—增容—返遷—出售增容部分，實現項目財務平衡。
按照這個模式，只要增加的容積率足夠的高，任何舊改項目的成本和收益都可以得到平衡。表面上看，這是一個可以不增加財政支出，就能夠拉動固投的聰明辦法。但事實上，這一模式裏面隱藏着巨大的財務陷阱！
首先，依靠增容實現的財務平衡是假平衡。增容的本質是在土地市場上融資，通過出讓土地獲得的收益是資本性收益。與財政性收益（如税收）不同，資本性收益只能用於資本性投資，比如道路、管線等。這些項目看似沒有收益，但卻能通過服務本地產業，增加本地税收。增容若用於能帶來持續税收的產業，則這種增容對地方財政來説，總收益是正的。但住宅增容則相反，由於沒有財產税，新增居民不僅不會貢獻新的税收，反而會給未來的財政帶來更大缺口。
比如原來的小學數量和服務的居民大體上是平衡的，但居民增加後，這個平衡就被打破了。這就意味着現在政府的老舊小區改造不僅不會給未來的政府創造新的税源，反而會增加未來政府的財政負擔。不僅學校如此，從交通、治安、消防到給排水，所有公共服務都會帶來更大的支出壓力，這些支出只能來自財政，而不能來自賣地。因此，使用這種方式實現的舊城改造財務平衡，實際上是一種假衡。
更為嚴重的問題是，這一改造會嚴重侵蝕城市的資本市場。土地是中國地方政府最主要的融資工具，是一個城市極為寶貴的資源。目前大力推行的舊城改造看似地方財政沒有出錢，但實際上卻是在消耗自己寶貴的資本潛力。同企業上市融資類似一樣，賣地就是地方政府出售自己的股票。獲得融資後，如果不能將資金投入到有效益的項目，將會帶來長期的財務負擔。地方政府的舊城改造項目就是這種，不僅不能帶來新增現金流，反而會消耗更多原本用於其他用途的現金流。
在中國人口增長拐點逼近，很多人口集聚趨勢減弱的背景下，一個城市資本市場的深度是有限的，假設一個城市一年最多銷售10萬套住房，舊城改造向市場推出了8萬套住房，留給地方政府通過土地出讓融資的空間就只剩下2萬套；而如果通過舊城改造向市場供給的住房超過10萬套，房地產市場就有可能崩盤，屆時不僅城市政府無法通過土地出讓融資，所有以不動產定價的存量資產的價格也會一併縮水。政府、企業乃至家庭以資產抵押獲取資金的能力都會全面下降。因此，房地產市場絕不是地方政府可以取之不盡、用之不竭的資本之源。
02 昆明與廈門：實踐對比
在資本市場竭澤而漁導致地方政府財政大潰敗的例子並不罕見，最典型的就是仇和執政時期的昆明舊改。2008年，仇和主政昆明，開始進行大規模的城中村改造，一時間把336個城中村納入了改造範圍。改造的方法就是通過給每個村莊“足夠”的容積率，實現徵地拆遷建設成本的平衡。
到2015年3月18日為止，昆明納入規劃改造範圍的城中村增加到了382個，實際批准了257個城中村的改造，批准建築面積高達9618.19萬平方米。到2015年3月24日昆明市叫停城中村改造時，已經啓動改造的有229個，市場供應總建築面積高達7477萬平方米，相當於昆明主城區近10年的商品房建築面積。這一作法的直接後果就是導致昆明的土地市場基本喪失融資功能，教訓不可謂不深刻。
而與此形成對照的，是何立峯主政廈門時的作法。他一到廈門，在第一時間就停止了依靠土地開發（增加容積率）來實現舊村改造的做法。除了兩個以前遺留下的城中村改造項目，其餘項目全部停止。即使新城建設涉及的村莊，也大都採用“金包銀”的辦法，圍而不拆。
這種以退為進的作法，不僅最大可能地保護了土地金融創造資本的能力，同時還實現了廈門城市基礎設施“狂飆突進”式的增長。作為一個（準）二線城市，廈門以土地為核心的不動產價值，甚至可與一線城市比肩。廈門市政府的税收收入也持續高於其它GDP更高的城市，為從高速度增長向高質量發展提升和躍進提供了物質基礎，被習近平總書記譽為“高顏值”的城市。
