深謀遠慮、一步到位的港區國安法_風聞

深謀遠慮、一步到位的港區國安法！

作者：Chairman Rabbit來源：tuzhuxi（ID：chairmanrabbit）

按：全國人大常委會法制工作委員會負責人6月18日向十三屆全國人大常委會第十九次會議作關於《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法（草案）》（以下簡稱《草案》）的説明。《草案》主要內容包括：中央在香港特別行政區設立維護國家安全公署，香港特別行政區設立維護國家安全委員會，並明確規定除特定情形外，香港特別行政區對本法規定的犯罪案件行使管轄權，駐港國家安全公署和國家有關機關在特定情形下對極少數危害國家安全犯罪案件行使管轄權……

説一下觀感。

一、香港的反對派及黃營收穫了2019年香港反中運動的最大結果——港區國安法

去年，香港反對派/黃營以修例問題為契機，搞了一個持續了大半年的反中運動。運動餘波持續到今天，反對派仍定期組織延續去年主題的活動。2019年反中運動的幾個結果：

一是徹底暴露了之前北京對香港在治理上存在的問題。

二是徹底讓北京和內地看清了香港社會（特別是年輕一代）反中、脱中的導向與基礎。這種情緒也激發了內地人厭港或迴避香港的情緒，使得內地赴港旅行觀光訪客數量大減，對香港的基層經濟造成了巨大的負面影響，但也正是反對派“攬炒”的目標。

三是把香港問題推到了中西（其實主要是中美）地緣政治及文明衝突的最前線、把香港擺在了聚光燈之下。香港問題成為中國對外關係的一個重要議題。

四是充分暴露出香港發展成為國際反中前線的威脅：香港非但不願接受中國的政治秩序，甚至不惜與國際反華勢力勾結，嘗試顛覆中國內地的政治秩序。

在這個環境下，北京不得不出手整治香港了——這是中央政府對中國人民的歷史交代。

結果，經過一年的反修例運動，香港反對派從北京收穫的最大、最真實、最看得見摸得着的“政治果實”就是港區國安法。對於黃營，實在也是莫大的諷刺。

實際情況是，香港越是反中脱中，北京就越需要主張及落實對香港的主權及治權。由於香港反對派的政治幼稚，對中國歷史與政治及國際地緣政治的無知，使得他們無法預測這一結果。筆者還相信，他們中仍然有人不識大局，接下來還會犯更多的錯誤，最終將為此承擔代價。

二、**港區國安法的要點。**港區國安法內容很多，筆者以為幾個最關鍵的點：

1、把維護香港國家安全的職責直接委派、落實到特區政府領導班子

《草案》指出，要在香港設立維護國家安全委員會，負責特區維護國家安全事務。

——“承擔維護國家安全的主要責任，並接受中央人民政府的監督和問責；”

——“維護國家安全的委員會將由特區行政長官擔任主席，成員包括政務司司長、財政司司長、律政司司長、保安局局長、警務處處長、警務處維護國家安全部門負責人、入境事務處處長、海關關長和行政長官辦公室主任。同時，委員會還將設立國家安全事務顧問，由中央人民政府指派”

香港維護國家安全委員會的負責人就是特首，成員包括特區政府各核心部門最高級的官員，要求他們集體對中央政府負責。

分析：

1）把國家安全放在香港政治政策重要性序列最高的位置上，強調國家安全問題的重要性，而不能讓港府把國安的工作和職責“下沉”，淪為由某個具體職能部門分管的一項事務性問題。

2）把特區政府的領導班子作為維護香港國安的“抓手”。出了問題直接找他們。這就是明確責任主體。根據目前《基本法》的安排，北京對特區政府高層官員的影響力是最直接、最有效的，通過特首對中央政府的問責及中央政府對關鍵官員的任命實現保障，因此這些官員對北京而言也是政治上最可靠、最可控的。必須通過這一安排明確“責任主體”，明確北京的影響力和控制力。

3）國安職責在公務員體系裏下沉是危險的，越下沉，北京越沒有抓手，國安問題在香港也越容易陷入所謂“deep state”的把控——即對北京的主權、治權、中國的政治秩序與價值缺乏忠誠度，甚至不乏認同脱中、反中政見的中低層公務員（尤其是年輕人）。如果把國安的權責下沉，那國安法可能就形同虛設。

2、審理國安案件的法官由特首指定

——“香港特別行政區行政長官除擔任維護國家安全委員會主席外，還應從現任或者符合資格的前任裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可以從暫委或者特委法官中指定法官，負責處理危害國家安全犯罪案件。”

