【解局】僅發過三次的“特別國債”，到底有啥特殊？_風聞

6月18日，首批1000億元抗疫特別國債開閘發行。

國債，大家都熟悉，就是國家向大眾借錢，按約定好的週期還本付息，所募資金用於長期建設、平衡財政收支等。

但特別國債，有點不一樣。新中國史上，算上這一次，一共也就發過三次。

少，就稀奇。我們來細説説這件事。

資本

一般説來，發行特別國債，是為了應對緊急社會情況，服務特定政策及項目所需，不計入財政赤字。

之前的兩次，一次是在1997年，一次是在2007年。回溯這兩次的歷史，也能看出特別國債到底“特”在哪兒。

先説1997年那次。

上世紀90年代，中國銀行業掙扎在錢荒、壞賬的困境中。一直困擾商業銀行的，是資本金不足、不良資產龐大等問題。

根據1995年生效的《商業銀行法》及1988年通過的《巴塞爾協議》，商業銀行資本充足率應不低於8%。這是約束銀行安全開展業務的指標。

在當時，四大國有商業銀行都遠未達標。按賬面的資本淨額計算，四大行資本充足率為5.86%；剔除未核銷的呆賬後，只有3.5%。資本充足率過低，銀行無法安全開展業務，補充資本金迫在眉睫。

但以政府當時的財政能力，有心解銀行的資金之渴，從常規渠道卻無法擠出資金。怎麼辦？

1997年3月，全國人大常委會通過決議，由財政部發行2700億元特別國債，補充國有商業銀行的資本金。注資後，四大行清償能力增強，資產質量改善，資金流動性也提高了。四大行能有今天的成就，特別國債功不可沒。

國有四大商業銀行。圖源：視覺中國

基金

再看2007年那次。

當時，中國國際貿易持續順差，外匯儲備不斷攀升，一度突破1.4萬億美元。在此背景下，中央考慮組建中國投資有限責任公司（簡稱中投公司），建立中國的“主權財富基金”，管理外匯資金投資業務。

按照慣例，只能由財政部代表中國政府，“出任”中投公司大股東。這就需要將外匯儲備從央行賬户轉移到財政部賬户。但是《中國人民銀行法》規定，央行“不得直接認購、包銷國債”（不能直接下場買債）。

於是，財政部先向商業銀行發債，籌集到資金後，向央行購買等值的外匯；央行再用出售外匯換回的人民幣資金，向商業銀行購買特別國債。

**經過一系列合理的資產置換，財政部用2700億美元創立了中投公司。**如今，中投已是全球最大的主權財富基金之一。截至2019年，中投公司總資產規模突破萬億美元，2019年對外投資淨收益率達到約17％。

異同

可以看到，前兩次的主要共性是解決金融領域問題、面向特定對象發行，這與2020年抗疫特別國債有較大差別。

就發行目的而言，以往兩次特別國債均為解決金融領域問題而發行，從政府角度看同步增加金融資產和負債；

2020年特別國債，則着眼於新冠肺炎疫情對實體經濟的衝擊、減税降費安排、財政收入不及預期目標、扶持困難企業及個人、補齊公共衞生體系短板等考量，其資金使用與一般的財政資金差別不大。

這是與以往特別國債的本質性差異。

就發行對象而言，2020年特別國債與普通的記賬式國債捆綁發行——就是説，金融機構和普通投資者均可購買持有，老百姓也可以買。1997年、2007年的特別國債則面向特定對象。

特別國債。圖源：網絡

從這個角度看，2020年的特別國債，倒是與另外兩次國債有些類似。

一是1989年至1991年的“特種國債”，三年間發債規模為50億元、45億元、20億元。當時連續三年發債的背景，是地方支大於收、財政出現缺口，需要發債平衡財政預算。在當時背景下，債務收入不計入赤字，赤字均是向人民銀行借款來彌補。

二是1998年至2004年發行的“長期建設國債”。當時中國遇到不少難處，1997年亞洲金融危機重挫中國外貿表現，1998年的特大洪災又給財政賑災出了難題。1998年，國務院提出調整原預算安排的方案，8月全國人大常委會批准，當年發行1000億元長期建設國債，主要用於加大基礎設施建設力度。

更重要的是，當年的1000億元長期建設國債中，有500億元以轉貸方式給地方使用，這500億元因此不計入赤字。

至2004年停發為止，7年間，共發行了9100億元長期建設國債，其中部分均以轉貸地方的方式使用。

比較而言，今年的特別國債，是在新冠肺炎疫情突然衝擊導致宏觀經濟和地方財政運轉困難的特定背景下發行。同時，今年的特別國債全部交由地方使用，且中央承擔付息和3000億元還本責任。

抗疫特別國債。圖源：中新網

概括而言，今年的抗疫特別國債綜合了以往多次較為特殊國債的特點：

一是在新冠肺炎疫情導致地方財政收支缺口較原定安排大幅增加的特定背景下發行；二是中央發行地方使用，中央承擔付息和部分還本責任；三是不計入財政赤字。

如今，首批1000億元抗疫特別國債已於6月18日開始招標，後續9000億元額度也將在7月底之前全部發行完畢。

特事特辦的資金，將去往最需要它的地方。