現在很多城市的舊城改造，實際上走的就是昆明當年的老路，昆明已經用自己的實踐，付出慘痛的代價向大家證明了這一模式的失敗。如果其他城市也採用這種模式，一樣會給城市帶來一系列的連鎖反應——其中非常重要的一個就是歷史街區的破壞和城市天際線的突破。由於增容式改造必須通過賣地融資，進行整片拆除和建築加高幾乎是唯一的選擇。在拆除和建安成本一定的條件下，地價越低的城市，增容就需要越高。
昆明的實踐表明，大規模的高層成片居住區會極大地改變城市原有的天際線，給城市景觀帶來不可修復的傷害。因此，對於像北京因為有故宮、杭州由於有西湖、廈門因為有本島而對“顏值”敏感的地區，這一模式尤其不可行。而那些地價與拆遷建安成本接近的三四線城市，這一模式同樣意味着極高的容積率。受制於消防能力，增容式改造會製造大量城市安全隱患。
03 正確的舊改：激活自我修復
舊城不是不能改造，而是必須選擇正確的方法。廈門的曾厝垵本來是個準備拆除的小漁村，在拆遷被叫停後，村民實施了自主改造，改造後的曾厝垵已經成為廈門著名的網紅景點，吸引的遊客堪比鼓浪嶼和南普陀。
與此類似，更廣為所知的案例是廈門的鼓浪嶼，為了減少由財政平衡壓力可能導致的破壞，廈門市撤除了鼓浪嶼區原有的行政單位，將其直接納入思明區財政和市級財政，這一作法直接遏制了區政府可能產生的通過舊城改造實現新城建設財務平衡的衝動，使得鼓浪嶼的舊城和原有建築得到最大限度的保留，為後來鼓浪嶼的申遺成功奠定了制度基礎。各地其它舊城改造也有很多類似的成功案例，究其共同特點，就是基於原來的產權單位，通過微增容、微改造、微調整實現城市的漸進式改造。這一過程基本不依賴或少依賴土地融資，而是居民自主負擔改造成本、政府負責改進周邊環境和服務配套。
與大拆大建、增容融資相匹配的傳統城市規劃模式相比，漸進式的舊城改造規劃需要更多的是公共政策、審批制度的改進，為這類自主改造提供從設計、審批到產權更新一套完整的審批服務程序。通過微增容，解決居民生活改善需求（電梯、煤氣等），又不會導致因户數增加帶來新增公共服務的壓力（比如學位不足）。
老舊小區每套住房一般在50~60平方米左右，多層集體改造的建安成本不含地價大約在2000~4000元之間，一套住房自我改造的總成本大約為20萬元，政府給予每家一定的增容，業主可以通過舊房改造增值獲得一定金融支持（廈門目前商品房的市場價約為每平方米5萬元，增容5平方米的市場價值就是25萬元左右，再考慮房屋改造後會帶來住房整體價值的提升，這些足以使業主通過抵押獲得貸款），自我改造的成本基本每家都可以負擔。廈門曾經出台了一套完整的老舊小區自我改造審批的政策，經實踐證明這一思路是完全可行。
舊城從不缺少更新的市場動力，屢禁不止的違章建築恰恰證明了城市真正缺少的是正常的更新機制。家庭部門的投資，一樣是城市的固投，而且往往是更有效率的固投。歷史上，城市的自我更新，都是業主主導，為何到了今天卻要主要依靠政府？其中緣由值得我們反思。作為當務之急，現有國土空間管理要做的，是恢復城市的自我更新機制。用大規模拆遷代替自我更新機制修復，用政府主導代替激活業主能動性，其實是用戰術上的勤奮掩蓋戰略上的懶惰，一種變相的懶政！
04 資本正確的投向：創造現金流
若舊城可以通過業主自我改造實現更新，政府從舊城更新中節省下來的融資（賣地收入）該投向何方？就這一問題的答案，肯定是因城而異的，但其中有一點可以共同遵循的基本原則，就是資金要投入未來能為城市帶來最大的現金流（比如税收）和就業的領域。現在不少城市為了“拉動固投”，把寶貴的資本投入到音樂廳和體育場館等這類不產生現金流反而帶來更大財政負擔的項目，以為有了這些設施，城市就是實現“高質量”發展了，這其實是對“高質量”發展的誤解。
判斷一個城市是否實現“高質量”發展的唯一標準，就是城市政府是否有充沛的現金流收入（一般性税費收入），音樂廳、體育場館之類的項目是“高質量”發展的結果，而不是“高質量”本身。建設這類高大上的項目之前，必須先有充沛穩定的現金流。