一旦出現了案件，特首有權去挑選、指定特定的法官負責審理案件。

這條用意也很明顯，特首去挑選法官，那當然是挑選從政治價值導向上擁護中央主權，正確理解國安法，愛國愛港的法官啦。

按照目前《基本法》的安排，北京對香港擁有最直接影響力的就是行政體系裏的最高級官員，但對立法體系、司法體系的影響和控制就比較間接、有限。

在現行一國兩制的安排下，北京在香港實現治權的真正“抓手”很有限，就是特首這“一根線”。特首（及其他中央政府任命的高級官員）要面對的是整個公務員及公權力體系，這個公權力體系有大量不接受北京主權治權及政治秩序的人（所謂的deep state）。

在國家安全領域，特首擔當國家安全委員會的主席，其職責屬於行政和執法，法官則屬於司法。

由特首具體指定負責國安法案件的法官，當然就是為了防止司法被其他政治力量干擾和干預——譬如根本不認同這套法律體系，不認可北京治權的“黃營”法官。

有香港反對派馬上指出説，特首指定法官，會影響香港的“司法獨立”。

有這種看法，就是因為他們不理解“一國兩制”，先有一國，然後才有兩制。國安法涉及的是關乎中央主權治權及國家安全的最大政治，是“一國”範疇。香港《基本法》下的權力分離是“兩制”的安排，但“兩制”不能影響到一國。

“一國是根，根深才能葉茂；一國是本，本固才能枝榮”。“一國兩制”不是“一國兩治”；

提出“一國兩制”的本來目的就是為了幫助香港澳門迴歸，促成和維護國家的統一。對北京和大多數內地人來説，對“一國兩制”的理解是沒有歧義的：“一國”是前提，是優先於“兩制”的。只有保證了“一國”，才有“兩制”。如果“一國”的前提都不能保證，如果“兩制”被用來動搖和削弱“一國”，那“兩制”也可以沒有。相反，“一國”做得越好，“兩制”就可以做得更“激進”。

假設香港當年自己完成二十三條立法，那還需要港區國安法麼？不需要。

假設香港去年不大鬧反修例、反中運動，那還需要國安法麼？恐怕也不需要。

而假設香港當年自己完成二十三條立法，還需要有特首指定法官這種安排麼？不需要。

再舉個極端的例子。特首普選有可能在一國兩制之下發生麼？有可能啊。它只會發生在愛國的澳門，不會是在香港。而假設澳門有一天不愛國了，這個權力也可以被中央政府收回。

有了“一國”才有“兩制”。一國和兩制不是對立的，而是可以和諧共處，相互促進的。這個道理極度的簡單，但很多香港人確實不理解，尤其是與內地文化隔閡非常大的年輕一代黃絲。這是需要做大量的宣傳教育工作的。

因此，特首指定法官這個安排非常重要。有這個安排，就是要防止受反中脱中政治影響的香港司法體系干擾案件的審理，要防止“兩制”之下司法與行政的形式獨立導致對“一國”的削弱。

香港不是一個主權國家，只是一個有上位主權國的地方政府。它的任何憲制安排都是有條件的、侷限的，不能影響到它與上位主權國的關係。

所以，香港不能把自己看成是另一個國家，在這個基礎上討論自己的無條件的司法獨立。

另外，何謂司法獨立？有政治取態的影響和干預司法就不獨立了麼？

燈塔國美國的司法就獨立麼？美國最高法院在過去二十年嚴重政治化，民主黨提名自由派法官，共和黨提名保守派法官，最高法院已經淪為黨派政治的平台、場所、遊戲。兩天前，最高法院否決了Trump關於終結奧巴馬DACA項目的動議。Trump的反應是：“如果有機會，我以後只會提名一個保守派的最高法院法官”。金斯堡（RBG）一定知道自己的使命：必須捱到Biden上台才能退休。

可見，美國的最高法院法官也會受到政治取態的影響。即便在美國的案例裏（請注意，美國是一個獨立的主權國家，不能和香港這樣的地方政府去橫向比較），出現了涉關國家安全的原則性問題，保守派法官和自由派法官的取態肯定也會不同，在其他條件下相等的情況下，保守派的法官對危及主權及國家尊嚴的問題上的取態一定會更加嚴厲。而總統和政黨所能做的事情就是把代表自己取態的法官推上最高法院。絕對的司法獨立是理論上的，實際並不存在。

其實更重要的是審理案件過程中的程序正當（due process），例如無罪推定的原則；被指控犯罪的人是否得到充分的權利為自己辯護；控方是否能夠提出充分確鑿的證據；被告所提出的反向證據是否能夠被全面審視和評估。這是一整個程序，是由整個法律體系的制度及實踐所保護的。筆者認為在香港的法制環境下，即便特首已經指派了有特定政治取態的法官，這樣的程序也應該能夠得到保證。這其實代表着筆者對香港法制基礎的信心——有意思的只是，我們對香港法制的信心可能高於香港本地黃營。

3、北京補足了香港在立法方面的缺失，執法和司法還是基於港人治港

在香港出台國安法，需要立法執法司法的配合。香港在立法環節是確實的：不能自行完成二十三條立法，但在執法和司法上卻是有基礎的，中央都是能夠夠找到抓手的。經歷了去年的香港的大亂，相信北京在這方面積累了許多經驗，譬如對特區政府及香港警察的授權與賦能。

因此，在全國人大介入，幫助香港完成立法，填補了立法環節的短板之後，再在執法和司法環節依賴政治上可靠的本地人——由特首及領導班子組成維護國家安全委員會，總體統籌和問責；由律政司和香港警察等本地執法機構負責執法；由特首指定的法官負責審理案件。

所以實操環節，基本上還是依賴“港人治港”，最大程度依靠香港“自治”，不會也不需要真的把人帶到深圳執法。這是在“一國”和“兩制”中找到的一個很好的平衡點：在最大程度保護兩制的情況下維護一國。依賴香港自治和港人治港，也能夠最大程度地增加本地人對這套體系的信心。

港區國家安全法在香港被認為是“大殺器”，是一項非常強的政治/政策/法律工具，具有一定的震懾性。反對派針對一個逃犯修例就能在市民中營造出如此大的恐懼，當然也極力希望把國安法的圖景勾勒得十分恐怖。筆者估計，立法推出後，香港政府在具體落地執行時還是會非常謹慎小心，不會將其輕易應用到一般的事件中，香港的政府、政治團體與社會都需要一段時期的“磨合”適應，理解的國安法的實質、邊界、應用。

在這個磨合、過程中，政府應該會加大對社會各界（特別是學校/教育機構）的宣傳教育，為執法做好準備。

當然我們不能排除的是，香港政府非常慎用這項法律，甚至幾乎不用，只是用來口頭震懾。且西方反華勢力隨時等待就應用國安法的官員予以制裁。考慮到香港政府官員的廣泛海外聯繫，這種來自西方政府的制裁有可能還真有一些震懾力，使得相關官員礙手礙腳，不敢大膽執法，因此有了法律工具也不願意使用。

去年以來香港大亂，暴力和恐怖主義橫行，為什麼沒有被及時制止呢？難道沒有法律來約定他們的行為違法麼？實際上政府和警隊缺少的並不是法律工具，而是在大規模社會運動之前缺乏執法的魄力、勇氣和政治擔當。

所以，不能排除這樣的可能性，即國安法雖然在香港落地，但執法的效果不及預期，不盡人意。

反對派/黃營/香港社會在磨合和適應國安法後，可能可以“換湯不換藥”，在港區國安法之下繼續從事政治反對運動。而港府也礙手礙腳，顧忌很多，希望儘可能避免使用國安法，避免招致國際爭議。雙方就在某種默契的中間地帶、灰色地帶行事。

實際上在去年以前，絕大多數反對派/黃營都是在這個邊界之內行事的。運動最初的各項政治訴求都不涉及獨立，運動的話語也不涉及獨立。僅就這些訴求而言，包括要求撤回修例，從國安法角度如何理解和定義也是個問題。只是到了運動的後期，各種港獨的口號和標示（包括高舉美國旗）才變得更加公開化和普遍化。

筆者以為，港區國安法可以幫助劃定邊界，把反對派/本土派所提出的最激進、最露骨的部分政治訴求及活動限定為禁忌。但除此之外，對大部分的政治活動（譬如追求普選）不會有什麼影響。

國安法能夠解決過界問題，能夠從根本上守住“一國”的底限，但不能幫助香港人變得更愛國——這是另一個領域的問題了。

4、中央政府直接參與管轄——國家安全署

“明確規定中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全機構……（1）中央人民政府在香港特別行政區設立維護國家安全公署。中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署依法履行維護國家安全職責，行使相關權力。（2）駐港國家安全公署的職責為：分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議；監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責；收集分析國家安全情報信息；依法辦理危害國家安全犯罪案件。（3）駐港國家安全公署應當嚴格依法履行職責，依法接受監督，不得侵害任何個人和組織的合法權益。駐港國家安全公署人員除須遵守全國性法律外，還應當遵守香港特別行政區法律。（4）駐港國家安全公署應當與香港特別行政區維護國家安全委員會建立協調機制，監督、指導香港特別行政區維護國家安全工作。駐港國家安全公署的工作部門與香港特別行政區維護國家安全的執法、司法機關建立協作機制，加強信息共享和行動配合。