過去四十年，由於中國地方政府承擔了大量的基礎公共服務設施（如道路、管線、機場、學校……）的投入，使城市的企業和家庭得以輕資產運行。對於已經完成基礎設施建設的城市，重複投資建設“鐵公基”這些老基建會導致邊際效益遞減。這時，城市政府就要把這些資本進一步投向對城市發展具有戰略意義的產業。在這方面做得最成功的城市，就是合肥。
合肥由於區位條件的限制，與一眾東部省會城市相比並無明顯發展優勢，但近些年合肥的房價卻表現十分亮眼，其背後與合肥市政府在產業發展上採取的超常規戰略有關。2016年合肥市政府出資175億元託底，引入京東方第6代TFT-LCD液晶面板線，就是一個經典案例。按照當時投資方案，合肥市政府投入60億，戰略投資者投入30億，如未能引入戰略投資，剩下的85億在合肥政府的支持下貸款解決。這一投資大獲成功。
當年，合肥市的財政收入僅300億，為此合肥市政府甚至把地鐵項目都暫停了。當合肥市政府投資引領培育產業實現“籌集-投入-退出”後，京東方8.5代液晶面板生產線、全球最高世代線的10.5代線也先後在合肥建成投產。現在，這一正確的戰略選擇給合肥市政府帶來的收益是，其平台所持有的京東方股票，巔峯時期的浮盈就有上百億。當年，合肥市財政收入僅300億，沒有土地，根本不可能靠財政支持如此規模的投資。
合肥市政府主導的另一個項目合肥長鑫也是如此。面對每年高達百億啓動資金，合肥市政府出資75%，兆易出資25%，成立合資公司合肥長鑫，專攻DRAM芯片研發生產。合肥市政府就是採用這種方式，孵化了一個又一個“高新尖”的千億產業集羣，帶動的是數以十萬計的“藍領”就業。2019年，合肥市的GDP高達9409億元，是2000年的30倍。合肥市政府也因此被譽為“中國最牛的風險投資機構”。由於有實體產業的支撐，合肥市的房價也表現相當亮眼。
與此類似的例子還有福建的晉華、武漢的長江存儲\弘芯半導體（HSMC）、大慶的沃爾沃…… 在產業升級的競爭中，地方政府的影子無處不在，面對鉅額的投資和巨大的風險，沒有地方政府的土地做資本或信用做抵押，僅靠企業的信用或地方政府的財政收入根本不可能獲得如此規模的鉅額融資。合肥市政府由於在資本投向上作出正確選擇而獲得成功，這一案例也同時告訴我們，只要一個城市錯用其寶貴的資本，即使在高速度增長階段曾經具有巨大優勢的城市，也有可能在高質量發展階段被無情淘汰。
05 全球競爭下的地方政府
很多人會用無錫政府曾經資不抵債的例子，來批評中國地方政府“親自下場干預經濟”這種作法，事實上這些想法是緣於對政府的市場角色以及全球資本市場比較優勢的無知。中國的房地產市場、美國的股票市場和日本的債券市場，是世界上最強大的三個資本市場，這也在一定程度上決定了誰是未來世界經濟最主要的玩家。誰能利用好自己的資本市場，誰就能在未來的市場上勝出。
美國政府依靠股票市場，支撐起強大的美國企業；日本依靠債券市場，使得日本央行成為上市國內企業最大的投資者；中國的地方政府依靠通過房地產市場，讓中國地方政府成為企業資本的主要來源。在某種意義上，中國參與國際競爭的主角“本錢”，不是來自企業，而是來自城市，是地方政府。如果中國的土地資本不能帶來比美國股市和日本債市更高的收益，中國的產業升級就會半途而廢。
無錫市政府的負債本身並沒有錯。如果能形成資產，負債再多也沒問題。債務之所以成為問題，真正的原因在於這些債務沒有帶來預期的現金流。同樣，舊城改造如果不能帶來增量的現金流，一時的GDP增長從長遠看都是債務“毒藥”。面對激烈的競爭，中國的地方政府之所以能獨步全球，就是因為房地產為中國地方政府提供的是巨大的資本而不是現金流（財產税），這種融資能力是西方傳統的地方政府所不具備的，也是中國目前相對於西方發達國家最主要的競爭優勢。
如果錯誤的舊城改造模式不能得到及時糾正，就會在不知不覺間毀掉我們這個無數不多的寶貴優勢。舊城改造不僅是孤立城市的局部戰役，錯誤的方法，會歷史性地斷送中華復興這一偉大的戰爭。