草案對駐港國家安全公署和國家有關機關在特定情形下的案件管轄和程序作出了明確規定。需要説明的是，駐港國家安全公署和國家有關機關在特定情形下對極少數危害國家安全犯罪案件行使管轄權，是中央全面管治權的重要體現，有利於支持和加強香港特別行政區維護國家安全執法工作和司法工作，有利於避免可能出現或者導致出現香港特別行政區基本法第十八條第四款規定的緊急狀態情形。”

這次港區國安法立法，北京是充分地汲取過往的教訓，要解決在香港沒有自己的“抓手”落實治權的最大痛點。因此，這次要一步到位，把自己人派到香港，在香港設立專門機構，參與具體的執法。而前面所説的情形，如果真的出現香港本地機構在落實和執行國安法方面不盡人意的話，北京除了可以敦促特區政府，還可以直接依賴自己的力量。

國家安全署為北京在香港本地執法建立了法律、制度及機構基礎，是本次立法中最重要的突破，也是對香港社會震撼最大的。

去年轟轟烈烈搞反送中，搞了半天，得到的結果是，北京直接把國安署設在了香港。

對去年參與香港運動的廣大泛黃市民來説，實在是一個哭笑不得、極具諷刺性的結果。而內地觀察者和香港的藍營們想説，這真是自找的，活該。

根據《草案》，國家安全署的管轄範圍將只針對“極少數危害國家安全犯罪案件”，這應當是指那種依靠香港本地力量難以執法、帶有跨越兩地甚至跨境維度，涉及國際地緣政治與外交的重大案件。這種類型性質的案子肯定是有限的。筆者估計，國家安全署只要設立起來，對香港反對派就已經是一個非常強的信號和震懾，在一開始是沒有必要參與直接執法的。在初期，估計主要是調研、社會分析、情報收集，建立自己的operation、人員、網絡、能力，同時主要敦促和配合香港本地執法機構活動。

另外，肯定有一些案件北京是需要掌握主動性，牽頭髮起、牽頭調查的案件。其針對的對象可能與本地執法機構有所差別，譬如説，北京可能更關注從內地流入香港、在香港策動危及中國國家安全的內地背景人士；需要了解和滲透以香港為基地策動危及中國國家安全的海外（包括台灣）的組織、機構及網絡。這些未必是香港本地執法機構最關心、投入資源最多的。

實際上，北京在香港的這些人員、編制和能力在香港迴歸之前都是有的，在五六十年代高峯時期，北京把香港作為一個重要的海外平台，佈置了大量的人員、網絡和能力，除了在香港本地有巨大的政治動員能力及影響力外，也在香港與台灣及西方勢力博弈，並輻射東南亞。現在只是重新建設這些能力中的一小部分。

最後，北京在香港建立了自己的國家安全署後，就有備無患，不怕香港本地國安執法機構“掉鏈子”了。如果在未來真的發現香港本地執法存在系統性得問題，不能有效的執法、維護國家安全，那麼也可以擴大國家安全署的職能和管轄範圍。

以上是對港區國安法的一點觀感。

這次立法及部署是高瞻遠矚，深謀遠慮，中央政府充分體現了定力和決心，拿出了對歷史和人民負責的態度，我們似乎可以初步看到一個幫助香港走向二次迴歸及2047年的制度輪廓。

香港市民也應該從反對二十三條立法、反對逃犯修例，到人大出台港區國安法這些歷史發展中汲取教訓。

只要把“兩制”和“一國”對立起來，只要不認可“一國”，那麼“兩制”的合法性就會削弱，“兩制”的廣度和深度就會減少，其終極路線就是香港除了保留離岸金融中心的單一功能外，在其他方面則無限接近於內地城市。越掙扎，網越緊。

掙脱中國是不可能的，而只要維護和擁護“一國”，不去搞脱中反中運動，那麼“兩制”的合法性基礎也會提升，“兩制”的廣度、深度還可以加深，有一天，當愛國愛港的基礎足夠大，成為絕對主導的力量，“一國”得到切實保障，香港才有可能實現他們熱衷的特首及立法會普選。

道理如此之淺顯，卻不知香港人們究竟能否領會。